商光美何　姍(.福州大學(xué)人事處，福建福州　3506; .福州大學(xué)馬克思主義學(xué)院，福建福州　3506)

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建立基層社會管理與政府公共服務(wù)體系

商光美1何姍2
(1.福州大學(xué)人事處，福建福州350116; 2.福州大學(xué)馬克思主義學(xué)院，福建福州350116)

摘要:加強和創(chuàng)新社會管理是一項系統(tǒng)工程，需要調(diào)動一切積極因素和社會力量，最大限度地激發(fā)社會活力與保持和諧穩(wěn)定。應(yīng)當(dāng)從管理與服務(wù)的思想、途徑、重點、機制等方面出發(fā)，構(gòu)筑基層社會管理與政府公共服務(wù)體系。即樹立以人為本、民主管理、多元治理的思想理念，構(gòu)建小政府、大社會、強制度的發(fā)展途徑，明晰政府職能轉(zhuǎn)變、社會組織培育、社會公眾參與的工作重點，完善由全能型、管理型、結(jié)果型轉(zhuǎn)向引導(dǎo)型、服務(wù)型、目標(biāo)型的機制體制。

關(guān)鍵詞:社會管理;公共服務(wù);基層組織;社會公眾

加強和創(chuàng)新社會管理與公共服務(wù)，是我國在新的歷史時期面臨的重大戰(zhàn)略任務(wù)，而基層是社會管理創(chuàng)新的重要突破口，公共服務(wù)是政府社會管理的基本職能。在“堅持群眾路線、持續(xù)改進作風(fēng)”的新形勢下，探索建立基層社會管理與政府公共服務(wù)體系，轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化服務(wù)顯得尤為迫切且重要。

一、社會管理與公共服務(wù)的思想

(一)以人為本

堅持以人為本理念，加強政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)型，不僅是我們黨和政府“全心全意為人民服務(wù)”根本宗旨的具體體現(xiàn)，也是提升政府公信力的根本前提。［1］只有堅持以人為本、人本主義理念，樹立以人為本的服務(wù)意識，建立科學(xué)、合理、動態(tài)、人本的考核機制，從民生的角度出發(fā)解決影響國計民生的基本性問題，方能創(chuàng)新和強化社會管理與公共服務(wù)。要將以人為本、服務(wù)為先理念滲透到基層社會管理與政府公共服務(wù)的方方面面，貫徹全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，著力保障人民群眾的合法權(quán)益和社會的公平正義。同時，應(yīng)當(dāng)尊重人、尊重人才，時刻以人民群眾的根本利益為出發(fā)點和落腳點，與時俱進、開拓創(chuàng)新，不斷提升服務(wù)水平與質(zhì)量，由此深化并推進社會管理和公共服務(wù)活動。另外，在深化改革開放、深刻變革經(jīng)濟體制的過程中，人們的獨立性、自主性、個體性、差異性日益增強并受到重視，社會管理過程中樹立“以人為本”和“人本主義”理念的作用更顯重要。

(二)民主管理

民主管理應(yīng)當(dāng)是在堅持法治理念的前提下，在法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)管理社會，并依托憲法、血緣、地緣等社會運行規(guī)則管理和服務(wù)社會。發(fā)達(dá)國家的分權(quán)化、市場化、人性化等民主管理的社會管理實踐，值得我國學(xué)習(xí)和借鑒。隨著“單位人”向“社會人”、“社區(qū)人”的轉(zhuǎn)變，培養(yǎng)“社會人”、“社區(qū)人”的自我組織、自我管理等意識與能力顯得尤為重要，政府在社會管理與公共服務(wù)過程中，應(yīng)當(dāng)通過寓管理于服務(wù)，提升服務(wù)水平和質(zhì)量。在此過程中，建立科學(xué)化、民主化管理的政府，推進行政管理體制改革，弱化行政干預(yù)手段，強化經(jīng)濟建設(shè)功能，從根本上轉(zhuǎn)變政府職能。此外，民主型政府強調(diào)的是政府的適度性、服務(wù)性、責(zé)任性、開放性、引導(dǎo)性和法治性的融合，要注重政府在“宏觀管理、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”等職能體系中的平衡，使道德、政策和法律有效結(jié)合，由此達(dá)到社會管理過程中公共利益的最大化。

(三)多元治理

社會管理和公共服務(wù)是政府管理的重要職能，可以通過引進各種社會組織參與社會管理，并發(fā)揮公眾與市場的作用，協(xié)調(diào)解決“政府失靈”與“市場失靈”等問題，從“重政府作用、輕多方參與”向“優(yōu)政府職能、筑多元結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)變，形成政府主導(dǎo)、多元治理的社會管理和公共服務(wù)模式，這也是建立完善精簡、高效管理的重要方式，更是發(fā)揮公眾在社會管理中作用的重要體現(xiàn)。首先，通過建立議事會、聽證會、座談會、聯(lián)席會等決策機制，發(fā)揮社區(qū)居民在社會管理中的重要作用。其次，加快社會管理的公共服務(wù)過程，采取政府向社會組織、企業(yè)單位購買社會服務(wù)的方式，提升服務(wù)和管理質(zhì)量，推進社會管理的公開化、社會化建設(shè)。最后，要以管理社會化為契機，推進政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮基層社會組織和群眾組織的作用，切實調(diào)動公眾參與社會管理。

二、社會管理與公共服務(wù)的途徑

(一)小政府:依法治理、民主管理、公共服務(wù)

在計劃經(jīng)濟時代，我國形成了以政府為主體的治理模式，這種“政府本位”發(fā)展現(xiàn)狀影響了“社會本位”和市場作用的發(fā)揮。然而，在社會轉(zhuǎn)型加劇、社會矛盾凸顯、利益訴求變化的情況下，“大政府、小社會”的“政府本位”治理模式面臨發(fā)展困境，亟待轉(zhuǎn)向“小政府、大社會”的“社會本位”管理方式，不斷突顯社會公眾和市場調(diào)節(jié)的重要作用，推進社會管理與公共服務(wù)的多元化、社會化，從而逐步建立服務(wù)型政府、責(zé)任型政府和法治型政府。政府在社會管理過程中，應(yīng)當(dāng)遵循依法行政和依法治理等基本要求，強化“經(jīng)濟建設(shè)、市場調(diào)節(jié)、社會管理和公共服務(wù)”職能，確立并完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局。此外，要以國外發(fā)展經(jīng)驗為借鑒，按照“小政府、大社會、多元化、社會化”的發(fā)展思路，推進政府的民主管理和科學(xué)決策機制建設(shè)，強化公共服務(wù)職能，完善各種社會互動機制，讓權(quán)于民，讓利于民，使人民群眾和社會公眾在社會管理的基礎(chǔ)性作用下，公共權(quán)益和利益得到最大保障。

(二)大社會:群眾組織、民間組織、社區(qū)建設(shè)

在傳統(tǒng)政府的社會管理過程中，“權(quán)力本位”成為其主要特點，過度強調(diào)對權(quán)力的崇拜、服從，權(quán)力至上、官本至上是其真實寫照。然而，隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的發(fā)展，以及改革開放的深入推進，“權(quán)力本位”開始走向“權(quán)利本位”，權(quán)力的神圣感、至上感逐步降低，而社會公眾的合法權(quán)利、參與渠道日益得到保障，并開始建立起社會管理和公共服務(wù)的體制機制。應(yīng)該來說，只有樹立引導(dǎo)服務(wù)、依法管理、基層本位、社會參與意識，才能建立起與時代特征相符、與我國社會發(fā)展相融的社會管理體制機制，才能推動社會管理與公共服務(wù)的持續(xù)、健康、深入發(fā)展?？傮w而言，基層是社會管理的“基石”和基礎(chǔ)，基層社會管理的主體是各類社會組織和群眾組織、民間組織，這些組織共同承擔(dān)社會管理職能。群眾組織、民間組織包含營利性社會組織和非營利性社會組織，通過向營利性社會組織購買服務(wù)和發(fā)揮非營利性社會組織的公益性，結(jié)合城鄉(xiāng)社區(qū)管理服務(wù)的開展和推進，提升環(huán)境保護、扶貧開發(fā)、志愿服務(wù)、慈善救助、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保障等公共事業(yè)水平。

(三)強制度:權(quán)益保障、公眾參與、社會監(jiān)督

社會管理與公共服務(wù)在逐步發(fā)展完善后，依靠道德、人情、習(xí)俗等傳統(tǒng)方式維系已然不夠，亟待構(gòu)筑法律、政策、制度、機制等長效保障手段，這如同法治與德治一樣，作為社會管理的兩翼，既要強調(diào)傳統(tǒng)方式的作用，又要注重現(xiàn)代手段的運用，這樣才能保障社會管理與公共服務(wù)的長遠(yuǎn)化、持續(xù)性發(fā)展。因此，要建立強化和完善社會管理方面的法規(guī)政策，構(gòu)筑保障人民權(quán)益、提升公共服務(wù)的法律法規(guī)體系，協(xié)調(diào)好國家與個人、集體與個人、政府與社會、政府與公眾的關(guān)系，保證人民共享發(fā)展成果、人民權(quán)益受到保護。同時，要通過制度創(chuàng)新明確政府的職權(quán)范圍，進一步發(fā)揮其公共服務(wù)職能，防止政府在履行社會管理職能過程中不到位的問題。另外，要引進社會監(jiān)督機制和力量，通過第三方參與監(jiān)督管理，或政府通過報紙、雜志、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒介，就社會管理過程接受群眾監(jiān)督和社會監(jiān)督，確保人民賦予的權(quán)力得到合法使用，并踐行“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨和理念，真正做到“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”。

三、社會管理與公共服務(wù)的重點

(一)政府職能轉(zhuǎn)變

加強和完善政府社會管理職能是進一步提高其職能績效的前提與基礎(chǔ)，針對目前我國政府社會管理職能現(xiàn)狀和需求，應(yīng)突出社會管理職能的公共性和協(xié)調(diào)性、均衡性和持續(xù)性、層次性和步驟性。［2］總體而言，應(yīng)當(dāng)力促社會管理與公共服務(wù)緊密結(jié)合，轉(zhuǎn)變政府職能，即從行政管理向服務(wù)協(xié)商轉(zhuǎn)變，并綜合運用人情、道德、法律、政策等管理手段，且進一步理順政府之間、部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系、協(xié)作機制。首先要通過建立社區(qū)居民服務(wù)站或工作站，為居民提供菜單式、個性化、靈活性服務(wù)，改變傳統(tǒng)式、一體化、模式性服務(wù)供給模式，實現(xiàn)服務(wù)供給與受眾需求的有效對接。同時，政府職能轉(zhuǎn)變，意味著政府的角色認(rèn)知、工作重點、任務(wù)構(gòu)成、績效標(biāo)準(zhǔn)、機構(gòu)設(shè)置、人員配備等發(fā)生變革，其主旋律為精簡高效、充實基層、服務(wù)外包。此外，應(yīng)當(dāng)改變政府社會管理績效考核重點，注重把握經(jīng)濟、效益、公平、人本等相關(guān)指標(biāo)，并使指標(biāo)設(shè)計更科學(xué)、合理、明確、量化，改變過去以經(jīng)濟附屬、穩(wěn)定主導(dǎo)的模式，強化社會管理與公共服務(wù)屬性。

(二)社會組織培育

社會組織作為社會建設(shè)的主體，是加強和創(chuàng)新社會管理的重要方式，具有公益性、互助性和自律性等特點，對推動社會管理健康有序發(fā)展具有十分重要的意義。在重視社會組織作用發(fā)揮及其培育之前，首先要強化社區(qū)的管理和服務(wù)職能，強調(diào)社區(qū)作為社會管理基本單位的作用，充分體現(xiàn)社區(qū)在社會管理中的地區(qū)性、社會性、群眾性功能，發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)組織在社會管理中的基礎(chǔ)性作用。在此基礎(chǔ)上，進一步培育社會團體、行業(yè)組織、專業(yè)機構(gòu)、志愿團體等社會組織，發(fā)揮其研究性、學(xué)術(shù)性、專業(yè)性、行業(yè)性、綜合性功能和作用，并讓公眾通過各種社會組織參與社會管理。另外，在創(chuàng)新基層社會管理與政府公共服務(wù)的過程中，應(yīng)當(dāng)通過培育承接社會管理與公共管理服務(wù)職能的社會組織，推進管理與服務(wù)的外包、購買、多元主體、共同治理，力促社會組織進入公共事務(wù)領(lǐng)域，公眾可以通過在市場上購買行政服務(wù)等方式，參與社會管理、享受社會發(fā)展成果、體驗社會服務(wù)過程。

(三)社會公眾參與

為了有效地進行公共事務(wù)管理和提供公共服務(wù)，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的績效目標(biāo)，社會中多元的獨立行為主體(社會個人、商業(yè)組織、政黨組織、利益團體、政府組織)形成了多樣化的公共事務(wù)管理制度或組織模式。［3］在社會矛盾凸顯、基層組織日益重要的背景下，政府、社會和公眾共同管理社會成為重要趨勢，多元主體參與社會治理是社會管理的重要特點。應(yīng)該來說，這種多樣化、多元化、異質(zhì)化的社會管理模式，更便于社會公眾參與，然而如何最大化地保證各主體發(fā)揮作用是現(xiàn)代社會管理面臨的首要問題。總體而言，目前公眾參與社會管理的意識不強，也缺乏規(guī)范化、制度化的公眾參與社會管理體系。在此過程中，應(yīng)當(dāng)履行政府的社會管理與公共服務(wù)職能，支持、管理、引導(dǎo)社會力量參與社會管理和服務(wù)，并創(chuàng)設(shè)良好的法律法規(guī)、制度機制環(huán)境，從財稅政策、機構(gòu)設(shè)置、人員培訓(xùn)等方面予以重點支持，為社會公眾參與社會管理提供重要保障。此外，政府部門還應(yīng)當(dāng)從更長遠(yuǎn)的角度出發(fā)，考量各獨立行為主體在社會管理中的參與度和范圍，確保社會管理的有序進行。

四、社會管理與公共服務(wù)的機制

(一)由全能型轉(zhuǎn)向引導(dǎo)型

傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，政府的權(quán)力至高無上，甚至高度集中了人、財、物的支配權(quán)，“萬能”、“全能”的政府權(quán)力集中、事務(wù)龐大，這也在一定程度上制約了社會管理與公共服務(wù)的創(chuàng)新?！叭苄汀闭鶗刑嗖辉摴?、管不了、管不好的都在管理，常常越位、錯位或缺位，影響了社會管理成效和服務(wù)職能發(fā)揮。新形勢下，政府包辦一切、獨攬全局的管理方式已經(jīng)不能適應(yīng)時代需要，亟待調(diào)動社會力量參與公共管理和服務(wù)，由此充分發(fā)揮市場、社會和個人的作用。從全能型政府向引導(dǎo)型政府轉(zhuǎn)變的首要任務(wù)，是權(quán)力的下放與服務(wù)的外包，通過部分權(quán)限下放至基層政府部門，真正做到適度讓權(quán)、提高效益。在此基礎(chǔ)上，改變政府作為公共事務(wù)唯一治理者的現(xiàn)狀，嚴(yán)格控制、監(jiān)督政府行使的職權(quán)范圍，使得政府權(quán)力的行使合法合規(guī)，鼓勵、支持、引導(dǎo)市場和社會力量參與社會管理、社會監(jiān)督并提供公共服務(wù)，同時建立體制機制保障社會管理的常態(tài)化發(fā)展。

(二)由管理型轉(zhuǎn)向服務(wù)型

基層社會管理行動框架中，強化公共服務(wù)職能居于首要位置。完善基層服務(wù)體系，針對社區(qū)不同人群需求供給服務(wù)，創(chuàng)新服務(wù)供給模式成為共識。［4］我國在傳統(tǒng)行政權(quán)力、強制命令的管理模式下，官本位思想嚴(yán)重，社會力量和公眾參與得不到成長發(fā)展，亟待建立公眾參與、多元智力的新型管理模式，進一步強化社會管理、公共服務(wù)、依法行政、簡政放權(quán)、社會監(jiān)督。具體而言，可以通過建立行政服務(wù)中心或行政服務(wù)大廳，政府各部門集中辦理政府審批和服務(wù)事項，從“注重行政審批”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白⒅胤?wù)質(zhì)量”，這種“行政超市”、“服務(wù)超市”的好處在于為市民提供各項便捷服務(wù)，市民無需花費大量時間到政府各部門辦理相關(guān)事務(wù)，可以在行政服務(wù)中心享受“一站式服務(wù)”。另外，民生問題始終是關(guān)系社會穩(wěn)定的關(guān)鍵問題，也事關(guān)百姓的切身利益，政府從管理型轉(zhuǎn)向服務(wù)型的過程中，要大力促進社會公平正義，更加注重“民生工程”建設(shè)，全面推進政府的依法行政、民主管理和社會監(jiān)督，由此塑造政府的良好形象并提升其公信力。

(三)由結(jié)果型轉(zhuǎn)向目標(biāo)型

結(jié)果型導(dǎo)向的社會管理，強調(diào)的是政府在行政管理中的主導(dǎo)作用，注重采用單一行政手段，而對社會管理多元化過程缺乏創(chuàng)新。與之不同，目標(biāo)型導(dǎo)向的社會管理，更多的是運用多元化方式，協(xié)調(diào)好政府部門與民間組織、社會公眾之間的關(guān)系，追求的是社會管理與公共服務(wù)的長遠(yuǎn)、健康、可持續(xù)發(fā)展?？傮w而言，結(jié)果型社會管理的關(guān)注點為社會穩(wěn)定，所有設(shè)計、計劃、手段都圍繞社會穩(wěn)定開展;目標(biāo)型社會管理的關(guān)注點為改善民生，所有設(shè)計、計劃、手段都圍繞民生工程開展。因此，要樹立目標(biāo)型導(dǎo)向的社會管理理念，改變單一行政的管理模式，增強多元化、復(fù)雜化的社會管理與公共服務(wù)方式，同時提升管理效率、增強服務(wù)職能，避免政府在社會管理上的缺位、越位和錯位。另外，要建立、創(chuàng)新社會管理評價機制，把“重民生、順民意、解民憂”和“推改革、重疏導(dǎo)、治根本”，以及訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障等作為政府社會管理的重要考核指標(biāo)，從績效考核的角度引導(dǎo)政府轉(zhuǎn)變職能、完善機制、創(chuàng)新發(fā)展。

注釋:

［1］孟財、華健寶:《加強公信力建設(shè)提高政府社會管理水平》，《黨政論壇》2011年第6期。

［2］李超顯:《基于DEA模型的我國政府社會管理職能績效評價研究》，《中國行政管理》2012年第7期。

［3］汪大海:《社會管理》，北京:中國人民大學(xué)出版社，2013年，第72－78頁。

［4］徐頑強:《社會管理創(chuàng)新:理論與實踐》，北京:科學(xué)出版社，2012年，第32－34頁。

［責(zé)任編輯:石雪梅］

作者簡介:商光美，男，福建福清人，福州大學(xué)人事處處長，研究員，研究生導(dǎo)師;何姍，女，福建福清人，福州大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生。

基金項目:福建省科技計劃項目(軟科學(xué)研究)“優(yōu)化政府社會管理與公共服務(wù)職能的對策研究”(2013R0065) ;福建省社會科學(xué)規(guī)劃項目“基層社會管理的模式創(chuàng)新與實踐探索”(2013B083)。

收稿日期:2014－09－20

中圖分類號:C916.2

文獻標(biāo)識碼:A

文章編號:1002－3321(2015) 01－0077－04