■韓成軍

法德日行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機制對我國的啟示

■韓成軍

法、德、日三國是典型的大陸法系國家。三國都有檢察機關在行政執(zhí)法方面發(fā)揮著監(jiān)督職能。雖然其檢察監(jiān)督各具特色，但卻不乏相似的理念貫徹。注重監(jiān)督效果，加強過程監(jiān)督；保障行政監(jiān)督機構的獨立性；確保監(jiān)督范圍張弛有度等，這對我國行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作具有重要的借鑒價值。

行政執(zhí)法；檢察監(jiān)督；行政監(jiān)督

韓成軍，中國政法大學訴訟法學研究院兼職研究員，法學博士、博士后。（北京 100088）

“一切有權力的人都容易濫用權力，這是亙古不易的一條經驗。有權力的人使用權力直到有界限的地方才休止”，“要防止權力濫用，就必須以權力約束權力，形成一種能聯合各種權力的政體，其各種權力既調節(jié)配合，又相互制約”。［1］(P16)行政權與生俱來的擴張?zhí)匦?，總是在擠壓公民權利的空間中得以實現。法國、德國、日本三國的國家行政監(jiān)督制度各有特點，具有重要的研究意義。

一、法德日行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度

法德日三國是大陸法系的典型代表，一方面它們的法律制度傳承了大陸法系的精神，另一方面又各自體現出一定特色。在行政執(zhí)法監(jiān)督問題上也是如此，下文將具體加以闡述。

（一）法國行政執(zhí)法檢察監(jiān)督

法國的憲政體制被稱為“半總統(tǒng)制”。其行政監(jiān)督體系相對較為龐雜，形式多樣，幾乎涵蓋了行政活動的方方面面。歸納之，行政監(jiān)督的方式主要有以下幾種：第一種是來自議會的監(jiān)督。議會享有立法權、財政權、監(jiān)督權等，通過決議法律草案、決定財政年度總預算、質詢、彈劾政府以及對政府的不信任表決權來對政府進行監(jiān)督。但因議會的職權受到總統(tǒng)、政府的諸多限制，所以議會對政府的制約往往有名無實。第二種是來自專門監(jiān)督機構的監(jiān)督。法國的政府內部設置了行政調解專員、財政監(jiān)察專員、內政監(jiān)察總局、社會事務監(jiān)察局等專門監(jiān)督機構。行政調解專員負責處理公民與行政機關、地方公共團體、公共設施法人以及被賦予公共服務方面職能的其他一切機關的糾紛，如果這些主體的違法行政行為侵犯到公民的合法權益，調解專員將出面為公民討回公道。調解專員依法獨立行使職權，不受其他任何機關的指示。財政監(jiān)察專員專管監(jiān)督財政撥付給政府的各項資金的使用，防止政府違規(guī)隨意開支。內政監(jiān)察總局和社會事務監(jiān)察總局負責對所屬部門職權行使的合法性及有效性進行監(jiān)督。［2］(P173、P180、P183)第三種主要由檢察機關主導的監(jiān)督，體現了法國行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的運作模式。下文將詳細闡述。

法國實行雙軌制審判，在審理民、刑案件的普通法院之外，另有一套行政法院系統(tǒng)，專理行政訴訟。這個系統(tǒng)又分兩部分：一是專職的司法行政機關，專司行政機關和個人間的糾紛。檢察機關作為公共利益和社會秩序的維護者，只要案件涉及此方面的利益，如出現了對公共秩序的妨害，即“立法者、公共道德機構以及一般利益守護人所認為的對一個國家政治、社會、經濟和道德組織的妨害”，檢察機關都有權介入，提起訴訟。二是涉及公共財物的專門司法機關。在財政法院系統(tǒng)內，預算財政紀律法院和審計法院的檢察機關職權由審計法院檢察長行使。［3］(P112-113)可見，檢察長充當了法院和公權力交流的媒介，通過提出請求或給出最終意見的方式監(jiān)督涉公共財物機關依法履職。

除在司法領域享有監(jiān)督職權外，法國檢察官還具有一些非司法領域的監(jiān)督權限：其一，對司法助理人員的監(jiān)督。其二，對法院工作人員的監(jiān)督。對于在法院工作的公務員、臨時雇員、合同雇員等，共和國檢察官有權對他們進行紀律追訴。其三，對公共機構的監(jiān)督。如檢察機關有權檢查監(jiān)獄所采取的監(jiān)禁措施，視察監(jiān)獄等。同時，其還享有對私人教育機構、精神病院的監(jiān)督權。檢察官可以審核教育機構設立的合法性、師資力量是否具備。如果查出有不符合相關規(guī)章的行為，有權制止，構成犯罪的，依法追究相關責任人刑事責任。發(fā)現精神病院存在違法收容情形時，共和國檢察官可請求大審法院終止對某人的收容。［4］(P6-7)很多時候，檢察官行使監(jiān)督權是其追訴犯罪的一個重要發(fā)現機制。

此外，為遏制行政違法行為發(fā)生，彌補檢察監(jiān)督資源有限的缺憾，法國設置了“越權之訴”制度。只要行政行為侵害了公共利益，那么受到侵害的個人或相關利益團體即可向法院提起行政訴訟，敦促法院審查所告訴之行政行為的合法性。［5］(P667-681)雖然法國的越權之訴要求個人利益與被訴行政行為直接關聯，公民或團體只有在自身利益受到侵害時才可提起行政訴訟，但這同樣開辟了一條保護公益而同行政違法行為做斗爭的方式。

（二）德國行政執(zhí)法檢察監(jiān)督

德國高度重視對行政機關及其工作人員的監(jiān)督管理工作。為規(guī)范政府行為，德國采取嚴密的監(jiān)管措施。法院通過司法程序實現對政府及公務人員的監(jiān)督。政府內部亦設立了行政管理部門，專司公務人員的監(jiān)管工作。政府的內部監(jiān)督是德國開展行政監(jiān)督的主要方式。其具體由內務部行政管理司負責，基本的運作方式是上級有權監(jiān)督下級，行政長官負責監(jiān)督其所轄部門公務人員的行政行為，并采取處罰措施。由內務部主導的監(jiān)察機制，為預防、糾舉貪污腐敗問題，重點審查采取有關行政措施的程序是否合法、制度是否規(guī)范等。定期與不定期檢查交叉進行，以便及時發(fā)現、揭露問題，對相關政策、法規(guī)等適時作出修改。內務部行政管理司另設公務員不廉潔行為檢舉機構，負責處理相關事宜。另外，聯邦及各州政府司法部均設置腐敗案件清理中心，一方面與審計部門聯系，處理審計中發(fā)現的貪污賄賂案件；另一方面與政府各部門聯系，對公務人員進行教育、監(jiān)督工作。審計部門在德國反腐中發(fā)揮著重要作用，審計院或審計局依法獨立行使職權， 只對議會負責。［6］(P53-54)一旦發(fā)現問題，審計部門將協同檢察院、警察局共同解決。

除上述體制內的監(jiān)督方式外，媒體監(jiān)督也是德國行政監(jiān)督的重要組成部分。德國媒體以企業(yè)形式存在，與政府無任何隸屬關系，因而享有高度自由。為保障納稅人利益能夠獲得有效保障，媒體對政府、公務人員及各政黨的監(jiān)督工作極為熱衷。通過媒體對不良行政的披露，引發(fā)全民關注，從而對政府施壓，敦促其及時處理違規(guī)行為并引以為戒。

總體而言，德國的行政監(jiān)督路徑多樣，監(jiān)督范圍廣泛。具體到對行政違法行為的檢察監(jiān)督方面，德國的一些制度反映了檢察機關在監(jiān)督中的作用。德國實行聯邦制，其檢察機關由聯邦總檢察院和州檢察系統(tǒng)兩部分組成。聯邦和州檢察院之間不存在隸屬關系，二者分別受聯邦司法部長和州司法部長領導。在聯邦層級，只存在一個檢察院，即由聯邦總檢察長所領導的聯邦總檢察院。該檢察院的組織結構上屬于行政權，而駐聯邦法院總檢察長的地位較特殊。在履行職務行為時，聯邦總檢察長和其他檢察官一樣獨立于法院，但聯邦總檢察長在職能上屬于法院的一個必要的司法機關。而在州層面，存在駐高等州法院總檢察院、駐州法院檢察院、駐地方法院的檢察院三級。但只有高等州法院和州法院設置有檢察機關，地方法院中的檢察職能則由所屬州法院的檢察機關行使。［3］(P177-179)檢察機關對行政執(zhí)法發(fā)揮監(jiān)督作用，主要基于德國公益代表人制度的存在。

公益代表人從最初的各州財政利益代理人和行政法院的監(jiān)督機制，發(fā)展成具有自身機構特點的司法機關，具有多種程序上的職權。1960年《聯邦行政法院法》對行政法院進行聯邦統(tǒng)一編撰，規(guī)定了聯邦公益人制度。相對于聯邦公益代表人制度設立的強制性，州政府可自由決定是否實施公益代表人制度。目前只有一小部分州頒布了公益人制度方面的法規(guī)。在公益代表人制度問題上，法律的客觀規(guī)定對公益代表人價值的體現起推動作用。德國《基本法》第19條第4款和《行政法院法》第42條第2款對向法院請求保護其權利的原告資格作出了限制，要求必須基于“自己的權利”。原則上不允許原告為他人利益或公共利益而提起民眾之訴，以防濫訴。因這一限制性規(guī)定，德國沒有公益訴訟制度，只在現行行政訴訟中設專門代表公共利益的“代表人”。不過他們只能參與訴訟，不能提起訴訟，且代表的只能是州或州機構層級以上的公共利益，而不能是區(qū)、鎮(zhèn)或某些實體利益。［7］(P39)

對于聯邦利益代表人，其前身是高等聯邦檢察官。同州一級公益代表人一樣，高等聯邦檢察官的任務是保障有別于訴訟雙方當事人利益的公共利益。此后出于節(jié)約財政的考慮，高等聯邦檢察官于2002年被撤銷，由聯邦利益代表人代替其繼續(xù)行使職權。為維護公益，聯邦利益代表人可以參與聯邦行政法院的任何訴訟。如果聯邦行政法院的決定涉及 “不確定多數人”，對經濟生活或社會秩序具有深遠的財政影響或重大意義而需要對基本法的條款進行解釋時，聯邦利益代表人都會參與聯邦行政法院的訴訟程序（軍事審判庭的程序除外）。聯邦利益代表人參與程序的方式主要有兩種：一是認為其參與對公共利益保障具有必要時；二是根據聯邦政府的指令參與訴訟。但利益代表人并不受聯邦政府個別部長指令的約束。這意味著聯邦利益代表人保障的公共利益并不全然是聯邦政府認定的公共利益，他有獨立的判斷和抉擇權。相較而言，對于州公益代表人，只有在其明確或默示地向法院作出參與表示時，才能獲得程序參與人的地位。［3］(P244、P247、P248、P251)公益代表人通過在行政法院和政府之間發(fā)揮橋梁和潤滑作用，來防止公共利益遭到侵犯。

另外，為豐富對行政違法監(jiān)督的方式，德國行政法中規(guī)定了類似法國“越權之訴”的“民眾訴訟”制度。根據該法規(guī)定，任何公民在其憲法性權利受到法律規(guī)范性文件 （包括行政機關頒布的文件）侵害時，均可向憲法法院提出訴訟，要求宣布該法案無效，不論侵害行為是否發(fā)生，或是否關涉本人利益。［8］(P275)德國的民眾訴訟不以本人利益受侵害為前提，這加大了民眾參與監(jiān)督違法行政行為的可能性，有利于及時對違法行為進行處理，進而敦促行政行為依法行使。

（三）日本行政執(zhí)法檢察監(jiān)督

從縱向上看，日本設立了行政層級監(jiān)督體系。它主要包括各級行政機關的監(jiān)督、對執(zhí)法人員的監(jiān)督、對抽象行政行為的監(jiān)督等內容。其中，在各級行政監(jiān)督方面，其主要梳理了中央與地方以及都、道、府、縣與市、町、村等行政機構間的關系。對抽象行政行為的監(jiān)督則主要通過內閣法制局對所屬各行政省、中央行政機構和地方公共團體的抽象行政行為進行監(jiān)督的方式開展。在對執(zhí)法人員的監(jiān)督方面，針對執(zhí)法人員的資質考查設置了國家公務員考試和各省廳行政執(zhí)法資格考試的雙重考核制度。從橫向上看，日本在中央及地方均設立了行政評價局、公平貿易委員會、人事院等機構，形成了較為完備的行政監(jiān)察制度，旨在對行政機關及其工作人員進行多方位的監(jiān)督。日本的行政評價局由行政監(jiān)察局發(fā)展而來，在全國范圍內實行垂直領導。最高一級是總務省行政評價局，主要負責人由首相任命，地方評價機關負責人則由總局任命。評價局下設總務課、政策評價室、評價監(jiān)視室、行政相談課等四個機構。在履行監(jiān)督職權過程中，行政評價局享有對評價對象的調查核實權、督促被調查部門接受建議或改進工作的勸告權以及就調查問題的解決向上級的建議權等等。然而，行政評價局的監(jiān)督更多的是軟性監(jiān)督，它沒有實質的行政處分權和強制權。當監(jiān)督對象不聽勸告或建議時，評價局則向首相提出建議，直至報告到國會。而監(jiān)督對象對勸告、建議不滿時則有權向法院起訴以尋求救濟。作為行使監(jiān)察職權的第二個機構是人事院，分國家人事院和地方人事管理委員會，二者間沒有隸屬關系，前者僅對后者提供業(yè)務指導。國家人事院隸屬內閣，經參、眾兩院同意后由內閣任命，是最高人事管理機構；人事管理委員會經地方議會同意后由地方行政長官任命。人事管理機構權限較大，可就人事問題直接向內閣、政府各部門提出建議。一旦公務人員行為違反了相關管理法規(guī)，各行政機關負責人有權采取警告、降薪、停職、開除等懲戒措施，人事管理機構負責綜合指導。受處分者不服的，可向人事管理機構申請仲裁。第三個行使監(jiān)察職權的機構是公平交易委員會。其隸屬首相，經國會兩院同意后由首相任命，是獨立于內閣的行政機關。公平交易委員會設立的目的在于監(jiān)督行政機關，防止其出現干預市場、破壞市場競爭的行為。當出現違法行為時，委員會有權勸告涉案機關停止違法行為，也可同時向機關的管理部門提出建議等。如涉案方拒不接受勸告的，委員會可參照司法程序對案件加以審理并作出判決。對判決不服的，當事人可向東京高級法院起訴，直至最高法院。對東京高級法院的判決，委員會也有權上訴至最高法院。［9］(P62-63)通過以上機制的設立、運行，日本形成了行政違法監(jiān)督的嚴密網絡。

除通過行政監(jiān)察體系對行政行為開展監(jiān)督外，檢察機關對行政違法行為也發(fā)揮著一定的監(jiān)督作用。如上所述，日本的檢察權本質上主要為行政權。行使檢察權本身被視為內閣向國會負責的一項工作。根據《日本檢察廳法》第4條的規(guī)定，檢察官的職權主要為：就刑事案件實行公訴，請求裁判所正確適用法律，并監(jiān)督判決、裁定的執(zhí)行；對屬于裁判所權限的其他事項，認為職務上有必要時，要求裁判所予以通知或陳述意見；作為公益代表人，進行其他法令規(guī)定的屬于其權限的事務。［10］(P269)因而，在監(jiān)督行政違法工作中，檢察機關不是主導力量。但基于檢察機關公益代表人的身份，檢察機關的某些職權行使客觀上起到了監(jiān)督行政違法的效果。如檢察機關對行政機關及其工作人員職務犯罪的糾舉。此外，檢察機關有權參與行政訴訟案件并發(fā)表意見。根據1988年日本《非訟案件程序法》的規(guī)定，在對案件陳述意見或進行審問時,檢察官可列席之。對于由檢察官提出請求的案件，法院除必須依法作出判決外，還需將結果告知與其同級的檢察廳的檢察官。對于某些裁決結果，如罰款判決，檢察官和當事人均可提出抗告，［11］(P388)從而間接起到敦促行政機關依法行使職權的作用。在此之外，因二戰(zhàn)后日本法律制度對美國法律思想的吸納，在行政違法監(jiān)督方面，為最大程度地保護公共利益，實現依法行政，日本效仿美國設立了“民眾訴訟”制度。即民眾可以權益受到侵犯的選舉人身份或納稅人身份甚至與案件無法律上利害關系的公民身份提起訴訟，請求對行政機關或公共團體的違法行為作出處理。這些制度的存在，大大拓寬了行政違法監(jiān)督的渠道。

二、法德日行政執(zhí)法檢察監(jiān)督對我國的啟示與借鑒

（一）轉變監(jiān)督的模式：由結果監(jiān)督向過程監(jiān)督靠攏

改變單一的結果監(jiān)督模式，實現監(jiān)督介入方式的多元化，是上述代表性國家監(jiān)督機制的一個突出特點。長期以來，我國的行政執(zhí)法監(jiān)督方式主要是結果監(jiān)督。人民檢察院是我國憲法確立的國家法律監(jiān)督機關。這樣的定位是符合我國司法國情的。［12］(P109)在制度層面，檢察機關除享有公訴權之外，還有憲法所賦予的監(jiān)督者身份。作為法律監(jiān)督者，檢察機關不但需獨立行使檢察權，還負擔對公安機關、審判機關實施法律的監(jiān)督職責。但是，在實際操作中，檢察機關卻頻頻面臨監(jiān)督的困境?！皯弧焙汀皩嵢弧眱蓚€層面的巨大反差，讓我國的檢察機關地位尷尬。盡管這些年來，學界沒少就此問題展開研討，獻計獻策。但絕大多數的研究主要圍繞拓展檢察監(jiān)督的方式和路徑、提升監(jiān)督能力等方面展開,尚需進一步深入研究。

有學者認為，當前檢察機關在法律監(jiān)督職能行使中面臨諸多困境，主要問題并非在于執(zhí)行不力，而是因現行法在對檢察監(jiān)督模式進行選擇時違反了檢察權配置的規(guī)律和原理，將檢察機關的法律監(jiān)督模式定型為一種“結果的監(jiān)督”，或稱為“事后的監(jiān)督”，從而導致監(jiān)督的滯后、錯位，繼而影響了法律監(jiān)督效果的發(fā)揮。［13］(P102)在當前的監(jiān)督模式之下，監(jiān)督的乏力隨處可見。以我國刑事訴訟監(jiān)督為例。刑事訴訟法雖賦予檢察機關立案監(jiān)督權和違法偵查行為監(jiān)督權，但當公安機關有案不立、違法立案或撤案，有的在撤案之后不及時結案等違法情形，檢察機關的監(jiān)督權很難實現。因為從偵查程序開啟到具體偵查行為的實施以及偵查程序的完結等整個偵查活動都由公安機關主導。除非有被害人或其他知情公民舉報，檢察機關很難獲知違法偵查行為的相關信息。此外，在審判環(huán)節(jié)，檢察機關的監(jiān)督往往也難與審判同步進行，只能采取事后監(jiān)督模式。［13］(P103-104)即使在2012年修訂后的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》中，該監(jiān)督理念也在很大程度上被延續(xù)下來。作為一種事后型監(jiān)督，對違法行為難以起到應有的遏制作用。此外，我國刑事執(zhí)行環(huán)節(jié)的檢察監(jiān)督情況也大抵如此。因檢察機關并非刑罰執(zhí)行機關，所以其僅可就具體執(zhí)法環(huán)節(jié)中的所見所聞提出檢察建議或糾正意見，至于執(zhí)行機關是否愿意糾正違法，法律并未就此規(guī)定明確的追責機制。

因對檢察機關自身的定位出現了偏差，認為只有始終保持客觀、中立、超然的立場，檢察機關才符合其法律監(jiān)督者的地位，才能更好地履行國家根本大法和基本法律賦予的監(jiān)督職能，并誤認為過早介入行使監(jiān)督權會導致檢察機關對其他國家權力的不當干預，于是催生了結果監(jiān)督模式。十八屆四中全會在發(fā)布的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確指出，要“完善對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施實行司法監(jiān)督制度。檢察機關在履行職責中發(fā)現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”?？梢灶A見，強化對行政權的監(jiān)督將是后期司改中的一項重要議題。所以，必須正視既有檢察監(jiān)督存在的問題，改變當前我國監(jiān)督的模式，由結果監(jiān)督向過程監(jiān)督靠攏，即事中監(jiān)督也應作為監(jiān)督的方式。這種同步監(jiān)督模式也是大陸法系代表性國家為我們所展示的。除法國、德國、日本的檢察機關在行政管理中發(fā)揮一定的監(jiān)督功能外，這些國家尚有其他的行政執(zhí)法監(jiān)督機制，為事中監(jiān)督提供更多的機會。如日本不僅設置了行政評價局，通過行政相談制度接受民眾對行政管理的意見反饋以及投訴等，繼而對相關問題展開調查并作出處理而進行結果監(jiān)督，同時，行政評價局下設的政策評價室、評價監(jiān)視室，還有權主動對政府政策實施情況進行檢查監(jiān)督，并提出更好的行政管理建議，防患于未然。此外，法國的越權之訴、德國的民眾訴訟制度的存在也是為了實現監(jiān)督的時效性，避免因結果監(jiān)督的滯后給公民、社會利益造成更大的損害而賦予民眾的權利。只有盡可能保持監(jiān)督與行政行為步調一致，才能盡快糾舉不法，實現監(jiān)督效益的最大化。［14］

至于如何具體地進行過程監(jiān)督，筆者認為賦予檢察機關一定的職權是必不可少的。但此處的職權并非抽象、模糊的法律監(jiān)督權，而應為實實在在的、具有可操作性的法定權力。對于刑事訴訟監(jiān)督而言，有學者認為，不存在脫離偵查權、公訴權、執(zhí)行權外的所謂獨立的訴訟監(jiān)督權，而應通過具體的訴訟職權行使來實現法律監(jiān)督。［13］(P110)筆者對此表示贊同。通過檢察機關參與、介入偵查、審判、執(zhí)行程序，并在這些程序中享有實際話語權，實現剛性監(jiān)督。同理，對行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督也應遵循相同的思路，重在過程監(jiān)督，且監(jiān)督的權限必須配備到位。

（二）確保行政監(jiān)督機構依法獨立行使職權

依法獨立行使監(jiān)督職權，是開展監(jiān)督的最基本要求。如果監(jiān)督機構不能獨立行使職權，監(jiān)督只會流于形式，監(jiān)督的效果將很難保證，制度的價值也就蕩然無存。確保行政監(jiān)督機構依法獨立行使職權是上述代表性國家監(jiān)督機制的一個顯著特點。在日本，行政評價局是其為實施行政監(jiān)察而設立的專門機構。日本的行政評價系統(tǒng)采取垂直領導方式。該機構的最高職級是總務省行政評價局，由首相任命，與政府機構無任何隸屬關系，不受其牽制。在行政監(jiān)察過程中發(fā)現問題且監(jiān)察對象不聽從建議時，總務省行政評價局可直接向首相提議，直至報告給國會。此外，為監(jiān)督政府依法行政、防止其出現違反市場公平競爭而成立的公平交易委員會，是獨立于內閣的一個行政機關，隸屬于首相。這些具體的設置均旨在將監(jiān)督機構與監(jiān)督對象進行一定的分離，確保監(jiān)督機關不受制于被查對象，獨立行使職權。除了日本，法國在保障監(jiān)督權行使的獨立性上也作了周密的安排。如法國的財政監(jiān)察總局、內政監(jiān)察總局，其局長均由總統(tǒng)任命，向總統(tǒng)負責。每個局所設的兩名副局長也分別由總理和所屬各部的部長任命。另外，法國行政監(jiān)督機構在地方設立的負責執(zhí)行監(jiān)督任務的分立機構或特派員，也直接由總部任命、派出，經費由總部撥付，對總部負責。除了監(jiān)督與被監(jiān)督的關系外，他們與地方行政機關無任何其他關系。這種垂直領導的體制，既便于在系統(tǒng)內實施統(tǒng)一指揮，也可保證監(jiān)督權獨立行使。［2］(P185-186)賦予行政監(jiān)督機構相對獨立的地位，有助于其抵制外界的干擾，保障監(jiān)督工作的公正、客觀。

在完善我國行政執(zhí)法監(jiān)督制度的過程中，不論監(jiān)督的主體是檢察機關還是其他專門設立的監(jiān)督機構，抑或作為執(zhí)行個體的檢察官，獨立性原則的貫徹不可或缺。［15］(P123)可通過建立行政監(jiān)督垂直領導體制，將行政監(jiān)督機構單獨設置，自成體系，與具體的行政部門利益無涉，無須接受地方行政機關領導，只聽命于上級監(jiān)督機構。同時，在人、財、物方面保證監(jiān)督的配套供給，切實去除監(jiān)督機構的后顧之憂，獨立行使職權，對政府行政形成有效制約。

（三）行政監(jiān)督的范圍張弛有度

無論是法國還是德國，在行政執(zhí)法監(jiān)督問題上，這些國家不僅著眼于政府具體的行政行為的監(jiān)督，政府制定的法規(guī)、決策等也在其監(jiān)督之列。如法國的行政監(jiān)督領域既有執(zhí)法監(jiān)督，也有決策監(jiān)督，另專門設置憲法委員會，負責審查政府的行政法規(guī)、規(guī)章；德國則通過違憲審查制度對行政規(guī)章等進行監(jiān)督、審查。我國對具體行政行為監(jiān)督的探索尚在進行中，對抽象行政行為的監(jiān)督的研究更是鮮見。而監(jiān)督的范圍則關系重大，不僅決定了監(jiān)督的權限，還考驗著檢察機關的承受力，尤其當我國檢察機關在法律監(jiān)督職責履行中還承擔犯罪追訴、公權監(jiān)督、私權救濟等多重角色，［16］(P7)適洽的監(jiān)督范圍對監(jiān)督的順利開展影響甚大。因此，有必要在考察這些國家制度的同時汲取能為我所用的精髓。

行政行為是行政權作用于普通公民權利的橋梁，把行政行為分為具體行政行為和抽象行政行為是一種重要的分類方法。二者的分類主要是根據行為對象是否特定以及能否反復適用。具體行政行為是指國家行政機關和行政機關工作人員、法律法規(guī)授權的組織、行政機關委托的組織或個人在行政管理活動中行使職權，針對特定公民、法人或其他組織，就特定的具體事項，做出的有關該公民、法人或其他組織權利義務的行為。對具體行政行為的評價標準有兩個，即合法性與合理性。合法性是依法行政的基本要求，即無法律則無行政。行政行為的合法性要求具體包括主體合法、內容合法、程序合法等內容。合理性的要求是隨著行政機關自由裁量權的擴大而產生的，具體包括行政行為必須具有正當的動機、不考慮不相關的因素等內容。具體行政行為檢察監(jiān)督的對象是具體行政行為的合法性問題， 而不涉及行政行為的合理性。［17］(P44-45)合理性問題屬于行政機關自由裁量權行使的范疇，外圍的其他機關很難進行干預，因而這個領域不屬于檢察監(jiān)督的范圍。而抽象行政行為則是對不特定多數人具有普遍約束力的行為，既包括國務院制定的行政法規(guī)，也包括各行政機關制定的行政規(guī)章及其他規(guī)范性文件。與具體行政行為不同，抽象行政行為是前者行使職權的依據，將被不限次數地使用。行政違法一方面可能出現在行政機關未依法行使職權時，另一方面則可能來源于行為的依據本身的非法性。所以，要保證法制統(tǒng)一、正確實施，加強對抽象行政行為的監(jiān)督極為必要。當前在推進行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的進程中，不僅要拓展檢察機關對具體行政行為監(jiān)督的范圍和途徑，如針對違法行為進行抗議、起訴或參與訴訟，同時也應兼顧對抽象行政行為監(jiān)督方式的探索。［18］(P39)當然，在我國行政檢察監(jiān)督范圍的確定上，雖需擴大監(jiān)督行政行為的范圍，但也要堅持有限性和謙抑原則，該管則管，不該管時堅決不越雷池一步，讓監(jiān)督權在可控的情境下發(fā)揮功效。

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【責任編輯：葉 萍】

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