翁歆焙 鮑海君

征收的集體土地讓位于城市開發(fā)，失地后的農(nóng)民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，將解放的農(nóng)民生產(chǎn)力投入于城鎮(zhèn)建設(shè)，而征地沖突既影響農(nóng)民日常生活，又涉及農(nóng)民與政府關(guān)系，是影響我國城鎮(zhèn)化建設(shè)及社會穩(wěn)定的一個重要問題。本文通過研究杭州市的征地沖突，得出沖突主要表現(xiàn)為個人抵抗和集體行動，同時探究其沖突爆發(fā)原因及由個人抵抗到集體行動的變化邏輯，并提出進一步完善征地補償機制、配套體系等相應(yīng)沖突管控的行動對策。

征地/沖突/個體抵抗/集體行動

一、引言

隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，大量集體農(nóng)地被征收轉(zhuǎn)用，農(nóng)民住宅被拆遷，被拆遷后的宅基地讓位于城市開發(fā)與建設(shè)。失地后的農(nóng)民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，又將解放后的農(nóng)民生產(chǎn)力投入于城鎮(zhèn)建設(shè)之中。而我國的土地征收計劃方式和土地出讓市場方式的雙軌運行，使同一地塊的征收和出讓價格相差懸殊，加之“強統(tǒng)治、弱治理”的畸形管理模式下，政府主導(dǎo)的快速城市化產(chǎn)生的空間轉(zhuǎn)型和漸進式改革推進的社會制度轉(zhuǎn)型難以匹配，使城鄉(xiāng)結(jié)合部產(chǎn)生了大量的以利益訴求為主要特征的征地沖突。[1]杭州市作為一個人口密度較大的東部沿海城市，近年來的大型建設(shè)項目必然伴隨著大量的土地征收：錢江新城的建設(shè)、城中村的改造、地鐵線路的建設(shè)等等。在此過程中，失地農(nóng)民的數(shù)量也在不斷增長，各種集體土地征收沖突也就隨之爆發(fā)。

二、征地沖突的發(fā)生類型

在我國，征地拆遷中社會沖突的產(chǎn)生主要源自于相關(guān)利益群體對于利益分配的不均。由于各方利益主體在博弈過程中無法達到均衡的目標，使得某個博弈方采取改變決策行為的方式，具體表現(xiàn)形式為各種各樣的抵抗征地拆遷的行為[2]。

（一）個體抵抗

被征地農(nóng)民往往會采用不理睬“上面人”、抱怨發(fā)牢騷、誹謗、“說壞話”、非合作等的“日常抵抗”行為[3]，以個體行為的方式，參與與政府部門的抗爭。當征地補償格低于自己心里預(yù)期時，他們會先采用躲避的方式，對那些派來做動員工作的村干部閉門不見，以拖延的方式來反抗，希望通過影響征地時間進度的方式，提高政府部門對此事的重視程度，并以此來抬高征地補償金額。同時，語言抵抗也是他們經(jīng)常實行的一種抵抗方式。被征地農(nóng)民往往會從自身角度，獨立地?zé)o組織地向上級政府官員等反復(fù)抱怨征地補償金的不公，來宣泄自己對此次征地行動的不滿，甚至說一些利益相關(guān)者（如相關(guān)村干部）的“壞話”，無端指責(zé)其補償不公、以權(quán)謀私、有礙公平，以達到提高政府部門重視的目的。但也不乏失地農(nóng)民自焚、服毒自殺等采用極端消極對抗的行為來昭示自己對失地的絕望和對賠償?shù)氖?/p>

（二）集體行動

在個體“散點式”的抵抗未能取得個人預(yù)期應(yīng)用的效果時，多個利益訴求相近的被征地農(nóng)民催生出為實現(xiàn)共同利益訴求的利益集團，通過群體發(fā)聲的方式，來提高抵抗行動的影響力。這往往表現(xiàn)為語言抵抗和肢體抵抗。其中，語言抵抗往往顯得較為積極，且比日常抵抗中的抱怨發(fā)牢騷等更具有條理性和說服性，如主要通過代表人代表組織與村政府進行雙邊談判的方式，爭取群體利益的最大化；通過逐個“動之以情”的方式，向本地新聞媒體表達不滿，并結(jié)合“曉之以理”，換得輿論的認同和支持，向政府施壓；向律師等專業(yè)人士尋求法律援助和咨詢等。肢體抵抗則表現(xiàn)得較為消極且不成熟，以行為沖突的方式來宣泄對政府權(quán)威的不滿，如2013年10月，杭州千島湖村民就因政府強征耕地引發(fā)不滿，并通過掀翻公務(wù)車、燒毀項目施工方作業(yè)車輛等暴力方式來泄憤。[4]

三、征地沖突的產(chǎn)生原因

（一）內(nèi)部制度欠規(guī)范

集體土地產(chǎn)權(quán)定義模糊

國家通過將土地產(chǎn)權(quán)歸國家所有和集體所有，對土地一級市場實施壟斷經(jīng)營，這不僅導(dǎo)致了被征地農(nóng)民的利益受到嚴重侵害，也滋生了政府官員和土地相關(guān)部門的尋租和腐敗現(xiàn)象。[5]而且，由于我國的集體土地產(chǎn)權(quán)是由農(nóng)村經(jīng)濟組織代理的，而作為代理人群體之一的村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道干部，在執(zhí)行權(quán)利的過程中極其容易出現(xiàn)以權(quán)謀私、侵蝕集體利益的情況。產(chǎn)權(quán)定義的模糊引發(fā)的操作執(zhí)行的不規(guī)范，容易引起農(nóng)民對政策執(zhí)行人及政策的厭惡，而這份消極情感又極其容易轉(zhuǎn)移到對政策直接的對抗中去。

土地征收補償制度不完善

周天勇基于現(xiàn)有中國土地制度供需矛盾，認為高度集中和行政色彩較濃的土地所有制和配置制度必然導(dǎo)致土地沖突。土地增值部分由國家和各級政府、權(quán)力部門瓜分，土地補償費的分配和使用管理不規(guī)范，失地農(nóng)民的未來生活保障受到影響。[6]以杭州市為例，根據(jù)2014年9月頒布的《杭州市人民政府關(guān)于調(diào)整杭州市區(qū)征地補償標準的通知》，征地補償費包括實行“征地區(qū)片價”的土地補償費、統(tǒng)一標準為4.8萬元/人的安置補助費、按當季作物產(chǎn)值計算的青苗補償費和按實際價值計算的地上附著物補償費等四項費用。

這一時的補償或低于被征地農(nóng)民對土地增值的心理預(yù)期，或低于他們對被拆遷的機會成本預(yù)期，從而引發(fā)不滿及抵抗。

同時，由于該《通知》僅針對杭州市市區(qū)，非杭州市區(qū)的杭州農(nóng)民會將其作為量化的對比標準之一，來計算自己村莊的征地補償是否合理、自己的得失是否合情。這種因為地域因素而產(chǎn)生的補償差異并引發(fā)的對比心理，也是引發(fā)征地沖突的一個重要原因。

（二）外部配套不完善

現(xiàn)存的一系列征地拆遷配套政策所帶來的幫助，如失地農(nóng)民的社會保障體系、再就業(yè)教育培訓(xùn)體系等，并不能大幅度地滿足失地農(nóng)民對未來物質(zhì)和精神生活的預(yù)期。

農(nóng)民在土地被征收的同時，失去了原本依存于土地的社會養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，也就自己安身立命的生活方式，但根據(jù)我國目前的“城鄉(xiāng)二元制”，實地農(nóng)民難以獲得城鎮(zhèn)居民所享有的城鎮(zhèn)社會保障體系。而政府提供的再就業(yè)崗位數(shù)量有限，不能滿足不斷增長的失地農(nóng)民的物質(zhì)需求；現(xiàn)存的再就業(yè)教育體系難以培養(yǎng)出合乎用人單位要求的人員；企業(yè)則對入職人員設(shè)置了一定的學(xué)歷、技術(shù)門檻，作為長期務(wù)農(nóng)的農(nóng)民，單憑自身的就業(yè)能力和學(xué)習(xí)能力，很難找到稱心如意的工作。失地農(nóng)民再就業(yè)呈現(xiàn)出“低水平、低潛力”的特點。這都則會引發(fā)“二次沖突”，繼續(xù)以個體或群體的抵抗方式，三番五次地向政府追要補償。

（三）參與者沖突行動邏輯演變

土地補償價格低于其被征地的機會成本預(yù)期，即征地補償價格低于保障其未來生活成本預(yù)期，是失地農(nóng)民個體抵抗的直接原因。當政府征收了其安身立命的土地，又不能完全保證其能夠像以前那樣或更好地安身立命時，他們既不順從，也不極端地抗爭，而是采取日常的較為“柔和”的行為對抗。而這種孤立的非周期性的抵抗方式，主要來源于其個人的日常生活及習(xí)慣。

而在多個類似的個體反抗的過程中，具有相似訴求的失地農(nóng)民會相互傾訴，從而通過“感同身受”的感情紐帶和利益相似的現(xiàn)實需求，逐漸形成一個利益集團，并根據(jù)在群體中的威望等選出自己的利益代表及其他成員，主要通過代表人代表組織與村政府進行雙邊談判的方式，來先爭取群體利益的最大化，再對各自的內(nèi)部權(quán)益進行區(qū)別。

而一旦談判中斷或受到阻礙，則會有一部分失地農(nóng)民跳出內(nèi)部平衡，以激進的方式挑釁政府，破壞平衡。

大部分征地沖突發(fā)生在征地補償前，但失地農(nóng)民對市民這種新的身份的認同缺失，對城市居住環(huán)境的不適應(yīng)，即自我認同滯后于物質(zhì)搬遷[7]也容易誘發(fā)再次沖突，即向政府追要補償。

四、沖突管控的行動對策

（一）治理內(nèi)部根源，優(yōu)化配套制度

進一步完善征地補償機制

市區(qū)各級政府應(yīng)結(jié)合本地實際，制定土地征用補償標準，充分考慮依法性、合法性、可操作性及平衡性等問題，合理制定“片區(qū)綜合價”，并做好新老政策的過渡與銜接工作，以減少因不滿而引發(fā)的沖突。但同時也要嚴格審查安置補助的資格，考慮到青苗補償費中農(nóng)特產(chǎn)品的價值特殊性及按實補償中易滋生的農(nóng)作物的可移植性與征地報批周期長的矛盾[8]，規(guī)范管理地上附著物價值的量化評估機制。如現(xiàn)行的杭州市青苗補償費參考標準，盡管簡單地考慮了部分市場價值較高的特種水產(chǎn)的特殊性，但對農(nóng)產(chǎn)品仍然實行“一刀切”的標準，忽略了其農(nóng)特產(chǎn)品的價值特殊性。建議市政府針對不同的農(nóng)特產(chǎn)品及其市場效應(yīng)，制定不同的青苗補償費用，以體現(xiàn)公平原則。另外，建議政府加強對青苗補償?shù)谋O(jiān)管機制，以減少被征地農(nóng)民的“搶種”苗木行為，維護征地補償秩序。

表1 青苗補償費參考標準表[9]

單位：元/畝

類別 補償標準 類別 補償標準

水田 2200 菜地 4500

養(yǎng)殖水面 4500 桑園 2500

備注 1.旱地參照本表水田進行補償；茶園、果園參照本表菜地進行補償；其他園地參照本表桑園進行補償。

2.養(yǎng)殖水面中蝦、蟹、甲魚、黃鱔等技術(shù)含量和市場價值較高的特種水產(chǎn)，按6750元/畝補償。

進一步完善征地拆遷的配套體系

政府應(yīng)進一步完善失地農(nóng)民的社會保障體系，提高失地農(nóng)民的社保標準，縮小與城市居民社保水平的差距。同時，依托集體經(jīng)濟組織建立并完善互助的醫(yī)療合作制度，以更好地保障農(nóng)民失地后的生活。

政府應(yīng)進一步完善再就業(yè)教育培訓(xùn)體系，通過各類就業(yè)技能培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民的競爭軟實力，加快其生產(chǎn)生活方式、思想行為方式的轉(zhuǎn)變，增強其城市融入感和社會存在感。同時采用稅收政策優(yōu)惠，鼓勵企業(yè)吸納失地農(nóng)民，幫助其更好地融入城市。另外，通過教育文化手段，提高農(nóng)民的思想道德水平。

注重對被征地農(nóng)民人文情感上的慰藉和輔助，以“社會人”的角度看待被拆遷人，而非簡單地從“經(jīng)濟人”的角度通過經(jīng)濟物質(zhì)補償來解決這一復(fù)雜的社會問題。通過情感紐帶，幫助失地農(nóng)民更好地適應(yīng)城市生活，通過社區(qū)、居委會等組織各類業(yè)余生活，幫助失地農(nóng)民重新構(gòu)建平衡穩(wěn)定的鄰里環(huán)境，以減少因不能適應(yīng)而引發(fā)的二次沖突。

做好前期溝通準備

沖突群體之間相互協(xié)調(diào)、達成協(xié)議的能力越不足，越容易采取對抗策略。因此，各方能否采取理性的應(yīng)對策略是遏制沖突激化的關(guān)鍵，也是沖突能否從對抗走向合作的關(guān)鍵。[10]上述案例中，淳安縣千島湖的農(nóng)民正是因為聽聞縣委書記“要與村民大干一場”的謠言，激發(fā)了不理性的情感而引發(fā)了沖突。因此，政府作為一個強勢集團，要考慮到失地農(nóng)民作為弱勢群體的心態(tài)，避免硬碰硬的群體性沖突，應(yīng)努力創(chuàng)建雙向的信息溝通平臺，充分保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、救濟權(quán)和表達權(quán)，降低協(xié)商成本和交易費用，通過積極的雙邊談判，減少誤解所帶來的沖突矛盾。

（二）被征地農(nóng)民采取積極態(tài)度，爭取合理訴求

在征地補償前期，被征地農(nóng)民應(yīng)在充分了解政策的前提下，采取積極理性的態(tài)度，盡量減少消極回避等不合作的對抗方式，主動積極地與有關(guān)部門溝通協(xié)商，以合乎法理的方式表達自己的合理訴求，推動征地工作的有序進行。

在征地補償后期，失地農(nóng)民應(yīng)調(diào)整心態(tài)，主動融入城鎮(zhèn)生活，構(gòu)建新的生活環(huán)境和工作環(huán)境，積極參與政府、居委會等舉辦的就業(yè)技能培訓(xùn)活動、招聘會和社區(qū)活動，通過落實就業(yè)來更好地保障自己的物質(zhì)生活，通過人際交流來推動自己的精神文化生活，努力消除因征地拆遷而產(chǎn)生的不適。在遇到困難的時候，采用合理的方式主動尋求政府及居委會等的幫助。

（三）村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部了解政情民意，規(guī)避沖突激化

一方面，以村干部為代表的政策直接執(zhí)行人，應(yīng)做好自己的本職工作，端正自己的工作態(tài)度。首先應(yīng)維護好當?shù)氐募w利益，盡量減少沖突。在充分了解政策和民情民意的基礎(chǔ)上，做好政府與被征地農(nóng)民的溝通工作，推動征地的有序進行，而不是以權(quán)謀私、從中獲利。在面對無中生有的沖突時，要格外注意自己的言行，而非火上澆油，以避免沖突激化和事態(tài)惡化；但對于其他沖突，應(yīng)本著積極應(yīng)對的原則，努力化解或試圖找到矛盾的突破點和矛盾產(chǎn)生的深層原因，在站在對方的角度考慮后再做出相應(yīng)的決策判斷。

另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部等作為被征地農(nóng)民群體的一部分，要做好以身作則的帶頭作用，以身說法來推動征地及補償?shù)倪M行。對于合理合情的訴求，應(yīng)代表被征地農(nóng)民群體向政府要求談判；對于合情不合理的訴求，應(yīng)帶頭放棄追訴，并勸導(dǎo)被征地農(nóng)民，幫助政策的落實和推行；對于情理不合的訴求，應(yīng)組織被征地農(nóng)民認真研讀相應(yīng)法律法規(guī)，避免部分被征地農(nóng)民做出違法的行為。

因此，只有政府進一步完善征地補償機制和征地拆遷的配套體系，并努力創(chuàng)建雙向的信息溝通平臺，重視農(nóng)民訴求，才能減少個體性征地沖突的發(fā)生，避免群體性沖突事件的激化。失地農(nóng)民和應(yīng)以理性的態(tài)度面對征地拆遷，避免消極的群體性事件，以積極的行為融入被征地后的城市生活，才能盡量減少矛盾的惡化和二次沖突的爆發(fā)。同時，既作為政策執(zhí)行人又作為利益涉及者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，應(yīng)做好本職工作，起到表率作用，努力維護好集體利益，推動合情合理的征地補償，維護征地政策的執(zhí)行秩序。

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[10]柳建文.農(nóng)村征地類群體類事件的發(fā)生及其治理——基于沖突過程和典型案例的分析[J].公共管理學(xué)報，2014.04