柴曉軍（交通運輸部，北京100736）

關(guān)于道路旅客運輸安全政策研究

柴曉軍
（交通運輸部，北京100736）

文章指出了我國道路旅客運輸安全面臨的嚴峻形勢，分析了事故發(fā)生背后的深層原因。試圖借鑒美國道路旅客運輸管理制度，結(jié)合當前我國存在的問題，提出政策建議。

道路；旅客運輸；安全管理；政策研究

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，人民生活水平的提高，經(jīng)濟發(fā)展帶動區(qū)域間的人員流動日益頻繁，公路客運量逐年增加，客運車輛數(shù)量和種類越來越多，道路歷程不斷延伸和擴大，道路交通狀況愈趨復(fù)雜，但是全社會交通安全觀念、交通文明意識明顯滯后，導(dǎo)致道路交通安全事故頻繁發(fā)生，特別是道路客運安全事故，往往會造成較為慘重的傷亡，嚴重影響了人民群眾安全便捷出行。造成事故的表面和直接原因是物（客運車輛）的不安全狀態(tài)和人（駕駛?cè)藛T）的不安全狀態(tài)行為。但是在物的不安全狀態(tài)和人的不安全行為的背后還有深層次的管理方面的原因，管理缺陷是造成事故重要的間接原因。于是，在分析目前我國道路旅客運輸安全管理薄弱環(huán)節(jié)的同時，結(jié)合西方發(fā)達國家成功的管理經(jīng)驗，提出完善我國道路旅客運輸安全監(jiān)管的政策措施。道路運輸安全管理是政府進行社會管理的重要內(nèi)容之一。道路運輸安全事關(guān)人民群眾安居樂業(yè)，事關(guān)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，事關(guān)社會和諧穩(wěn)定，加強道路運輸安全監(jiān)管是保障經(jīng)濟發(fā)展、改善國計民生的重大社會工程。黨的十八大報告提出：要深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變。目前，交通運輸部門作為道路運輸行業(yè)主管部門，按照國家有關(guān)法律法規(guī)的要求，在道路運輸安全生產(chǎn)監(jiān)督管理方面的主要措施是抓好源頭管理，做好“三關(guān)一監(jiān)督”。而這種道路運輸安全監(jiān)管模式主要依靠行政許可手段，以檢查、資格審驗、處罰為主要管理措施。按照政府轉(zhuǎn)變職能的要求，道路運輸安全監(jiān)管的政策取向應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榈缆愤\輸行業(yè)創(chuàng)造有效率的良好市場環(huán)境，強化運輸企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任落實的監(jiān)督，即企業(yè)抓管理，政府抓監(jiān)督，進而維護市場的競爭性和規(guī)則性，促進道路運輸業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實現(xiàn)道路運輸安全、科學發(fā)展。在創(chuàng)新社會管理的新形勢的大背景下如何進一步完善道路運輸安全監(jiān)管政策和措施需要開展深入研究。

一、國內(nèi)外道路旅客運輸安全形勢分析

道路交通事故已被公認為當今世界最大的公害之一。據(jù)統(tǒng)計，全世界每年死于道路交通事故的人數(shù)高達120萬，受傷者多達5 000萬，即每天有3 000多人死于道路交通傷害。我國正處于發(fā)展建設(shè)時期，交通安全問題日益突出，對比國外交通安全的狀況對于我國的道路運輸發(fā)展建設(shè)和道路運輸安全管理有重要意義。

我國的道路交通事故基本是隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展而逐步上升的，并受當時的社會經(jīng)濟狀況產(chǎn)生很大的波動。每年全國道路交通事故死亡人數(shù)在20世紀50、60年代為幾百至幾千人，70年代發(fā)展至1～2萬人，1984年后事故死亡人數(shù)急劇上升，1988～1990年期間稍有回落，1991年后隨著國家改革開放的深化，國家總體經(jīng)濟實力不斷增強，汽車工業(yè)和交通運輸業(yè)迅速發(fā)展，道路交通事故死亡人數(shù)又急劇增長。

美國是汽車最普及的國家之一，在2001年，其道路交通事故死亡人數(shù)為41 821人。OECD（經(jīng)濟合作和發(fā)展組織）國家因道路交通事故造成的經(jīng)濟損失約占其GNP的2%。我國道路交通事故死亡人數(shù)是發(fā)達國家的6～18倍，成為世界道路交通事故死亡人數(shù)最多的國家。

世界上一些經(jīng)濟發(fā)達國家在20世紀70年代初期以前，隨著汽車保有量的增加，道路交通事故也相應(yīng)增多，至1990年道路交通事故數(shù)達到最高峰。1990年以后，盡管汽車保有量仍在增加，但是由于采取了各種安全措施，包括對人的安全教育、駕駛員和行人行為的改善、公路和車輛設(shè)計的優(yōu)化以及交通法規(guī)的完善，使道路交通事故死亡人數(shù)一直呈下降趨勢，但受傷人數(shù)持續(xù)增加。

而在類似中國這樣的發(fā)展中國家，由于機動化的迅速發(fā)展，道路、車輛安全的不完善，以及交通參與人行為等因素，道路交通事故上升較快，從而導(dǎo)致全球道路交通事故死亡人數(shù)將持續(xù)增加。據(jù)世界衛(wèi)生組織道路安全數(shù)據(jù)統(tǒng)計，我國道路交通事故造成的死亡人數(shù)、百萬人口死亡率遠遠高于發(fā)達國家水平。

據(jù)預(yù)測，至2020年，中國、印度、巴西和印度尼西亞等國的機動車數(shù)量將翻兩番，與此同時，經(jīng)濟發(fā)達國家道路交通事故死亡人數(shù)基本保持穩(wěn)定。但是全球的道路交通事故數(shù)和受傷人數(shù)將持續(xù)增加，至2020年，全球的事故死亡人數(shù)將會高達200萬人。

二、我國道路旅客運輸安全管理存在的問題

近年來，我國社會經(jīng)濟持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展，居民出行需求持續(xù)增加，道路旅客運輸一直保持著持續(xù)增長的趨勢，到2012年末，全國共有道路營運汽車1 339.89萬輛，比上年末增加6.0%。其中，載客汽車86.71萬輛、2 166.55萬客位，比上年末分別增長2.8%和3.8%，大型客車28.70萬輛、1 222.82萬客位，分別增長7.0%和8.5%。2010年全年全國營業(yè)性客車完成公路客運量355.70億人、旅客周轉(zhuǎn)量18 467.55億人公里，比上年分別增長8.2%和10.2%。與此同時，2012年末，全國公路總里程達423.75萬公里，比2011年末增加13.11萬公里。全國等級公路里程360.96萬公里，比上2011年末增加15.60萬公里。高速公路里程達9.62萬公里，比2011年末增加1.13萬公里，這種增長將持續(xù)到2020年。

在道路交通快速發(fā)展，給人們帶來舒適便捷的同時也伴隨著道路運輸事故的多發(fā)。2012年，道路運輸行業(yè)共發(fā)生一次死亡3人及以上道路客運（不含城市客運）行車事故119起，造成693人死亡、1 274人受傷。其中，一次死亡10人及以上道路客運行車事故16起，造成243人死亡、333人受傷。

通過分析近幾年發(fā)生的一次死亡10人以上的重特大道路客運行車事故，可以總結(jié)出5個事故多發(fā)原因：（1）客運駕駛員安全意識不強，應(yīng)急處置能力較差；（2）客車被動安全性能較差；（3）客運企業(yè)安全主體責任不落實；（4）動態(tài)監(jiān)控應(yīng)用水平不高，監(jiān)控主體責任不落實；（5）旅游包車客運安全隱患突出。運輸事故多發(fā)，其中反映出了道路旅客運輸安全管理存在的問題：一是道路客運安全監(jiān)管政策法規(guī)不健全，與道路客運生產(chǎn)力發(fā)展水平不相適應(yīng)；二是道路客運行業(yè)從業(yè)人員素質(zhì)不高，由于道路客運領(lǐng)域從業(yè)人員“門檻”較低，選擇從事道路客運經(jīng)營的人員不斷增加，道路客運從業(yè)人員素質(zhì)參差不齊；三是營運客車技術(shù)水平低，營運客車存在著高速行駛橫向行駛穩(wěn)定性較差、主動安全配置不足、車身結(jié)構(gòu)強度偏低、乘客約束系統(tǒng)性能較差、防火性能較差等技術(shù)問題，客車安全技術(shù)標準和技術(shù)管理政策方面仍需進一步改善；四是道路旅客運輸運營安全監(jiān)管薄弱。涉及道路運輸安全監(jiān)管的部門眾多，容易造成管理主體責任不清、政策不系統(tǒng)和不統(tǒng)一的問題，各部門無法有效執(zhí)行其監(jiān)管職責。

三、我國道路旅客運輸安全監(jiān)管政策及存在問題

（一）相關(guān)政策分析

現(xiàn)階段，我國道路運輸安全管理適用的法律法規(guī)主要有：《安全生產(chǎn)法》、《道路交通安全法》、《道路交通安全法實施條例》、《道路運輸條例》以及國務(wù)院及相關(guān)部委制定的一系列與道路運輸安全管理相關(guān)的行政規(guī)范性文件。與道路運輸安全管理相關(guān)的部門主要包括：公安部、監(jiān)察部、建設(shè)部、交通運輸部、質(zhì)檢總局、安全監(jiān)管總局、法制辦、保監(jiān)會等多個部門和單位（依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于同意建立全國道路交通安全工作部際聯(lián)席會議制度的批復(fù)》（國函〔2003〕110號）），各部門在道路交通秩序、交通安全宣傳與教育、道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運輸行業(yè)管理、交通工具管理、交通事故救援與傷員救治、保險理賠、法制建設(shè)等涉及交通安全的多個重要方面具有不同的管理職能。

2007年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《全國道路交通安全工作部際聯(lián)席會議關(guān)于進一步落實“五整頓”“三加強”工作措施意見的通知》，首次對道路交通安全管理的主要任務(wù)和各部門的分工進行了明確。根據(jù)該通知要求，道路運輸管理部門對道路運輸安全監(jiān)管的主要任務(wù)是：建立道路運輸從業(yè)人員管理制度；嚴把運輸企業(yè)市場準入關(guān)、營運車輛技術(shù)狀況關(guān)、營運駕駛?cè)藦臉I(yè)資格關(guān)，做好汽車客運站的安全生產(chǎn)監(jiān)督；強化運輸企業(yè)安全監(jiān)管；大力發(fā)展農(nóng)村客運；對運輸企業(yè)發(fā)生的安全事故、安全隱患進行調(diào)查和處理。

按照法定職責，道路運輸行業(yè)建立了以《道路運輸條例》為統(tǒng)領(lǐng)，以《道路旅客運輸及客運站管理規(guī)定》、《道路貨物運輸及站場管理規(guī)定》、《道路危險貨物運輸管理規(guī)定》、《道路運輸從業(yè)人員管理規(guī)定》、《道路運輸企業(yè)質(zhì)量信譽考核辦法（試行）》、《道路運輸駕駛員誠信考核辦法（試行）》為補充的道路運輸管理法規(guī)體系，在這些法規(guī)中，始終把“保障道路運輸安全”作為主要內(nèi)容和主線，并在多項條款中對道路運輸安全進行了明確規(guī)定。

在營運駕駛員管理方面，根據(jù)《道路運輸從業(yè)人員管理規(guī)定》、《道路運輸駕駛員誠信考核辦法（試行）》及《道路運輸駕駛員繼續(xù)教育辦法》，道路運輸行業(yè)建立了營運駕駛員從業(yè)資格管理制度、誠信考核制度及繼續(xù)教育制度。駕駛員從事道路運輸經(jīng)營不僅要具有適用車型的駕駛執(zhí)照，還應(yīng)符合從業(yè)條件，接受從業(yè)資格培訓(xùn)，經(jīng)考試合格并取得從業(yè)資格證。依據(jù)營運駕駛員的安全生產(chǎn)情況、遵守法規(guī)情況、服務(wù)質(zhì)量情況，道路運輸管理部門對營運駕駛員進行誠信考核，并將駕駛員的誠信等級向社會公開。營運駕駛員在從業(yè)過程中還應(yīng)按照規(guī)定，在2年內(nèi)接受累計時間不少于24學時的繼續(xù)教育，繼續(xù)教育的主要內(nèi)容是道路運輸相關(guān)政策法規(guī)、職業(yè)道德、運輸安全和節(jié)能減排等。

在營運車輛技術(shù)管理方面，道路運輸行業(yè)建立了“擇優(yōu)選配、正確使用、定期檢測、強制維護、視情修理、合理改造、適時更新和報廢”的營運車輛技術(shù)管理體系，實施了“營運車輛燃料消耗量運輸市場準入制度”、“營運客車類型劃分及等級評定制度”、“貨運汽車及汽車列車推薦車型制度”、“二級維護及綜合性能檢測制度”以及“營運車輛技術(shù)等級評定制度”，這些政策措施成為了道路運輸管理部門保障營運車輛良好的技術(shù)狀況和引導(dǎo)營運車輛技術(shù)水平提升的主要手段。

在汽車客運站安全管理方面，交通運輸部制定了《汽車客運站安全生產(chǎn)規(guī)范》，首次對汽車客運站的安全生產(chǎn)提出了系統(tǒng)、全面的要求，是汽車客運站安全管理的主要法規(guī)依據(jù)。該規(guī)范明確了汽車客運站安全生產(chǎn)的職責，應(yīng)建立的安全生產(chǎn)規(guī)章制度，應(yīng)提供的安全生產(chǎn)基礎(chǔ)保障，安全生產(chǎn)監(jiān)督規(guī)則等內(nèi)容。

在道路旅客運輸企業(yè)安全監(jiān)管方面，交通運輸部、公安部、安全監(jiān)管總局聯(lián)合制定了《道路旅客運輸企業(yè)安全管理規(guī)范（試行）》，首次系統(tǒng)、全面的對道路旅客運輸企業(yè)的安全管理提出了要求，包括總則、安全生產(chǎn)基礎(chǔ)保障、安全生產(chǎn)管理職責、安全生產(chǎn)管理制度、安全隱患排查與治理、目標考核及附則等內(nèi)容。該規(guī)范強化了企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任和道路運輸行業(yè)主管部門的安全監(jiān)管主體責任。

在科技應(yīng)用方面，道路運輸管理部門大力推廣衛(wèi)星定位動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)應(yīng)用，建立了全國重點營運車輛聯(lián)網(wǎng)聯(lián)控系統(tǒng)、全國道路貨運車輛公共監(jiān)管與服務(wù)平臺、各級道路運輸車輛衛(wèi)星定位系統(tǒng)平臺，要求旅游客車、包車客車、三類以上班線客車、危險貨物運輸車輛、半掛牽引車以及重型載貨汽車（總質(zhì)量為12噸及以上的普通貨運車輛）在出廠前應(yīng)當安裝符合標準的衛(wèi)星定位裝置并接入監(jiān)控平臺。衛(wèi)星定位動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)實現(xiàn)了營運車輛運行位置和速度的實時監(jiān)控，結(jié)合營運車輛和營運駕駛員的運政信息，大大強化了運輸過程的監(jiān)管，對道路交通事故預(yù)防發(fā)揮了積極作用。

此外，交通運輸部、公安部、安監(jiān)總局還聯(lián)合組織了為期3年的“道路客運安全年”活動，開展了客運駕駛?cè)舜笈嘤?xùn)活動；制定并落實《道路旅客運輸企業(yè)安全管理規(guī)范（試行）》，研究建立企業(yè)安全評估制度；加強道路運輸車輛動態(tài)監(jiān)管；推進長途客運接駁運輸試點；深化“安全帶—生命帶”活動；強化包車客運管理；規(guī)范汽車客運站營運客車安全例檢和出站檢查；嚴查客運車輛超速、超載、疲勞駕駛等嚴重違法行為等。客運安全年活動對影響道路旅客運輸安全的突出問題進行專項治理，強化道路客運安全基礎(chǔ)管理和標準化管理，有效促進了道路客運安全形勢的持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。

（二）存在的問題分析

經(jīng)過多年的實踐，道路運輸管理部門在行業(yè)運輸安全監(jiān)管方面的職責逐漸明晰，安全監(jiān)管政策、措施已經(jīng)基本建立，并取得了明顯成效，但道路運輸安全監(jiān)管仍存在以下問題：

1.立法環(huán)節(jié)步伐緩慢

從道路運輸業(yè)在國民經(jīng)濟發(fā)展中的重要地位來看，客觀上要求有相應(yīng)效力的全國性法律文件引導(dǎo)、規(guī)范道路運輸行業(yè)的健康發(fā)展。但是部門利益、地方利益分散很難形成統(tǒng)一的制度安排，所以長期以來國家依靠部門規(guī)章對全國龐大的道路運輸行業(yè)進行引導(dǎo)、規(guī)范。受效力的影響，部門規(guī)章往往起不到統(tǒng)一監(jiān)管的作用，這種局面，客觀上造成了道路運輸行業(yè)管理的地方化、多元化。

2.道路運輸管理體制不順、職責不清

多年來，我國道路運輸呈多家管理的局面，交通、公安、安檢、城建等部門都分別參與了一部分運輸管理工作，造成了政出多門，矛盾重重的局面。政府過多的干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動、企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)難以完全落實。政府行為能力過強，而企業(yè)行為能力過弱。

3.道路運輸市場體系不健全

道路運輸市場從開始形成、發(fā)展直到今天，雖然取得了很大進展，但是發(fā)育還不成熟，體系不健全，依然處在殘缺不全和被分割的狀態(tài)。道路運輸市場體系的完善首先體現(xiàn)在整體的統(tǒng)一性，可是由于受到部門利益、行業(yè)利益及地方利益的驅(qū)使，道路運輸市場已呈現(xiàn)出部門分割、地方割據(jù)的狀態(tài)。市場壁壘和市場封鎖，使道路運輸市場處在各自為政、各地為政的封閉狀態(tài)。

（三）美國的經(jīng)驗分析

西方發(fā)達國家的法制化程度較高，各項監(jiān)管措施比較有效，它們在道路旅客運輸安全監(jiān)管方面的成功經(jīng)驗對于改善我國道路旅客運輸安全監(jiān)管水平具有一定的參考價值，通過對西方發(fā)達國家道路旅客運輸安全監(jiān)管政策措施進行研究分析，結(jié)合我國國情和機制體制，提出完善我國道路旅客運輸安全監(jiān)管的政策措施，對于持續(xù)改善我國道路旅客運輸安全水平，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。

美國交通運輸業(yè)十分發(fā)達，以線路總長計，鐵路、公路、航空及管道運輸均位居世界首位。其公路總長約350多萬公里，高等級公路長132萬公里，高速公路長9.3萬公里。美國的公路無論是在客運方面還是貨運方面，都在運輸行業(yè)中占有重要地位。美國對道路旅客運輸安全的管理方針政策與中國存在較大差異。下面以對道路旅客運輸經(jīng)營許可的管理為例，分析美國和中國的管理思路上的差別。

道路旅客運輸經(jīng)營許可的授予是市場準入管理的一種方式。美國聯(lián)邦法規(guī)（CFR）第365章和中國《道路運輸管理工作規(guī)范》中分別對本國道路客運經(jīng)營許可做了規(guī)定。

道路旅客運輸經(jīng)營許可的實施主體方面，根據(jù)美國聯(lián)邦法規(guī)（CFR）第365章的規(guī)定，營運機動車承運人如果想獲得客運營運權(quán)，必須向聯(lián)邦汽車運輸安全管理局（FMCSA）提出申請。換言之，美國道路客運運營許可的實施主體是聯(lián)邦汽車運輸安全管理局（FMCSA）。中國道路客運經(jīng)營許可的實施主體則按管理機構(gòu)的行政級別分為三部分：省級道路運輸管理機構(gòu)負責省際、市級道路班車客運、包車客運、旅游客運及客運班線的經(jīng)營許可；市級道路運輸管理機構(gòu)負責縣際道路班車客運、包車客運、旅游客運及客運班線經(jīng)營許可；縣級道路運輸管理機構(gòu)負責縣內(nèi)班車客運、包車客運、旅游客運及客運班線的經(jīng)營許可。

道路旅客運輸經(jīng)營許可條件方面，在美國，客運經(jīng)營許可的申請人要取得相應(yīng)的營運資格只需滿足3個條件：

（1）符合運輸安全要求。申請人須已經(jīng)獲取并熟知美國運輸部關(guān)于營運車安全問題的規(guī)定，并且申請人須遵守這些規(guī)定。

（2）已繳納保險。美國實行客運機動車強制保險制度。根據(jù)聯(lián)邦法律規(guī)定，聯(lián)邦汽車運輸安全管理局（FMCSA）對申請人的申請進行登記后，即需進行該部分的工作，期限為申請登記之日起90天以內(nèi)。

（3）書面宣誓。由于聯(lián)邦汽車運輸安全管理局（FMCSA）對于申請人的申請僅進行程序上的審查，在整個審查過程中申請人無需到場，也不舉行任何形式的聽證，故為了保證申請人如實申報，美國法律規(guī)定申請人必須進行書面的宣誓。宣誓內(nèi)容為：“本人，在美國法律偽證罪規(guī)定的管轄之下，確認本表格及與本申請的有關(guān)信息是真實和正確的。此外，我確認我有資格進行本申請。我明白故意不實陳述或遺漏重大事實構(gòu)成美國法典（USC）第18章1621條規(guī)定的聯(lián)邦刑事犯罪，每項犯罪將被處以最高達5年的監(jiān)禁及10000美元的罰款。另外，這些虛報行為所帶來的每項違法將依照美國法典（USC）第18章第1621條的規(guī)定，導(dǎo)致2000美元的罰款或最高達5年的監(jiān)禁?！?/p>

（4）其他內(nèi)容。申請人在申請時所需要申報的其他內(nèi)容包括：姓名、公司注冊名、地址、電話等、從事客運服務(wù)的種類（包車服務(wù)或定期線路服務(wù)），等等。

而中國則對經(jīng)營許可條件做了詳細規(guī)定，包括對客車的技術(shù)要求、等級要求和數(shù)量要求；對駕駛員的資格要求；對企業(yè)安全生產(chǎn)責任制、崗位責任制的要求；線路和站點方案。

在客運班線方面，美國聯(lián)邦政府不對其進行直接管理，只要求營運企業(yè)提供安全的服務(wù)。美國客運企業(yè)在線路的設(shè)定上具有較大自主權(quán)，只要不違反駕駛?cè)笋{駛時間以及其他安全運輸?shù)囊?guī)定，客運企業(yè)可以根據(jù)經(jīng)濟因素設(shè)定自己的營運線路。在中國《道路運輸管理工作規(guī)范》中明確規(guī)定了關(guān)于客運班線許可程序、客運班線許可變更程序、暫停道路客運班線經(jīng)營程序、終止道路客運班線經(jīng)營程序、道路客運班線經(jīng)營許可注銷程序和經(jīng)營期滿延續(xù)道路客運班線經(jīng)營程序等一系列規(guī)定。

此外，《道路運輸管理工作規(guī)范》中就道路客運營運許可方面還有關(guān)于經(jīng)營許可的辦理程序（包括要求提供的材料、申請材料形式審查及處置、許可前公示和實質(zhì)審查、許可決定、許可結(jié)果公告、《道路運輸經(jīng)營許可證》發(fā)放）、道路旅客運輸企業(yè)設(shè)立子公司的辦理程序、道路旅客運輸企業(yè)設(shè)定分公司的報備程序、建檔等一系列相關(guān)規(guī)定，這些方面在美國聯(lián)邦法規(guī)（CFR）關(guān)于經(jīng)營許可的規(guī)定中都沒有體現(xiàn)。

通過對比中美對于道路客運經(jīng)營管理的差異可以看出，美國對道路客運經(jīng)營的管理模式較為寬松，監(jiān)管部門不對企業(yè)內(nèi)部關(guān)于車輛、駕駛員、線路等要求進行強制規(guī)定，客運經(jīng)營者有較大自主權(quán)在不違反相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上對企業(yè)進行經(jīng)營管理，同時也對自身的管理承擔責任，如果在申請經(jīng)營許可和管理企業(yè)的過程中出現(xiàn)漏洞，監(jiān)管部門用重處罰的方式使企業(yè)更注重自身的誠信和管理的合理性，處罰力度最大可追究其刑事責任和高額罰款。這種監(jiān)管方式既給了企業(yè)較自由的環(huán)境使他們能夠更好地適應(yīng)市場的需要，發(fā)揮最大能力為乘客提供便利，同時也更有效的令企業(yè)不發(fā)生違規(guī)違法行為。

中國的道路客運安全管理方式較為復(fù)雜，程序也非常繁瑣，人性化程度不夠，多部門涉及安全監(jiān)管工作，導(dǎo)致主體責任劃分不清，監(jiān)管效率低下，各部門不能有效執(zhí)行其監(jiān)管職責。管理規(guī)范雖然全面詳細，但多數(shù)條款都是對企業(yè)內(nèi)部的管理，而缺乏針對經(jīng)營者和企業(yè)本身的有效管理，導(dǎo)致規(guī)范的執(zhí)行力度不強，經(jīng)營者對違規(guī)行為不負擔法律責任致使他們不夠重視運營安全問題；另一方面，規(guī)范中政府部門過多的干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動，例如對車輛的技術(shù)要求，對運營線路的許可等，企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)無法得到落實，有些規(guī)定使企業(yè)無法適應(yīng)市場的需求，經(jīng)營者的利益無法得到保證，對規(guī)范的執(zhí)行缺乏積極性，促使違規(guī)違法行為的發(fā)生，為客運安全帶來重大隱患。

綜上所述，我國日前道路旅客運輸安全形勢與西方發(fā)達國家相比依然嚴峻，安全監(jiān)管措施與西方發(fā)達國家相比還不夠成熟。安全監(jiān)管部門應(yīng)改變思路，制定和采取創(chuàng)新和有效的政策措施，維護我國道路運輸行業(yè)的生產(chǎn)安全。

四、創(chuàng)新道路旅客運輸安全管理的政策建議

（一）對道路旅客運輸經(jīng)營者市場準入制度進行改革，調(diào)整經(jīng)營許可條件，明確政府監(jiān)管重點

針對目前道路客運承包經(jīng)營較為普遍、運營組織方式靈活多樣的現(xiàn)實情況，可以考慮企業(yè)的內(nèi)部管理制度、企業(yè)規(guī)模不作為經(jīng)營許可的必備條件，根據(jù)運輸行業(yè)的安全生產(chǎn)實質(zhì)上就是單車運行的安全的實際，研究企業(yè)安全生產(chǎn)的必備條件，并將企業(yè)安全生產(chǎn)的必備條件作為經(jīng)營許可的條件之一。

（二）在強化企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任的同時，更加注重從業(yè)人員的管理和處罰

一是重點強化職業(yè)經(jīng)理人制度，提高運營駕駛員素質(zhì)和加強從業(yè)行為管控。如《道路運輸經(jīng)理人職業(yè)能力評價管理規(guī)定》和《高級道路運輸經(jīng)理人資格考核認定辦法》中除了規(guī)定對職業(yè)經(jīng)理人的考試和登記制度之外，還應(yīng)規(guī)定職業(yè)經(jīng)理人的退出制度，使之形成完善的閉環(huán)機制；二是重點強化營運駕駛員管理，完善營運駕駛員從業(yè)行為誠信考核制度和體系。

（三）明確各監(jiān)管部門的職責，加強對道路運輸安全生產(chǎn)的執(zhí)法力度

要厘清公安、交通、安監(jiān)各個部門對于道路運輸安全生產(chǎn)監(jiān)管的責任，各個部門要區(qū)分重點，避免形成名義上大家都管，實際上大家都不管的局面。要進一步完善法律法規(guī)，比如，通過修訂《道路交通安全法》或是針對道路運輸安全專門立法，將營運車輛和一般社會車輛的管理加以區(qū)別，要求營運車輛建立更高的車輛技術(shù)標準體系，實施更加嚴格的技術(shù)監(jiān)管；將小車駕駛員和營運駕駛員的管理區(qū)別開來，對于營運駕駛員制定更加嚴格的從業(yè)資格條件和綜合安全素質(zhì)要求，體現(xiàn)出對營運車輛、營運駕駛員與社會機動車、駕駛員更加高層次的要求。

（四）注重發(fā)揮中介機構(gòu)的作用，完善營運車輛保險制度

行業(yè)協(xié)會等中介機構(gòu)以及社會保險機構(gòu)參與道路運輸安全管理既是發(fā)達國家的普遍做法，也是當前政府轉(zhuǎn)變管理職能，創(chuàng)新道路運輸安全社會管理的必然要求。對道路運輸企業(yè)的安全監(jiān)管，僅僅靠政府一家單打獨斗力量有限，要更多地依靠社會管理，依靠市場的管理。

（五）從提高道路運輸裝備的本質(zhì)安全、標準規(guī)范入手，健全完善技術(shù)標準體系，推進營運車輛主動安全和被動安全技術(shù)應(yīng)用

如強制推行汽車座椅安全帶，推廣安全氣囊，改進汽車車身結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)向盤和轉(zhuǎn)向柱、汽車座椅系統(tǒng)等措施。

此外，還要充分發(fā)揮科技對道路運輸安全管理的支撐作用，依靠信息化、智能化手段解決安全監(jiān)管問題。

五、結(jié)束語

隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，旅客運輸量和周轉(zhuǎn)量、貨物運輸量和周轉(zhuǎn)量以及營運車輛保有量逐年增加，社會運輸需求旺盛。從發(fā)展的角度來看，道路運輸行業(yè)的規(guī)模將繼續(xù)壯大，對社會經(jīng)濟發(fā)展的貢獻率也越來越高。安全是發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，安全是最大的民生。從保障和改善民生、服務(wù)社會經(jīng)濟建設(shè)的角度來看，道路運輸管理的工作量將越來越大，要求也越來越高，加上由于道路交通環(huán)境的開放性和動態(tài)性，相比其他領(lǐng)域運行風險較大，可控性難度大，管理成本高，成效顯現(xiàn)需要較長時間，管理難度和環(huán)境遠大于其他領(lǐng)域?，F(xiàn)階段，誘發(fā)道路交通事故的深層次原因還沒有從根本上解決，道路運輸安全行駛?cè)菀壮霈F(xiàn)波動和反復(fù)。隨著社會公眾生活水平和安全意識的提高，大家對道路交通事故的關(guān)注程度越來越大，新聞媒體對交通事故非常敏感，各級政府和領(lǐng)導(dǎo)對道路客運安全也越來越重視。這些都體現(xiàn)出道路客運安全管理的重要性。我國交通安全形勢嚴峻，影響道路旅客運輸企業(yè)安全生產(chǎn)的隱患較多，監(jiān)管部門應(yīng)從加強從業(yè)人員管理、提高運輸設(shè)備技術(shù)、強化系統(tǒng)管理、注重部門合作、充分發(fā)揮科技應(yīng)用等多方面提高道路客運安全生產(chǎn)管理的效率，減少安全事故的發(fā)生，保障人民群眾的出行安全。

［1］黃金晶，鞏建國.美國道路客運企業(yè)管理法律制度研究［J］.道路交通管理，2013，（8）.

［2］錢毅，陳凱.道路旅客運輸企業(yè)安全管理對策研究［J］.北方交通，2014，（6）.

［3］牛虎.國內(nèi)外交通安全對比分析［J］.科技信息（學術(shù)版），2007，（16）.

U492.8+2

A

2095-4263（2015）01-0013-06

2015-01-10