■李 晶

2013年中國(guó)(上海)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)(以下簡(jiǎn)稱上海自貿(mào)區(qū))成立之后，“負(fù)面清單”逐漸成為中國(guó)大陸擴(kuò)大開放、深化改革的關(guān)鍵詞之一。負(fù)面清單概念除了用于投資準(zhǔn)入領(lǐng)域，還被廣泛用于國(guó)家行政體制改革方面，主要指國(guó)家行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)奉行“法無(wú)禁止皆可為”的精神，推行負(fù)面清單管理模式。上海自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單在實(shí)踐中主要體現(xiàn)為上海市人民政府2013年和2014年分別對(duì)外公布的《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》。

對(duì)于上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的法律性質(zhì)，有學(xué)者認(rèn)為其屬于政府規(guī)章，“由于在公布《負(fù)面清單》時(shí)并未制定上海自貿(mào)區(qū)管理?xiàng)l例這一基本管理法律法規(guī)，故而《負(fù)面清單》便成為上海自貿(mào)區(qū)總體方案中作為一項(xiàng)獨(dú)立的政府規(guī)章”[1]。有學(xué)者認(rèn)為:“試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單作為由上海市人民政府發(fā)布的規(guī)章性規(guī)范性文件，不符合我國(guó)法的形式標(biāo)準(zhǔn)，也不屬于授權(quán)立法，不具有完全獨(dú)立的法律地位，不是司法裁判的依據(jù)?！盵2]有學(xué)者認(rèn)為負(fù)面清單實(shí)質(zhì)上屬于立法行為，從頒布主體來(lái)看，屬于地方政府規(guī)章無(wú)疑。[3]

2014年12月，國(guó)務(wù)院又批準(zhǔn)了廣東、福建和天津三個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，同時(shí)，2014年12月中旬中美雙邊投資保護(hù)協(xié)定(BIT)第17輪談判結(jié)束之后，2015年初中美將啟動(dòng)負(fù)面清單談判。因此，如何準(zhǔn)確地界定上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的法律性質(zhì)對(duì)于負(fù)面清單在全國(guó)的復(fù)制與推廣以及中美負(fù)面清單談判都有著重要意義，也有利于實(shí)現(xiàn)我國(guó)依法治國(guó)的方略，保障重大改革于法有據(jù)以及進(jìn)一步推進(jìn)自貿(mào)區(qū)的法治建設(shè)。

一、國(guó)內(nèi)法視角下上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的法律性質(zhì)

上海市人民政府2013年9月30日對(duì)外公布《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2013年)》，決定未來(lái)將根據(jù)外商投資法律法規(guī)和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展需要，對(duì)區(qū)內(nèi)負(fù)面清單適時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。該負(fù)面清單列明上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)對(duì)外商投資項(xiàng)目和設(shè)立外商投資企業(yè)采取的與國(guó)民待遇等不符的準(zhǔn)入措施，按照《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類及代碼》(2011年版)分類編制，包括18個(gè)行業(yè)門類，共190條管理措施。2014年6月30日，上海市人民政府公布了《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2014年修訂)》，該負(fù)面清單以有關(guān)法律法規(guī)、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》、《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)進(jìn)一步擴(kuò)大開放的措施》、《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄(2011年修訂)》等為依據(jù)。與2013版相比，2014版負(fù)面清單增加了《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)進(jìn)一步擴(kuò)大開放的措施》為法律依據(jù)，負(fù)面清單里的特別管理措施也從190條縮減為139條。

(一)上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的法律依據(jù)

有學(xué)者認(rèn)為，負(fù)面清單會(huì)產(chǎn)生對(duì)地方政府擔(dān)綱外資準(zhǔn)入立法的合法性與合理性依據(jù)的爭(zhēng)議。如果將負(fù)面清單模式推廣到全國(guó)，負(fù)面清單的制定主體問題便會(huì)在法理上和政策上面臨困境。因此，外資準(zhǔn)入和負(fù)面清單的立法權(quán)限應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一收歸國(guó)家行使。[4]就目前來(lái)看，負(fù)面清單的載體是地方政府的規(guī)范性文件，由其調(diào)整原屬于國(guó)家投資法律規(guī)范的投資準(zhǔn)入事項(xiàng)是否于法有據(jù)?

首先，從上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單本身規(guī)定來(lái)看，該清單由上海市人民政府發(fā)布，屬于《上海市人民政府關(guān)于公布〈中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)〉公告》的附件，在該公告中明確指出負(fù)面清單是根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)①、《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》、《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄 (2011年修訂)》公布的。2014版還增加了《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)進(jìn)一步擴(kuò)大開放的措施》為法律依據(jù)。

其次，上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的制定源于兩個(gè)根本性的法律文件。一是全國(guó)人大常委會(huì)2013年8月30日通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》，授權(quán)國(guó)務(wù)院在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整三資法中有關(guān)行政審批的規(guī)定，國(guó)務(wù)院據(jù)此獲得在自貿(mào)區(qū)內(nèi)暫行調(diào)整法律的權(quán)力。二是2013年7月3日由國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》，要求“研究制訂試驗(yàn)區(qū)外商投資與國(guó)民待遇等不符的負(fù)面清單”，上海市人民政府據(jù)此制定了自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單。

再次，國(guó)務(wù)院通過(guò)在自貿(mào)區(qū)暫停調(diào)整行政法規(guī)和準(zhǔn)入特別措施來(lái)與自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單相配套。實(shí)踐中，國(guó)務(wù)院分別于2013年12月21日發(fā)布《關(guān)于在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院文件規(guī)定的行政審批或者準(zhǔn)入特別管理措施的決定》，2014年9月28日發(fā)布《關(guān)于在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)行政法規(guī)和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的部門規(guī)章規(guī)定的準(zhǔn)入特別管理措施的決定》，特別規(guī)定“為適應(yīng)在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)進(jìn)一步擴(kuò)大開放的需要，國(guó)務(wù)院決定在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施一些行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院文件規(guī)定的行政審批或者準(zhǔn)入特別管理措施”，并指出國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和上海市人民政府要根據(jù)法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院文件調(diào)整情況，及時(shí)對(duì)本部門、本市制定的規(guī)章和規(guī)范性文件作相應(yīng)調(diào)整。

最后，上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單具有先行先試的特點(diǎn)，是國(guó)務(wù)院依據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)決定授權(quán)上海市制定的，有著嚴(yán)格的法律程序，其他地方不能隨意復(fù)制和效仿。商務(wù)部負(fù)責(zé)人指出:“如果各地在沒有獲得中央授權(quán)的情況下制定各自的負(fù)面清單，將會(huì)造成制度的碎片化，影響構(gòu)建統(tǒng)一有序的投資環(huán)境，還可能導(dǎo)致涉外的法律風(fēng)險(xiǎn)?！盵5]《立法法》第8條規(guī)定“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”只能制定法律，而自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試的稅收、海關(guān)、金融、外資、外貿(mào)等事項(xiàng)，恰恰屬于《立法法》所列舉的國(guó)家立法權(quán)限。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的法治需求具有特殊性。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)要實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新、先行先試，為全國(guó)的新一輪改革開放探索新路，就必須突破現(xiàn)有法律與行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，依法停止在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)施這些法律規(guī)定。[6]自貿(mào)區(qū)的法治保障不是在無(wú)法可依、無(wú)章可循的情況下要求國(guó)家立法機(jī)關(guān)賦予地方就先行先試事項(xiàng)制定地方性法規(guī)的權(quán)力，而是要求國(guó)家立法機(jī)關(guān)授權(quán)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)不適用國(guó)家現(xiàn)行有效法律的權(quán)力。[6]這種先行先試有力地推動(dòng)了國(guó)家立法的發(fā)展與變革，在2015年1月商務(wù)部發(fā)布的《外商投資法》(草案征求意見稿)中便明文規(guī)定了以國(guó)民待遇為基礎(chǔ)的負(fù)面清單制度。②

(二)上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單是上海市政府發(fā)布的規(guī)范性法律文件

雖然上海市人民政府公布、實(shí)施負(fù)面清單的直接依據(jù)是《中國(guó) (上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》和《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》，但該清單并不是作為《總體方案》和《管理辦法》的附件，而是作為上海市政府公告的附件獨(dú)立成文的。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，負(fù)面清單在效力層次上應(yīng)屬于上海市人民政府規(guī)范性法律文件，而非上海市政府頒布的政府規(guī)章。③理由如下:(1)從名稱來(lái)看，政府規(guī)章名稱一般含有“辦法”或“規(guī)定”，而負(fù)面清單不符合地方規(guī)章的普遍名稱特點(diǎn)。(2)從制定機(jī)關(guān)來(lái)看，上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單是由上海市發(fā)改辦和商委起草，由上海市政府制定的。(3)從內(nèi)容來(lái)看，規(guī)章較全面系統(tǒng)，既包括為加強(qiáng)地方事務(wù)管理的創(chuàng)設(shè)性規(guī)范，也包括為執(zhí)行法律、法規(guī)的執(zhí)行性規(guī)范;而規(guī)范性文件則有較強(qiáng)的針對(duì)性，更多地表現(xiàn)為對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章的執(zhí)行和補(bǔ)充，使其更切合本地的實(shí)際情況。負(fù)面清單規(guī)定事項(xiàng)僅限于自貿(mào)區(qū)的外商投資準(zhǔn)入特別管理措施，符合規(guī)范性文件的特點(diǎn)。(4)從頒布形式來(lái)看，地方規(guī)章的頒布一般采取市人民政府令的方式，由市長(zhǎng)署名發(fā)布。上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單以公告的形式頒發(fā)，并無(wú)市長(zhǎng)署名，不符合規(guī)章的特點(diǎn)。(5)如果將上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單視為地方規(guī)章，其變動(dòng)性將有損規(guī)章的穩(wěn)定性。根據(jù)負(fù)面清單的說(shuō)明，上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單會(huì)按照外商投資法律法規(guī)和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展需要，適時(shí)調(diào)整。上海自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單并非一成不變的規(guī)則，而會(huì)隨著改革的深入而不斷調(diào)整，這種不確定性不符合法律規(guī)章的穩(wěn)定性要求。

(三)上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單與《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》的關(guān)系

上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單實(shí)質(zhì)是效力僅次于地方規(guī)章的其他規(guī)范性法律文件。一般而言，其他規(guī)范性文件的效力一般依據(jù)制定機(jī)關(guān)的級(jí)別大小而遞減，依次包括國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院各部委及其所屬機(jī)構(gòu)、縣級(jí)以上人民政府及其所屬部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府各自依職權(quán)發(fā)布的行政措施、決定與命令等，而《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》屬于部門規(guī)章，因此《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》的效力要高于上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單。在適用范圍上，上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單僅在自貿(mào)區(qū)內(nèi)實(shí)施，而《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》則在全國(guó)范圍內(nèi)有效。在內(nèi)容上，自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單主要針對(duì)上海自貿(mào)區(qū)的投資、貿(mào)易和金融開放事項(xiàng)列出負(fù)面清單，而外商投資指導(dǎo)目錄則是著眼于全國(guó)，禁止性、限制性和鼓勵(lì)類的項(xiàng)目安排各不相同。

現(xiàn)行的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，自2012年1月30日起施行的部門規(guī)章。該目錄是由國(guó)家發(fā)改委和商務(wù)部共同制定，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的;制定形式上是由發(fā)改委和商務(wù)部首長(zhǎng)簽署命令的形式對(duì)外發(fā)布的。一方面，《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》是2013版和2014版上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的法律依據(jù)之一;另一方面，上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的推出也反過(guò)來(lái)促進(jìn)了中央政府對(duì)投資管理體制的改革，體現(xiàn)了先行先試中法治對(duì)于改革的引領(lǐng)作用。在上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單推出之后，國(guó)務(wù)院于2014年9月28日發(fā)布《關(guān)于在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)行政法規(guī)和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的部門規(guī)章規(guī)定的準(zhǔn)入特別管理措施的決定》，決定在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》等規(guī)定的有關(guān)資質(zhì)要求、股比限制、經(jīng)營(yíng)范圍等準(zhǔn)入特別管理措施，其附件特別提到對(duì)于《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中1項(xiàng)禁止類項(xiàng)目、8項(xiàng)鼓勵(lì)類項(xiàng)目和14項(xiàng)限制類項(xiàng)目，均暫停實(shí)施相關(guān)內(nèi)容，④這些修改均與2014版的負(fù)面清單相對(duì)應(yīng)。國(guó)務(wù)院2014年11月18日發(fā)布《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄(2014年本)》，針對(duì)《外商投資指導(dǎo)目錄(2011年本)》中有中方控股要求的鼓勵(lì)類以及限制類項(xiàng)目，厘清了中央和地方的核準(zhǔn)權(quán)，將大量事項(xiàng)的核準(zhǔn)權(quán)都下放至地方政府。⑤同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委和商務(wù)部等部門發(fā)布了針對(duì)《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄(2011年)》的修訂稿，并向社會(huì)公開征求意見。《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》的此次修訂，重點(diǎn)推進(jìn)制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的對(duì)外開放，放松對(duì)外資股份占比的限制，大量縮減限制類條目，其中的限制和禁止類領(lǐng)域是未來(lái)修訂負(fù)面清單內(nèi)容的主要方向。

二、國(guó)際法視角下上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的法律地位

(一)國(guó)際投資條約中負(fù)面清單之特點(diǎn)和法律性質(zhì)

目前，世界上有七十多個(gè)國(guó)家采用了準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單模式，這已經(jīng)成為國(guó)際投資規(guī)則發(fā)展的新趨勢(shì)。在發(fā)達(dá)國(guó)家中，美國(guó)、加拿大、日本、韓國(guó)等在近年來(lái)締結(jié)的投資協(xié)定中都采用負(fù)面清單模式。雖然傳統(tǒng)的“歐式”投資保護(hù)協(xié)定側(cè)重投資保護(hù)，對(duì)投資準(zhǔn)入不加強(qiáng)調(diào)，也很少規(guī)定業(yè)績(jī)要求等，并未引入負(fù)面清單，但在2013年歐盟與加拿大結(jié)束談判的《全面經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)定》(CETA)的投資章節(jié)已采用了負(fù)面清單。在發(fā)展中國(guó)家中，智利、剛果、盧旺達(dá)、孟加拉、印度、泰國(guó)等國(guó)所簽署的投資協(xié)定中也采用了負(fù)面清單模式。

各國(guó)條約附件中的負(fù)面清單在開放程度和開放行業(yè)的側(cè)重點(diǎn)不同，也存在部門分類的差異。美式負(fù)面清單的開放度較高，制造業(yè)基本開放，在服務(wù)貿(mào)易、能源、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和國(guó)防等行業(yè)有限制。歐式負(fù)面清單中，不同成員國(guó)的負(fù)面清單呈現(xiàn)不同特點(diǎn):英國(guó)開放度最高，幾乎沒有限制;東歐國(guó)家的限制較多，主要集中在不動(dòng)產(chǎn)和服務(wù)業(yè)。發(fā)展中國(guó)家的負(fù)面清單則在農(nóng)業(yè)、采礦業(yè)、大量制造業(yè)和多數(shù)服務(wù)業(yè)均有限制。

國(guó)際投資條約中的負(fù)面清單通常包含兩部分，體現(xiàn)為條約文本中的“不符措施”條款和條約附件中的“負(fù)面列表”。以美國(guó)2012年BIT范本為例，條約范本第14條“不符措施”主要針對(duì)的是國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇、履行要求以及高管和董事會(huì)條款規(guī)定的措施。另有三個(gè)列明具體不符措施的附件:附件一為中央或地區(qū)政府層級(jí)采取的現(xiàn)行不符措施;附件二為在不同行業(yè)部門中采取的不符措施或活動(dòng)，以及將來(lái)可能的不符措施或活動(dòng);附件三為中央或地區(qū)政府層級(jí)采取的在金融服務(wù)領(lǐng)域現(xiàn)行不符措施。

可見，國(guó)際投資條約中的負(fù)面清單通常是國(guó)際條約的條款或附件，對(duì)締約國(guó)具有法律約束力。從內(nèi)容來(lái)看，投資條約中的負(fù)面清單，均列出具體條目，注明涉及的行業(yè)部門、受影響義務(wù)、政府層級(jí)措施等內(nèi)容。從涵蓋范圍來(lái)看，其范圍涵蓋投資的所有階段:包括準(zhǔn)入前和準(zhǔn)入后，涉及投資的設(shè)立、取得、擴(kuò)大、管理、經(jīng)營(yíng)、出售或退出等環(huán)節(jié)。另外，投資條約中負(fù)面清單所載明的內(nèi)容依據(jù)最惠國(guó)待遇和國(guó)民待遇有所不同。從美國(guó)簽訂的投資條約也可以看出:其制定的負(fù)面清單比較注重保護(hù)本國(guó)的能源開發(fā)、高科技產(chǎn)業(yè)和政府主導(dǎo)的、關(guān)系國(guó)計(jì)民生的非營(yíng)利性行業(yè)，對(duì)于私人的商業(yè)領(lǐng)域一般不予涉及;注重對(duì)國(guó)內(nèi)金融業(yè)進(jìn)行特殊保護(hù)，不僅單列負(fù)面清單，而且內(nèi)容詳細(xì)，在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面的限制也多。

(二)上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單并非國(guó)際投資條約的條款或附件

上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單是基于國(guó)際投資形勢(shì)的發(fā)展而出臺(tái)的。2013年7月舉行的第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話期間，中美雙方同意以準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單為基礎(chǔ)進(jìn)行中美投資協(xié)定實(shí)質(zhì)性談判。9月30日，我國(guó)正式宣布參加服務(wù)貿(mào)易協(xié)定 (Trade in Services Agreement，TISA)談判，美國(guó)在該談判中極力主張采用“負(fù)面清單”方式，以達(dá)成更高標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)貿(mào)易協(xié)定。[7]10月24日，歐盟正式提出以負(fù)面清單方式和準(zhǔn)入前國(guó)民待遇為基礎(chǔ)，就投資保護(hù)和市場(chǎng)準(zhǔn)入兩方面與中國(guó)大陸展開雙邊投資談判。[8]在國(guó)際形勢(shì)的緊逼之下，上海自貿(mào)區(qū)作為先行先試的特殊試驗(yàn)區(qū)設(shè)立，其改革重點(diǎn)在于制度創(chuàng)新，而創(chuàng)新的集中體現(xiàn)便是負(fù)面清單。

但是，上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單是我國(guó)自主制訂、公布和實(shí)施的，并非國(guó)際投資條約的條款或附件。從其性質(zhì)來(lái)看，純屬我國(guó)的單方開放措施，而非條約所規(guī)定的雙向開放，只要不違反我國(guó)締結(jié)或參加條約中的承諾，我國(guó)完全有權(quán)對(duì)該清單中所涉內(nèi)容廢、改、立。在適用范圍上，國(guó)際條約下的負(fù)面清單只能約束條約的締約國(guó)，而上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單可以約束到自貿(mào)區(qū)來(lái)投資的所有國(guó)家的投資者;在制定主體上，條約下的負(fù)面清單是締約方談判協(xié)商的結(jié)果，其范圍和內(nèi)容取決于談判當(dāng)事方的協(xié)商和利益平衡，而上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的內(nèi)容取決于我國(guó)政府單方面的決策;在涵蓋內(nèi)容上，二者是相互獨(dú)立的，范圍并不一致。但是，中國(guó)一旦簽訂相關(guān)投資條約后，在該條約的適用范圍內(nèi)，自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單必須與條約相符。這一點(diǎn)在上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的《說(shuō)明》中有明確規(guī)定:我國(guó)簽署的自貿(mào)協(xié)定中適用于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)并對(duì)符合條件的投資者有更優(yōu)惠的開放措施的，按照相關(guān)協(xié)議或協(xié)定的規(guī)定執(zhí)行。

以中美雙邊投資條約為例，通過(guò)在自貿(mào)區(qū)內(nèi)對(duì)外資準(zhǔn)入設(shè)立負(fù)面清單，先行先試，有助于評(píng)估投資領(lǐng)域開放的風(fēng)險(xiǎn)，也能服務(wù)于即將于2015年初開始的中美負(fù)面清單談判，制定我國(guó)自身的負(fù)面清單。另外，基于國(guó)際形勢(shì)和環(huán)境的變化，上海自貿(mào)區(qū)也需不斷完善自身的負(fù)面清單，向國(guó)際化的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展。如果2015年中美雙邊投資協(xié)定談判就負(fù)面清單達(dá)成協(xié)議，那么該負(fù)面清單便成為中美雙邊投資協(xié)議的附件，對(duì)中美雙方均具有法律約束力。如果在談判過(guò)程中自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單并未作為例外規(guī)定的話，中美投資條約達(dá)成后，至少對(duì)于在自貿(mào)區(qū)投資的美國(guó)投資者而言，如果條約的負(fù)面清單更優(yōu)惠，應(yīng)當(dāng)優(yōu)于自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單而適用。

三、上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的制度完善

(一)國(guó)內(nèi)法層面

首先，理順上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的上位法的相關(guān)內(nèi)容。要完善上海自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單，必須先行修改我國(guó)相應(yīng)的外商投資法律法規(guī)，加快《外商投資法》和新版《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》的出臺(tái)。

其次，在負(fù)面清單的具體內(nèi)容上，應(yīng)擴(kuò)大開放力度，增加透明度。在開放力度上，要加大服務(wù)業(yè)和制造業(yè)的開放，繼續(xù)削減限制性措施;在透明度上，盡量明確具體限制條件;對(duì)于負(fù)面清單中已明確具體限制條件的措施，均不再標(biāo)注“限制”字樣;未說(shuō)明限制措施的要明確具體的措施和法律依據(jù);如果存在前置審批的必須書面規(guī)定，各中央委辦局要明確放開準(zhǔn)入資質(zhì)和經(jīng)營(yíng)資格。

再次，可以上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單為藍(lán)本來(lái)制定其他自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單。國(guó)務(wù)院在2014年底批準(zhǔn)新設(shè)了廣東、福建和天津三大自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。這些自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單可以上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單為基礎(chǔ)，同時(shí)保留自身特色，如廣東自貿(mào)區(qū)可以設(shè)立與港澳地區(qū)自貿(mào)協(xié)議的例外，福建自貿(mào)區(qū)可設(shè)立與臺(tái)灣地區(qū)自貿(mào)協(xié)議的例外。

最后，從本質(zhì)上看，負(fù)面清單是建立在國(guó)民待遇之上的外商投資特別管理措施，換言之，對(duì)這些特別管理措施之外的領(lǐng)域?qū)嵭袃?nèi)外資國(guó)民待遇。如果一國(guó)投資領(lǐng)域?qū)τ趦?nèi)資存在諸多限制措施，這些限制將同樣適用于外資，就算為外資設(shè)立負(fù)面清單，給予外資以國(guó)民待遇，也規(guī)避不了這些限制。因此，目前國(guó)內(nèi)法意義上進(jìn)一步完善負(fù)面清單的核心問題不是給予外資以國(guó)民待遇，而是要加強(qiáng)內(nèi)資管理的透明度，促進(jìn)國(guó)內(nèi)投資管理制度的深入改革。

(二)國(guó)際法層面

第一，進(jìn)一步增加透明度，細(xì)化限制措施，明確其法律依據(jù)。國(guó)際投資條約中的負(fù)面清單，均列出具體條目，注明涉及的行業(yè)部門、受影響義務(wù)、政府層級(jí)措施等內(nèi)容，涉及范圍包括各種政府層級(jí)所有法律、法規(guī)、程序要求、實(shí)踐，其內(nèi)容主要涉及與最惠國(guó)待遇、國(guó)民待遇不符的措施以及高管要求⑥、業(yè)績(jī)要求等措施。而上海自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單還是比較寬泛的就某一領(lǐng)域做出的限制，很少細(xì)化到某個(gè)法條或者某個(gè)具體的限制措施，有必要增加其透明度，細(xì)化具體措施。

第二，擴(kuò)寬涵蓋范圍。國(guó)際投資條約中負(fù)面清單的范圍涵蓋投資所有階段:包括準(zhǔn)入前和準(zhǔn)入后，涉及投資的設(shè)立、取得、擴(kuò)大、管理、運(yùn)營(yíng)、出售、退出等環(huán)節(jié)。而上海自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單僅限于準(zhǔn)入前階段，對(duì)經(jīng)營(yíng)、出售等準(zhǔn)入后環(huán)節(jié)的限制措施，或能夠在事中事后監(jiān)管中實(shí)現(xiàn)的特別管理要求，均未列入，將來(lái)有必要納入投資的擴(kuò)大、管理、運(yùn)營(yíng)、退出等環(huán)節(jié)。

第三，分類依據(jù)與國(guó)際條約接軌。上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單采用的是國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)，這樣做是為了跟國(guó)內(nèi)的備案管理相銜接。但國(guó)際投資條約中均采用聯(lián)合國(guó)的產(chǎn)品總分類(即CPC分類標(biāo)準(zhǔn))，比如目前中美BIT談判負(fù)面清單和WTO承諾減讓表都是按照聯(lián)合國(guó)的產(chǎn)品總分類。⑦因此，作為投資談判經(jīng)驗(yàn)參考時(shí)，自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單可能會(huì)有一定限制。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上，上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單從法律性質(zhì)上看，屬于上海市政府發(fā)布的規(guī)范性法律文件，是上海市政府依法定權(quán)限和法定程序發(fā)布的，對(duì)上海自貿(mào)區(qū)實(shí)施管理的具有普遍約束力的政令。上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的意義對(duì)內(nèi)在于改革我國(guó)投資管理體制，促進(jìn)國(guó)內(nèi)改革的深化;對(duì)外在于擴(kuò)大開放，與國(guó)際投資規(guī)則對(duì)接。

在國(guó)內(nèi)法視角下，上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單以外商投資法律法規(guī)、《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》、《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄(2011年修訂)》等為法律依據(jù)。雖然《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》是上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的法律依據(jù)之一，效力較高，但上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的推出也促進(jìn)了《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》的修改，體現(xiàn)了先行先試下法治對(duì)于改革的引領(lǐng)作用。從國(guó)際法層面看，上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單是我國(guó)自主制訂、公布和實(shí)施的，不同于國(guó)際投資條約中的負(fù)面清單，不是條約的內(nèi)容或附件，只要不違反我國(guó)締結(jié)或參加條約中的承諾，我國(guó)完全有權(quán)對(duì)該清單中所涉內(nèi)容廢、改、立。但如果中國(guó)加入了相應(yīng)的國(guó)際投資條約，在條約的適用范圍之內(nèi)，應(yīng)當(dāng)遵守條約的負(fù)面清單。

在厘清上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單法律性質(zhì)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大其開放力度，增加透明度，以其為藍(lán)本來(lái)制定其他自貿(mào)區(qū)或全國(guó)性的負(fù)面清單，促進(jìn)我國(guó)投資管理體制的深入改革，同時(shí)應(yīng)與國(guó)際投資規(guī)則對(duì)接，進(jìn)一步擴(kuò)寬其涵蓋范圍、細(xì)化限制措施。

注釋:

①主要指《中華人民共和國(guó)中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》(2001年修訂)，《中華人民共和國(guó)中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》(2000年修訂)，《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》(2000年修訂)及上述各法之《實(shí)施細(xì)則》。

②參見《外商投資法》(草案征求意見稿)第6條:外國(guó)投資者在中國(guó)境內(nèi)投資享有國(guó)民待遇，但根據(jù)本法第23條[目錄制定程序]所制定的外國(guó)投資特別管理措施目錄(以下簡(jiǎn)稱特別管理措施目錄)另有規(guī)定的除外。

③上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單對(duì)于其適用范圍內(nèi)的自然人、法人和其他組織具有普遍的法律約束力，但考慮其使用的名稱、制定程序、頒布形式和經(jīng)常性變動(dòng)的需要，其法律位階應(yīng)屬于上海市政府的規(guī)范性文件，而非政府規(guī)章。

④比如對(duì)于《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中禁止的“我國(guó)傳統(tǒng)工藝的綠茶及特種茶加工”類別中，暫時(shí)停止實(shí)施相關(guān)內(nèi)容，允許外商以合資、合作形式(中方控股)從事中國(guó)傳統(tǒng)工藝的綠茶加工。

⑤參見《國(guó)務(wù)院關(guān)于發(fā)布政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄(2014年本)的通知》(國(guó)發(fā)[2014]53號(hào))。該通知下放了原屬于地方政府核準(zhǔn)的23項(xiàng)內(nèi)容，明確了中央部門和地方的責(zé)任。

⑥在BIT和FTA談判中為“高管和董事會(huì)”(senior manager and board of directors)條款。

⑦《產(chǎn)品總分類》(CPC)是由聯(lián)合國(guó)秘書處經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部制作出版的，最初在1989年出版，后來(lái)多次修訂。內(nèi)容涵蓋貨物和服務(wù)完整產(chǎn)品分類，作為國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)列出各種要求給出產(chǎn)品細(xì)目的數(shù)據(jù)，其中包括國(guó)內(nèi)外商品貿(mào)易、服務(wù)業(yè)、工業(yè)生產(chǎn)、國(guó)際服務(wù)貿(mào)易、國(guó)際收支、國(guó)民賬戶、物價(jià)及消費(fèi)及統(tǒng)計(jì)。

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[7]孫麗朝，劉玉飛.商務(wù)部:中國(guó)正式宣布參加服務(wù)貿(mào)易協(xié)定談判[EB/OL].http://trade.ec.com.cn/article/tradezx/201311/1268741_1.html，2013-11-18.

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