■張?zhí)N遐 王國(guó)軍

職業(yè)傷害賠償體系的國(guó)際借鑒與啟示

■張?zhí)N遐 王國(guó)軍

當(dāng)前主流的職業(yè)傷害賠償模式中，最具代表性的是替代模式和補(bǔ)充模式。替代模式的優(yōu)點(diǎn)是勞動(dòng)者可以及時(shí)獲得經(jīng)濟(jì)救助，雇主可以提前規(guī)劃用工成本，社會(huì)能夠節(jié)約訴訟等成本，但其難以實(shí)現(xiàn)對(duì)勞動(dòng)者的完全經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；補(bǔ)充模式的優(yōu)點(diǎn)是勞動(dòng)者既能獲得及時(shí)救助，也有望取得全部經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但司法成本更高，社會(huì)管理職能缺位。我國(guó)應(yīng)在充分考慮本國(guó)社會(huì)文化特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和現(xiàn)有法律體系的情況下，建立完善具有中國(guó)特色的職業(yè)傷害賠償體系。這套體系可以參考并兼具德國(guó)模式人性化的特色和美國(guó)模式市場(chǎng)化的優(yōu)點(diǎn)，建設(shè)有中國(guó)特色的替代模式，即由政府和私人保險(xiǎn)公司共同經(jīng)營(yíng)職業(yè)傷害賠償體系。

職業(yè)傷害賠償；工傷保險(xiǎn)；雇主責(zé)任保險(xiǎn);公私共營(yíng)

張?zhí)N遐，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院博士生；

王國(guó)軍，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師,北京大學(xué)保險(xiǎn)與社會(huì)保障研究中心研究員,博士。 （北京 100029）

我國(guó)職業(yè)傷害賠償制度起步較晚，但發(fā)展迅速，逐漸形成了以工傷保險(xiǎn)為主、雇主責(zé)任保險(xiǎn)為輔的完整體系，在解決及時(shí)救濟(jì)、明確雇主責(zé)任方面取得了不小的成就。但是，我國(guó)現(xiàn)有職業(yè)傷害賠償保險(xiǎn)體系中仍存在一些問(wèn)題。比如，在立法層面上，不同的法律、法規(guī)及司法解釋對(duì)于工傷保險(xiǎn)和雇主責(zé)任保險(xiǎn)的定位和關(guān)系存在模糊甚至自相矛盾的地方，使得雇主責(zé)任保險(xiǎn)地位尷尬、發(fā)展滯后，不能充分發(fā)揮作用；又如，我國(guó)工傷保險(xiǎn)雖然結(jié)束了過(guò)去索賠無(wú)依據(jù)、賠付無(wú)標(biāo)準(zhǔn)的歷史，但目前還處于以基本的經(jīng)濟(jì)救助為核心的階段，缺乏風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、康復(fù)、社會(huì)管理等功能。為解決這些難題，進(jìn)一步完善我國(guó)職業(yè)傷害賠償體系，需要考察和對(duì)比國(guó)際主流模式的演變歷程，分析其共同趨勢(shì)和各自優(yōu)缺點(diǎn)，再結(jié)合本國(guó)國(guó)情和實(shí)際問(wèn)題，以創(chuàng)新發(fā)展適合我國(guó)的理念和模式，最終提出有效完善我國(guó)職業(yè)傷害賠償制度的政策建議。

一、國(guó)際主流模式的演變、現(xiàn)狀和趨勢(shì)

（一）國(guó)際主流職業(yè)傷害賠償體系的演變和現(xiàn)狀

職業(yè)傷害賠償制度并非自古有之。人類(lèi)從農(nóng)業(yè)社會(huì)跨入工業(yè)社會(huì)后，生產(chǎn)力得到極大提升，與土地分離的農(nóng)民，被迫成為機(jī)器生產(chǎn)流水線上的一部分，資本的逐利性又使得降低生產(chǎn)成本、延長(zhǎng)工作時(shí)間成為必然，最終導(dǎo)致工傷事故頻發(fā)。在資本主義社會(huì)初期，小手工作坊是主要運(yùn)營(yíng)模式，雇員往往是家庭成員或被視為家庭成員的學(xué)徒，工傷事故的傷害和后果以自擔(dān)、私了為主。隨著工業(yè)革命浪潮不斷席卷，規(guī)?；a(chǎn)帶來(lái)了廣泛存在的雇傭關(guān)系和階層對(duì)立，受傷害雇員開(kāi)始向雇主提出賠償訴求。18世紀(jì)到19世紀(jì)80年代，受自由主義經(jīng)濟(jì)理論影響，工傷索賠處理往往基于過(guò)錯(cuò)責(zé)任，個(gè)體勞動(dòng)者需證明雇主存在故意、過(guò)失等行為，舉證十分困難，雇主還可以通過(guò)三種抗辯事由①獲得免責(zé)或減輕責(zé)任。在這種機(jī)制下，一方面勞動(dòng)者難以獲得及時(shí)賠償，另一方面，雇主不得不陷入頻繁的應(yīng)訴，企業(yè)面臨經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的高度不確定性，最終導(dǎo)致社會(huì)矛盾聚積和爆發(fā)。［1-2］（P19）19世紀(jì)末，國(guó)家福利思想日益受到追捧，轟轟烈烈的工人運(yùn)動(dòng)將職業(yè)傷害賠償問(wèn)題推上風(fēng)口浪尖。各國(guó)政府依照本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和社會(huì)形態(tài)特點(diǎn)，不斷調(diào)整并逐漸形成了當(dāng)今幾種主流模式。

1.德國(guó)模式。1884年，在各方的博弈和妥協(xié)下，德國(guó)推出同業(yè)公會(huì)運(yùn)作、國(guó)家監(jiān)督的工傷保險(xiǎn)制度，成為第一個(gè)實(shí)施強(qiáng)制工傷保險(xiǎn)制度的國(guó)家。該制度實(shí)施后，社會(huì)保險(xiǎn)取代了繁復(fù)的訴訟程序，避免了勞動(dòng)者因得不到及時(shí)賠償而陷入窘境的局面，也將雇主面臨的不確定責(zé)任轉(zhuǎn)化為確定的費(fèi)用。此后，覆蓋范圍雖幾經(jīng)擴(kuò)展，但制度沒(méi)有實(shí)質(zhì)性變革。目前，德國(guó)實(shí)行以同業(yè)協(xié)會(huì)主導(dǎo)運(yùn)行的強(qiáng)制工傷保險(xiǎn)，完全替代了侵權(quán)法下的訴訟索賠。無(wú)論雇主是否投保，傷殘雇員都能獲得同等待遇，同業(yè)公會(huì)有權(quán)向未參保雇主和第三方追償，對(duì)不按規(guī)定繳納工傷保險(xiǎn)的雇主征收罰金及進(jìn)行制裁。此外，德國(guó)工傷保險(xiǎn)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)厘定差別費(fèi)率，并依據(jù)不同雇主歷史賠付情況執(zhí)行浮動(dòng)費(fèi)率。

德國(guó)模式最大的特點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，康復(fù)治療優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。工傷保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)每年按比例支出經(jīng)費(fèi)，用于職業(yè)傷害研究，提供預(yù)防性指導(dǎo)和培訓(xùn)，同時(shí)對(duì)安全生產(chǎn)執(zhí)行得力的企業(yè)予以保費(fèi)返還獎(jiǎng)勵(lì)。盡管對(duì)個(gè)人的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償額度并不高，但持續(xù)性的醫(yī)療救助、康復(fù)治療、再就業(yè)培訓(xùn)和傷殘津貼彌補(bǔ)了這一不足，使得傷殘員工能重返工作崗位，大大降低了社會(huì)成本。［3］（P24）

2.英國(guó)模式。1897年，英國(guó)將無(wú)過(guò)錯(cuò)原則②引入職業(yè)傷害賠償，使侵權(quán)法下的索賠更易成功。無(wú)過(guò)錯(cuò)原則的出現(xiàn)，是法律對(duì)工業(yè)發(fā)展給人類(lèi)帶來(lái)的危險(xiǎn)做出的道德回應(yīng)，極大地影響了世界其他國(guó)家和地區(qū)的職業(yè)傷害賠償體系設(shè)計(jì)。然而，訴訟仍是獲取賠償?shù)谋亟?jīng)途徑。為改善這一情況，1946年，英國(guó)取消責(zé)任共擔(dān)抗辯，并將工業(yè)傷害方案融入社保體系。考慮到社保保障水平低，新制度保留了工傷雇員基于普通法向雇主索賠的權(quán)利。隨后指定的 《雇主責(zé)任法》，允許工業(yè)傷害基金向雇主和雇主責(zé)任險(xiǎn)保險(xiǎn)公司進(jìn)行追償，這使得雇主責(zé)任保險(xiǎn)在英國(guó)的地位和重要性高于大多數(shù)其他國(guó)家。

英國(guó)現(xiàn)行職業(yè)傷害賠償系統(tǒng)采用兼得模式，勞動(dòng)者不僅在侵權(quán)損害下獲得了賠償，還可在5年內(nèi)得到工業(yè)傷害方案的一部分救濟(jì)。作為社保體系的工業(yè)傷害方案，具有“廣覆蓋、低保障”特征，而雇主責(zé)任保險(xiǎn)才是這套賠償體系的真實(shí)后盾。英國(guó)的職業(yè)傷害保險(xiǎn)并非強(qiáng)制，與德國(guó)工傷保險(xiǎn)的公共性質(zhì)相比，其更強(qiáng)調(diào)為受害者提供充分的經(jīng)濟(jì)賠償，但其減少訴訟成本的初衷基本沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。

3.美國(guó)模式。美國(guó)進(jìn)入工業(yè)化要晚于英國(guó)和德國(guó)，其早期的職業(yè)賠償保險(xiǎn)制度受英國(guó)普通法的影響較大，也存在受害雇員舉證難、雇主抗辯理由多等困境。20世紀(jì)初，紐約州工傷保險(xiǎn)法獲得通過(guò)，過(guò)渡階段采取選擇模式③，隨后被其他州效仿。不久，除個(gè)別州外，美國(guó)迅速過(guò)渡到單一的強(qiáng)制保險(xiǎn)模式④。美國(guó)是少數(shù)沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的工傷保險(xiǎn)立法而是由每個(gè)州單獨(dú)立法的國(guó)家［4］。

現(xiàn)在，美國(guó)絕大多數(shù)州都執(zhí)行政府制定標(biāo)準(zhǔn)、商業(yè)保險(xiǎn)公司運(yùn)營(yíng)的商業(yè)雇主責(zé)任保險(xiǎn)，覆蓋除個(gè)別州3～5名雇員的小企業(yè)外的全部雇主和雇員，保險(xiǎn)公司普遍采取等待期（免賠額）和最高補(bǔ)償限額等手段控制道德風(fēng)險(xiǎn)。與德國(guó)一樣，美國(guó)也采用替代模式，只是經(jīng)營(yíng)主體由政府向保險(xiǎn)公司轉(zhuǎn)變，這不僅減少了訴訟成本，還減輕了國(guó)家財(cái)政壓力，但純私營(yíng)的弊端是沒(méi)有再就業(yè)等配套的國(guó)家支持。在賠償不充分的情況下，傷殘雇員只得轉(zhuǎn)向其他途徑獲得損失彌補(bǔ)，這使得產(chǎn)品責(zé)任保險(xiǎn)等險(xiǎn)種在美國(guó)的賠付率居高不下。

4.新西蘭模式。1974年，新西蘭建立了世界上第一個(gè)不考慮事故原因，僅以損害事實(shí)為依據(jù)進(jìn)行賠償?shù)娜松頁(yè)p害綜合賠償體系，由雇主繳納保險(xiǎn)費(fèi)，涵蓋工作和非工作期間的所有事故。由于保障范圍過(guò)于寬泛，其遭到雇主的強(qiáng)烈反對(duì)。經(jīng)過(guò)一系列的調(diào)整，通過(guò)設(shè)立分項(xiàng)賬戶對(duì)不同資金來(lái)源加以區(qū)分。例如，雇主繳納的保險(xiǎn)費(fèi)用于支付工作期間人身傷害事故和疾病，燃油稅和車(chē)輛年審費(fèi)則組成了上下班途中機(jī)動(dòng)車(chē)事故賠償?shù)馁Y金來(lái)源。此后，新西蘭還將家政人員和自我雇傭者納入保障體系，為因傷暫時(shí)無(wú)法工作的人員提供持續(xù)的收入補(bǔ)償，并按照每年的消費(fèi)價(jià)格指數(shù)進(jìn)行調(diào)整。

與德國(guó)類(lèi)似，新西蘭采用替代模式，通過(guò)“訴訟禁止條款”，避免了訴訟等社會(huì)成本，解除了參保雇主的后顧之憂。新西蘭工傷保險(xiǎn)將預(yù)防、賠償、康復(fù)等環(huán)節(jié)一體化，并將工傷預(yù)防和康復(fù)置于賠償之前。盡管新西蘭工傷保險(xiǎn)待遇和賠付標(biāo)準(zhǔn)并不算高，但由于顯著的社會(huì)福利性質(zhì)，其成本是昂貴的。

（二）主流模式的共同趨勢(shì)

1.社會(huì)救助功能優(yōu)先化。除了對(duì)受害方進(jìn)行損失補(bǔ)償外，侵權(quán)法意在使責(zé)任方得到懲罰，從而改善風(fēng)險(xiǎn)狀況。索賠需要通過(guò)訴訟完成，證明雇主有責(zé)任的困難令大部分索賠無(wú)法進(jìn)行，驚人的訴訟費(fèi)用也消耗了受害人獲得的補(bǔ)償。同時(shí)，生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)往往客觀存在，為降低高昂的社會(huì)成本，世界各國(guó)的職業(yè)傷害賠償體系都體現(xiàn)了社會(huì)救濟(jì)功能優(yōu)先的原則。工業(yè)方案、工傷保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)性質(zhì)的保障的出現(xiàn)，為受害人和家屬提供了無(wú)須通過(guò)訴訟就能快速獲得經(jīng)濟(jì)賠償?shù)那?，但由于沒(méi)有責(zé)任認(rèn)定環(huán)節(jié)且覆蓋面廣泛，這類(lèi)補(bǔ)償并不充分。某些保留侵權(quán)法和訴訟渠道的國(guó)家，通過(guò)引入無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則和嚴(yán)格責(zé)任原則，強(qiáng)化了職業(yè)傷害賠償體系的社會(huì)救助功能。

2.訴訟案件減少化及流程簡(jiǎn)單化。傳統(tǒng)侵權(quán)訴訟流程不僅產(chǎn)生大量律師費(fèi)用，消耗受害人所獲的賠償金，造成實(shí)際補(bǔ)償不充分，也讓雇主陷入頻繁應(yīng)訴中，影響經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定性。同時(shí)，訴訟案占據(jù)了大量司法資源，產(chǎn)生高昂社會(huì)成本。因此，各國(guó)要么采取替代模式、選擇模式以減少訴訟案件數(shù)量，要么在訴訟中通過(guò)舉證責(zé)任倒置、無(wú)責(zé)任原則等設(shè)定，令流程更簡(jiǎn)、索賠更易。

3.保障范圍擴(kuò)大化。隨著生產(chǎn)力的提升和社會(huì)發(fā)展需求的不斷變化，職業(yè)傷害賠償體系的保障范圍不斷擴(kuò)展。如從工作時(shí)間擴(kuò)展到上下班途中乃至非工作時(shí)間，從一般雇員擴(kuò)展到自我雇傭者和家政人員等。

4.預(yù)防、賠償、康復(fù)一體化。與英國(guó)注重經(jīng)濟(jì)賠償不同，德國(guó)、新西蘭、日本等國(guó)都嘗試建立預(yù)防、賠償、康復(fù)一體化的職業(yè)傷害賠償體系，并將預(yù)防和康復(fù)置于賠償之前，以預(yù)防事故和減少事故頻率，降低事故成本，并通過(guò)康復(fù)和再就業(yè)指導(dǎo)來(lái)幫助受害人自主生活并重返社會(huì)，從而降低社會(huì)成本。

二、我國(guó)職業(yè)傷害賠償制度的現(xiàn)狀及問(wèn)題

新中國(guó)誕生初期，我國(guó)頒布了《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，首次明確了工傷員工獲得賠償?shù)臋?quán)利。但在當(dāng)時(shí)，工傷保險(xiǎn)尚未納入社保體系，企業(yè)自保成為主體形式。工傷發(fā)生后，賠償金有時(shí)低至幾千或數(shù)萬(wàn)，常以“子女接班”等形式解決爭(zhēng)議。伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，索賠無(wú)依據(jù)和補(bǔ)償過(guò)低等問(wèn)題日漸凸顯。為符合國(guó)際慣例，滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，我國(guó)逐漸形成了新的系統(tǒng)性的工傷保險(xiǎn)制度。當(dāng)前，相關(guān)法律法規(guī)有《勞動(dòng)法》、《保險(xiǎn)法》、《新工傷保險(xiǎn)條例》以及《職業(yè)病爭(zhēng)端與鑒定管理辦法》等。［5］我國(guó)現(xiàn)行的職業(yè)傷害賠償體系以工傷保險(xiǎn)為主，輔以商業(yè)雇主責(zé)任保險(xiǎn)。工傷保險(xiǎn)是我國(guó)少有的幾個(gè)強(qiáng)制保險(xiǎn)之一，保障內(nèi)容包括工傷和職業(yè)病，以損失發(fā)生為賠償基礎(chǔ)。綜合來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)有的職業(yè)傷害賠償體系存在以下問(wèn)題。

(一)模式選擇不明確

職業(yè)傷害賠償體系有四種模式：替代模式、選擇模式、兼得模式和補(bǔ)充模式。德國(guó)、美國(guó)和新西蘭是替代模式的典型，所有工傷索賠均通過(guò)工傷保險(xiǎn)獲得補(bǔ)償。英國(guó)曾采取過(guò)選擇模式，勞動(dòng)者可以選擇索賠途徑，當(dāng)其能夠證明侵權(quán)存在時(shí)，可通過(guò)訴訟獲得更充分的賠償，這種制度后來(lái)被廢除?，F(xiàn)在的英國(guó)采取兼得模式，勞動(dòng)者除獲得侵權(quán)行為損害賠償外，還可以請(qǐng)領(lǐng)5年內(nèi)傷害及殘廢給付的50%。補(bǔ)充模式的代表有日本，勞動(dòng)者可以先向工傷保險(xiǎn)請(qǐng)求賠償，再就不足部分向侵權(quán)人主張權(quán)利。

目前我國(guó)職業(yè)傷害賠償體系中的法律法規(guī)，對(duì)于工傷保險(xiǎn)和侵權(quán)索賠的關(guān)系和定位尚不明確，且存在前后不一致的地方。2003年，最高人民法院 《關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件的司法解釋》中第十二條規(guī)定：“依法應(yīng)當(dāng)參加工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌的用人單位的勞動(dòng)者，因工傷事故遭受人身?yè)p害，勞動(dòng)者或其近親屬向人民法院起訴請(qǐng)求用人單位承擔(dān)民事賠償責(zé)任的，告知其按《條例》的規(guī)定處理。第三者侵權(quán)不在此例。”通過(guò)司法解釋的形式，間接確定了我國(guó)職業(yè)傷害賠償體系的替代模式。然而，勞動(dòng)者仍然可以提起訴訟，國(guó)際通行的替代模式下禁止訴訟的約定并未明確。同時(shí)，司法解釋僅針對(duì)依法應(yīng)當(dāng)參加工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌的用人單位，對(duì)于不屬于法定參保單位的雇主未作規(guī)定。此外，與司法解釋相矛盾的是，2011年頒布的 《職業(yè)病防治法》第五十九條規(guī)定：“職業(yè)病病人除依法享有工傷保險(xiǎn)外，依照有關(guān)民事法律，尚有獲得賠償?shù)臋?quán)利的，有權(quán)向用人單位提出賠償要求?！北M管職業(yè)病是《工傷保險(xiǎn)條例》中的一部分，但此處似乎又將職業(yè)病同一般的工傷事故分開(kāi)處理，即職業(yè)病賠償可適用于補(bǔ)充模式?？梢?jiàn)，我國(guó)職業(yè)傷害賠償模式的不明確，給職業(yè)傷害賠償法規(guī)的執(zhí)行和體系的發(fā)展帶來(lái)了阻礙。

(二)商業(yè)雇主責(zé)任保險(xiǎn)定位不清晰

通常同時(shí)存在工傷保險(xiǎn)和雇主責(zé)任兩條索賠路徑的國(guó)家，會(huì)為雇主責(zé)任賠償進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)立法，明確二者之間的關(guān)系。一般情況下，雇主責(zé)任賠償是基于侵權(quán)法，按照相應(yīng)過(guò)錯(cuò)的原則，可以通過(guò)訴訟、協(xié)商等渠道，意在使勞動(dòng)者得到充分補(bǔ)償。我國(guó)雖然已經(jīng)開(kāi)展了商業(yè)雇主責(zé)任保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但并沒(méi)有相關(guān)的立法，導(dǎo)致商業(yè)雇主責(zé)任保險(xiǎn)的法律定位不清晰。

表1 我國(guó)工傷保險(xiǎn)和雇主責(zé)任保險(xiǎn)的競(jìng)合

從表1可以看出，我國(guó)商業(yè)雇主責(zé)任保險(xiǎn)提供的保障范圍與工傷保險(xiǎn)高度重合，保單賠償觸發(fā)也以工傷認(rèn)定為依據(jù)，死亡和傷殘的賠付則依照合同約定執(zhí)行。商業(yè)雇主責(zé)任保險(xiǎn)一般也承保醫(yī)療費(fèi)用，但條款往往將可報(bào)銷(xiāo)的范圍限定在工傷保險(xiǎn)指定的醫(yī)藥名錄，因此雇主雖然為商業(yè)雇主責(zé)任保險(xiǎn)支付了額外的醫(yī)藥報(bào)銷(xiāo)的保費(fèi)，勞動(dòng)者卻不能享受工傷保險(xiǎn)藥品名錄之外的醫(yī)療資源。由于模式選擇的不明確和商業(yè)雇主責(zé)任保險(xiǎn)的法律定位不清晰，工傷保險(xiǎn)和商業(yè)雇主責(zé)任保險(xiǎn)的競(jìng)合往往令人感到困惑。因此，我國(guó)商業(yè)雇主保險(xiǎn)處境尷尬，發(fā)展較慢，未能發(fā)揮出市場(chǎng)效率和專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)。

(三)覆蓋面窄，對(duì)勞動(dòng)者和用人單位保障不足

1994—2012年，我國(guó)工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)由最初的1 822.1萬(wàn)人上升到19 010.1萬(wàn)人，享受工傷保險(xiǎn)待遇的職工也由5.8萬(wàn)人增加到190.5萬(wàn)人，參保比率逐年上升（見(jiàn)圖1）；保費(fèi)方面，工傷保險(xiǎn)基金實(shí)施以支定收、差別費(fèi)率政策，至2012年，累計(jì)結(jié)余861.9億元。

圖1 我國(guó)工傷保險(xiǎn)發(fā)展情況示意圖

盡管工傷保險(xiǎn)發(fā)展迅速，但覆蓋面上仍有不足。一方面，我國(guó)工傷保險(xiǎn)雖然名義上是強(qiáng)制保險(xiǎn)，但對(duì)未投保雇主懲罰力度過(guò)低，造成投保比例仍然不高；另一方面，雇主投保工傷保險(xiǎn)一般基于勞動(dòng)合同，對(duì)于缺少勞動(dòng)合同的事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的處理不夠明確。農(nóng)民工群體中較大一部分以臨時(shí)工身份參加勞動(dòng)，是工傷保險(xiǎn)的盲區(qū)。

我國(guó)現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)中，不論勞動(dòng)者年齡、收入和家庭特征，最多能一次性獲得20年工資標(biāo)準(zhǔn)的賠償金?？紤]到失獨(dú)家庭等情況，這樣的賠付標(biāo)準(zhǔn)往往是不充分的。按照《工傷管理?xiàng)l例》，五級(jí)或以下傷殘的勞動(dòng)者，工傷保險(xiǎn)基金僅支付一部分補(bǔ)助，雇主還需要承擔(dān)相當(dāng)比例、較長(zhǎng)期的賠償責(zé)任，這使得工傷保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的職能減弱，對(duì)雇主造成不確定性，打擊其參保的積極性。以2012年為例，在全部190.5萬(wàn)享受工傷保險(xiǎn)待遇的雇員中，屬于五到十級(jí)傷殘或職業(yè)病的有62.1萬(wàn)人，約占總數(shù)的1/3。同年，城鎮(zhèn)在崗職工平均月工資為3 996元［6］。以七級(jí)傷殘標(biāo)準(zhǔn)為參考，在勞動(dòng)者傷殘案件中，用人單位仍需要為每名傷殘勞動(dòng)者平均支付3到15萬(wàn)元的傷殘補(bǔ)助津貼。

（四）強(qiáng)制性難以落實(shí)

為給勞動(dòng)者提供確實(shí)的保障，我國(guó)工傷保險(xiǎn)屬于強(qiáng)制保險(xiǎn)，但這樣的強(qiáng)制在實(shí)踐中有時(shí)卻成了一紙空文。《新工傷保險(xiǎn)條例》第62條規(guī)定：用人單位未參加工傷保險(xiǎn)，期間單位職工發(fā)生工傷的，由該用人單位按照本條例規(guī)定的工傷保險(xiǎn)待遇項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)支付費(fèi)用。然而，作為弱勢(shì)群體，勞動(dòng)者往往無(wú)法監(jiān)督和強(qiáng)迫雇主繳費(fèi)，當(dāng)工傷發(fā)生后，勞動(dòng)者個(gè)人向用人單位提出賠償訴求必然是難上加難，經(jīng)常需要通過(guò)訴訟等司法手段解決。這意味著這類(lèi)職工無(wú)法向工傷保險(xiǎn)請(qǐng)求工傷待遇［7］，既不能獲得及時(shí)救濟(jì)，又增加了社會(huì)成本，與設(shè)立工傷保險(xiǎn)的初衷相悖。

此外，《條例》還規(guī)定，應(yīng)參加工傷保險(xiǎn)而未參加的，由社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)責(zé)令限期參加，補(bǔ)繳應(yīng)當(dāng)繳納的工傷保險(xiǎn)費(fèi)，并自欠費(fèi)之日起，按日加收萬(wàn)分之五的滯納金；逾期仍不繳納的，處欠繳數(shù)額1倍以上3倍以下的罰款。這樣的懲罰力度過(guò)輕，雇主違法成本較低，對(duì)雇主缺乏制約。

（五）職業(yè)病認(rèn)定、索賠難度高

我國(guó)是受職業(yè)病危害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一。與一般的突發(fā)性工傷事故相比，職業(yè)病具有潛伏期長(zhǎng)、不易識(shí)別的特征，勞動(dòng)力流動(dòng)更加劇了勞資雙方責(zé)任認(rèn)定的困難。同時(shí)，商業(yè)保險(xiǎn)公司為維護(hù)經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定性，避免“長(zhǎng)尾”責(zé)任，往往用“期內(nèi)索賠制”、“夕陽(yáng)條款”或“追溯期”來(lái)限制保單的有效期。工傷保險(xiǎn)雖然相對(duì)寬泛，患病雇員可以在被診斷、鑒定為職業(yè)病之日起1年內(nèi)提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)，但由于診斷機(jī)構(gòu)少、確診時(shí)間長(zhǎng)、證明材料不易獲得等原因，再加上勞動(dòng)者對(duì)法律不熟悉，求償之路艱辛異常［8］。即使勞動(dòng)者最終獲得了職業(yè)病認(rèn)定，但由于時(shí)間跨度大，勞動(dòng)者的工作單位可能幾經(jīng)變遷，確定承擔(dān)責(zé)任的雇主或每個(gè)雇主應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的比例難度往往很大。據(jù)推算，2012年，實(shí)際的職業(yè)病患者可能不少于80萬(wàn)。然而，2012年我國(guó)190.5萬(wàn)享受工傷保險(xiǎn)待遇的員工中，僅有10.6萬(wàn)職業(yè)病患者［6］，差距是顯而易見(jiàn)的。

（六）重賠付輕預(yù)防，缺乏持續(xù)性康復(fù)和再就業(yè)支持

我國(guó)職業(yè)傷害賠償體系成型較晚，更加關(guān)注勞動(dòng)者救濟(jì)的緊迫問(wèn)題，對(duì)于預(yù)防、監(jiān)管等機(jī)制，現(xiàn)有體系中尚沒(méi)有明確的規(guī)定和舉措，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制影響力較弱，不利于降低事故成本。2014年，人社部公布的數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)范圍內(nèi)共有35家工傷康復(fù)試點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)。這與數(shù)百萬(wàn)享受工傷保險(xiǎn)待遇的勞動(dòng)者數(shù)量相比無(wú)異于杯水車(chē)薪。除此以外，現(xiàn)有體系對(duì)于傷殘勞動(dòng)者僅提供7-27個(gè)月的傷殘補(bǔ)助金，這對(duì)于勞動(dòng)者特別是職業(yè)病患者康復(fù)顯然是不夠的。不應(yīng)忽視的是，當(dāng)前我國(guó)職業(yè)傷害賠償體系中缺乏有效的再就業(yè)幫助和指導(dǎo)，勞動(dòng)者因傷、因殘或因病無(wú)法留在現(xiàn)有崗位時(shí)，將失去支撐生活和康復(fù)的經(jīng)濟(jì)來(lái)源。

三、完善我國(guó)職業(yè)傷害賠償體系的政策建議

目前，我國(guó)是世界上發(fā)展最快的經(jīng)濟(jì)體之一，也是職業(yè)傷害事故最嚴(yán)重的國(guó)家之一。針對(duì)這一狀況，我國(guó)亟須完善符合本國(guó)國(guó)情的職業(yè)傷害賠償體系，提升企業(yè)和社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)管理能力，保障工人權(quán)益。在當(dāng)前主流的職業(yè)傷害賠償模式中，最具代表性的是替代模式和補(bǔ)充模式。我國(guó)應(yīng)在充分考慮本國(guó)社會(huì)文化特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和現(xiàn)有法律體系的情況下，完善具有中國(guó)特色的職業(yè)傷害賠償體系。職業(yè)傷害賠償體系的建立健全，不僅關(guān)系勞動(dòng)者個(gè)人的身體健康、家庭的安定，也關(guān)系到我國(guó)勞動(dòng)力資源和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展，關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定。我國(guó)職業(yè)傷害賠償體系，由于起步晚，仍有較大提升空間。我們應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)，借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合本國(guó)國(guó)情，著手頂層設(shè)計(jì)，不斷推進(jìn)和完善符合本國(guó)國(guó)情的職業(yè)傷害賠償體系。

(一)政府運(yùn)作工傷管理基金

以工傷管理基金的形式替代現(xiàn)有工傷保險(xiǎn)，其主要職能轉(zhuǎn)變?yōu)楣L(fēng)險(xiǎn)研究和管控、工傷認(rèn)定和提供全面的治療、康復(fù)資源以及再就業(yè)指導(dǎo)。工傷管理基金的主要資金來(lái)源，包括現(xiàn)有工傷保險(xiǎn)結(jié)余資金、未來(lái)強(qiáng)制雇主責(zé)任保險(xiǎn)利潤(rùn)的一定比例、企業(yè)稅收或國(guó)家撥款。工傷管理基金應(yīng)與各行業(yè)協(xié)會(huì)建立緊密聯(lián)系，根據(jù)行業(yè)特定情況，提供工傷風(fēng)險(xiǎn)的研究和預(yù)防培訓(xùn)，對(duì)企業(yè)實(shí)施監(jiān)管和評(píng)估。擴(kuò)大工傷醫(yī)療的報(bào)銷(xiāo)范圍，依托各地現(xiàn)有醫(yī)療資源迅速建立更多工傷康復(fù)中心，為勞動(dòng)者提供免費(fèi)治療和長(zhǎng)期康復(fù)的支持。對(duì)于沒(méi)有條件留在現(xiàn)有工作崗位的勞動(dòng)者，提供新技能培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)。此外，工傷管理基金雖然不再承擔(dān)主要經(jīng)濟(jì)賠償?shù)墓δ?，但仍?yīng)提供維持生活的基本救濟(jì)金，并輔以子女教育費(fèi)用減免、家庭成員免繳或少繳個(gè)人所得稅等政策。

(二)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)強(qiáng)制雇主責(zé)任保險(xiǎn)

新工傷管理基金側(cè)重于政府公共管理職能，對(duì)勞動(dòng)者的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償功能則由商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)的雇主責(zé)任保險(xiǎn)來(lái)完成。這里的雇主責(zé)任保險(xiǎn)的法律基礎(chǔ)不再是基于侵權(quán)法下的損失賠償，而是作為工傷保險(xiǎn)的一個(gè)有機(jī)組成部分。類(lèi)似美國(guó)的，私營(yíng)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)以社會(huì)救濟(jì)為目標(biāo)的社會(huì)性保險(xiǎn)，以工傷管理基金出具的工傷認(rèn)定為賠償觸發(fā)機(jī)制。由商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)雇主責(zé)任保險(xiǎn)的好處是，它解決了國(guó)家經(jīng)營(yíng)的財(cái)政壓力和低效率，借助保險(xiǎn)公司的專(zhuān)業(yè)基礎(chǔ)，有利于準(zhǔn)確定價(jià)并通過(guò)費(fèi)率對(duì)企業(yè)進(jìn)行激勵(lì)。考慮到原工傷保險(xiǎn)的基本經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償職能已經(jīng)轉(zhuǎn)移，雇主責(zé)任保險(xiǎn)應(yīng)盡可能推行強(qiáng)制保險(xiǎn)，擴(kuò)大覆蓋范圍，形成有效的風(fēng)險(xiǎn)池。對(duì)于未能依法參保的單位，賠償職責(zé)轉(zhuǎn)回工傷管理基金，并由該基金利用國(guó)家公權(quán)力進(jìn)行追償。雇主責(zé)任保險(xiǎn)可按行業(yè)厘定費(fèi)率，或以以支定收、維持收支平衡為準(zhǔn)則。新雇主責(zé)任保險(xiǎn)的有效運(yùn)營(yíng)需要立法的配合，其提供的經(jīng)濟(jì)保障力度至少不比現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)賠付標(biāo)準(zhǔn)低，每年根據(jù)物價(jià)和工資水平的變動(dòng)合理調(diào)整（見(jiàn)圖2）。

公私共營(yíng)的職業(yè)傷害賠償體系的意義在于，政府職能部門(mén)同市場(chǎng)分工明確，社會(huì)效率最高。作為以社會(huì)救濟(jì)為目標(biāo)的職業(yè)傷害賠償體系，政府出具的工傷認(rèn)定具有客觀公允性，也只有政府能在短期內(nèi)提供、整合和建設(shè)醫(yī)療資源，為傷殘勞動(dòng)者提供持續(xù)有效的治療和康復(fù)保障，提高其生存質(zhì)量，免除其后顧之憂。這也是彌補(bǔ)替代模式下經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償不足的有效手段，是職業(yè)傷害賠償體系的基石。而保險(xiǎn)公司承擔(dān)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償工作，代替政府處理大量同質(zhì)賠案，免去了政府經(jīng)營(yíng)的無(wú)效率性，其專(zhuān)業(yè)性也可以準(zhǔn)確地幫助各行業(yè)厘定費(fèi)率。

圖2 我國(guó)職業(yè)傷害賠償體系新模式構(gòu)想

注釋

①三種抗辯事由即：（1）假定風(fēng)險(xiǎn)抗辯，如果勞動(dòng)者知道工作場(chǎng)所存在危險(xiǎn)仍接受工作，雇主免責(zé)；（2）責(zé)任共擔(dān)（比較過(guò)失）抗辯，如果勞動(dòng)者也存在過(guò)失，或未盡注意之責(zé)，雇主免責(zé)；（3）同事抗辯，傷害是由其他雇員引起的，雇主免責(zé)。

②無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則是指依照法律規(guī)定不以當(dāng)事人的主觀過(guò)錯(cuò)為構(gòu)成侵權(quán)行為的構(gòu)成要件的歸責(zé)原則，即除非受害者本身存在嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任的行為，或當(dāng)事人可以證明遇有不可抗力因素，否則不論當(dāng)事人在主觀上有沒(méi)有錯(cuò)，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。

③選擇模式是指工傷雇員可以選擇社保體系下的工傷保險(xiǎn)賠償或者通過(guò)訴訟在侵權(quán)法下索賠，但這種模式現(xiàn)在已不流行。此外，職業(yè)傷害賠償體系中還存在替代模式、兼得模式和補(bǔ)充模式。

④單一的強(qiáng)制保險(xiǎn)模式，也即替代模式，意思是由工傷保險(xiǎn)等替代侵權(quán)法下的追償行為。

［1］白哲.事故理念與侵權(quán)法的變遷——以侵權(quán)法和保險(xiǎn)機(jī)制的關(guān)系為聚焦［D］.北京：中國(guó)政法大學(xué)，2009.

［2］趙曉旭.職業(yè)傷害賠償制度研究［D］.北京：對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)，2011.

［3］蔡和平.中德工傷保險(xiǎn)法律制度比較研究［D］.北京：北京大學(xué)，2004.

［4］應(yīng)永勝.德美日國(guó)家工傷保險(xiǎn)制度探賾及啟示［J］.北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2013，(4).

［5］張浩.工傷保險(xiǎn)與雇主責(zé)任險(xiǎn)的融合研究［J］.中國(guó)保險(xiǎn)，2014，（3）.

［6］國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒［M］.北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2012.

［7］周蕓蕓.我國(guó)工傷保險(xiǎn)社會(huì)化保障的構(gòu)建與反思［J］.東南大學(xué)學(xué)報(bào)，2013,（12）.

［8］岑敏華,郭頌平.職業(yè)病風(fēng)險(xiǎn)與雇主責(zé)任保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管控［J］.保險(xiǎn)研究，2008，（9）.

【責(zé)任編輯：陳保林】

F842.6

A

1004－518X（2015）11－0194-07

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“建立社會(huì)公平保障體系與維護(hù)社會(huì)公平正義研究”（13&ZD042）、對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)211四期研究項(xiàng)目“老齡化背景下的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理——基于社會(huì)保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合的視角”（8110060122）