■張江凱

隨著我國經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，為滿足當(dāng)代社會對公共產(chǎn)品和服務(wù)不斷加大的需求，我國公共投資的規(guī)模逐漸增大。然而，隨著公共投資力度的不斷加大，公共投資績效差異與績效低下問題逐漸成為爭論的焦點。

一、我國公共投資績效概述及評價模式

從公共投資總量上來看，我國公共投資實際支出額從1997年的5109.33億元增長至2013年的105952.97億元，17年間增長了20.74倍。與此同時，我國實際國內(nèi)生產(chǎn)總值從1997年71176.59億元到2013年的519470.1億元，17年間增長了7.3倍。我國公共投資的增長率是實際國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率的將近3倍。我國國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率只有公共投資的增長率的三分之一，說明公共投資未發(fā)揮完全效益，甚至可以說公共投資發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)效益作用較小。

從公共投資結(jié)構(gòu)上來看，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共投資各部分投資額都呈上升趨勢，全社會固定資產(chǎn)投資從1997年的23213.5億元上升到2013年的384694.74億元，17年間增長了16.35倍。并且這部分投資占公共投資相當(dāng)大的份額;而用于科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)、文化體育的資產(chǎn)投資雖然也有增加，但增幅不明顯。目前我國投資重心依舊在經(jīng)濟(jì)規(guī)模上。

從公共投資規(guī)模上來看，公共投資實際支出額占GDP的比重逐年增加，從1996年的22.30%上升至2013年的31.66%。而公共投資與私人投資的比例也由1996年的約25%上升到2013年的67%。由于近年來我國許多地方政府都傾向于把擴(kuò)大公共投資支出作為刺激經(jīng)濟(jì)、提高本地區(qū)國民生產(chǎn)總值的手段，導(dǎo)致各省政府投資量不斷加大，盲目不當(dāng)?shù)拇笠?guī)模投資使得許多政府債臺高筑，加大了國家財政負(fù)擔(dān)，使我國經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險加大。

(二)我國公共投資的績效評價模式

在公共投資的績效評價中，主流的公共投資績效評價方法主要有成本效益分析法、綜合評價法、平衡計分卡法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法。

成本效益分析法優(yōu)點是計算簡便;缺點是公共投資的成本和效益并不能用貨幣完全體現(xiàn)出來，所以結(jié)果不精確，只有一定的參考價值。綜合評價法優(yōu)點是準(zhǔn)確性較高，考察較為全面;缺點是指標(biāo)選取、權(quán)數(shù)的確定復(fù)雜，操作難度較大，且受主觀因素影響較大。平衡計分卡法原是為企業(yè)績效評價方法，公共投資可借鑒，優(yōu)點是充分考慮了公共投資主體和投資客體，從多個角度滿足各方面的需求，不僅考慮了公共投資的經(jīng)濟(jì)效益也考慮社會效益與生態(tài)效益，考慮全面，注重平衡;缺點是指標(biāo)的選取方面主觀性較強。數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法優(yōu)點是運用“多元輸入-多元輸出”的系統(tǒng)模型，對于評價相同或相似的類型項目間相對有效性問題科學(xué)性強，避免了主觀判斷;缺點是指標(biāo)的選取及計算較復(fù)雜。

公共投資績效評價的四種方法優(yōu)缺點各不相同，選擇的方法不同，評價結(jié)果也不同。因此在進(jìn)行公共投資績效評價時，應(yīng)根據(jù)被評價對象本身的特性、結(jié)果準(zhǔn)確度的要求以及使用者的需求，在遵循客觀性、有效性和可操作性的原則基礎(chǔ)上選擇合適的評價方法進(jìn)行分析。

(三)我國公共投資績效評價存在的問題

第一，尚未建立科學(xué)合理的評價指標(biāo)體系。由于目前并未構(gòu)建全國層面的公共投資績效評價體系，各政府和相關(guān)單位在進(jìn)行評價時主要關(guān)注的焦點是投資項目的合規(guī)性，對績效評價較少。另外，我國目前各部門和地區(qū)對公共投資的績效評價指標(biāo)表現(xiàn)出扁平化和單一性的特點，這些指標(biāo)無法綜合代表公共投資的績效水平，也無法滿足綜合多元化評價的需求。

第二，公共投資評價內(nèi)容不完整且結(jié)果缺乏約束力。當(dāng)前我國公共投資績效評估呈現(xiàn)出片面評價和初級評價的特征。主要表現(xiàn)在:一是忽視效率評價而只重視合規(guī)性評價，目前我國相關(guān)部門的投資績效評價往往帶有政府工作檢查的性質(zhì)，對資金使用效率的重視程度太弱。二是忽視公平性和生態(tài)環(huán)境效益的評價。在評價過程中，往往只考慮項目的成本收益而沒有系統(tǒng)考慮公共投資的環(huán)境影響和社會影響，也沒有考察省際發(fā)展中的公平性問題。三是沒有事前的評價系統(tǒng)，只有事后的簡單評價。同時，我國公共投資績效評價結(jié)果缺乏執(zhí)行結(jié)果的約束力，往往流于形式，甚至只是應(yīng)付上級部門的檢查，或者評價結(jié)果僅作為工作文件保存，沒有后續(xù)的監(jiān)督審計執(zhí)行。而在評價過程中發(fā)現(xiàn)問題也很少追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，約束力較弱。因此只有加快構(gòu)建相應(yīng)的公共投資績效評價約束機制，才能使得績效評價不流于形式，真正起到績效評價的約束和修正作用。

第三，評價機構(gòu)和法律制度保障雙重缺失。世界銀行和世界主要發(fā)達(dá)國家已經(jīng)構(gòu)建起較為獨立的公共投資績效評估機構(gòu)，而我國尚未設(shè)立此類機構(gòu)，這種評價工作只是相關(guān)部門日常工作的一個組成部分，或者是交給臨時性的工作小組進(jìn)行。這種情況會導(dǎo)致公共投資績效評價過程中的多頭評價，最后的評價結(jié)果不統(tǒng)一、不完整、不精確。

二、我國省際公共投資績效評價的實證分析

(一)基于DEA方法的我國各省公共投資的經(jīng)濟(jì)效率比較

DEA方法以傳統(tǒng)工程效率概念和生產(chǎn)函數(shù)理論為基礎(chǔ)來評價決策單元之間的相對效率，利用投入產(chǎn)出的數(shù)據(jù)和線性規(guī)劃的方法，該模型構(gòu)建出包含若干DMU的效率前沿面，處于這一前沿面的DMU被視為有效率，且取評價值為1，評價值小于1則視為無效。根據(jù)C2R模型，假定被考察的決策單元有n個，每個被考察單元都有s個輸出變量和m個輸入變量，表示第k個被考察單元的第j個輸出變量，第k個被考察單元的第i個輸入變量，則計算第K個據(jù)測單元效率評價值時，其線性規(guī)劃方程為:

公共投資除了引起經(jīng)濟(jì)增長之外，對社會形態(tài)的變化也發(fā)揮著重要作用。為了更準(zhǔn)確地評價公共投資績效，不僅要考察公共投資對經(jīng)濟(jì)增長起到的推動作用，也要考察公共投資對社會形態(tài)變化所起到的作用。本文將產(chǎn)出指標(biāo)分為兩類，分別是反映經(jīng)濟(jì)效率類指標(biāo)和反映社會效率類指標(biāo)。

GDP是國際上公認(rèn)的綜合反映一個國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)實力和富裕程度的指標(biāo)，該指標(biāo)幾乎涵蓋了經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的全部信息，所以本文用人均地區(qū)生產(chǎn)總值作為經(jīng)濟(jì)效率類指標(biāo)。指標(biāo)單位為億元。

相對于經(jīng)濟(jì)效率類指標(biāo)，社會效率類指標(biāo)由于其自身涉及范圍廣，統(tǒng)計數(shù)據(jù)的可獲取性不易，社會形態(tài)變化難以準(zhǔn)確量化。尹小劍(2012)將文化教育產(chǎn)出、科學(xué)技術(shù)產(chǎn)出、醫(yī)療衛(wèi)生產(chǎn)出和環(huán)境保護(hù)產(chǎn)出分別用兩個子指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化處理后來表示社會效率狀況。此種方法不僅需要對子指標(biāo)進(jìn)行處理，過程煩瑣，而且對DEA處理軟件要求較高。所以本文選取社會固定資產(chǎn)總規(guī)模的數(shù)據(jù)作為社會效率類指標(biāo)，表示各省公共投資基礎(chǔ)建設(shè)的效率狀況。以地方財政一般公共服務(wù)支出、地方財政醫(yī)療衛(wèi)生支出、地方財政環(huán)境保護(hù)支出、地方財政交通運輸支出、地方財政教育支出和地方財政科學(xué)技術(shù)支出六個指標(biāo)為輸入指標(biāo)。各指標(biāo)單位均為億元。

本文選擇河北、遼寧、吉林、浙江、安徽、江西、湖南、廣東、廣西、四川這10個省。選擇這10個省份的原因是:這10個省份從區(qū)域上涵蓋了東部、中部和西部，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況看有顯著性差異。通過這10個省份的經(jīng)濟(jì)效率和社會效率的對比研究，對我國公共投資績效現(xiàn)狀做出一定的了解判斷。由于數(shù)據(jù)來源的局限性，所以只研究從2008年至2013年這6年間的公共投資投入與產(chǎn)出的相對效率。原始數(shù)據(jù)通過《中國統(tǒng)計年鑒》獲取。

通過Deap2.1軟件對數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，通過整理，我們得到的計算結(jié)果如表1和表2所示:

通過表中數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，在這10個省份中四川的經(jīng)濟(jì)效率最低，廣東的經(jīng)濟(jì)效率最高。吉林、浙江、安徽、湖南的經(jīng)濟(jì)效率呈增長趨勢，起伏波動較小。社會效率方面只有河北與遼寧呈增長趨勢，其他省份波動較大。

(二)我國省際公共投資績效差異分析

表1 2008年至2013年省際公共投資經(jīng)濟(jì)效率測試值

表2 2008年至2013年省際公共投資社會效率測試值

從表1可以看出，從2008年至2013年各省政府投資的經(jīng)濟(jì)效率變化不大，吉林、浙江、安徽、湖南的經(jīng)濟(jì)效率雖然呈增長趨勢，但是波動較小。廣東與浙江的經(jīng)濟(jì)效率最高，廣東是我國社會、文化最開放的省份，吸引大批的國外生產(chǎn)要素，易于技術(shù)的相互交流，高質(zhì)量的員工促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步與產(chǎn)業(yè)升級，提高了公共投資的經(jīng)濟(jì)效率。浙江在民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動下，形成了具有鮮明特色的“浙江經(jīng)濟(jì)”，是中國最活躍的經(jīng)濟(jì)地帶之一?；钴S的經(jīng)濟(jì)、眾多的人口使得公眾對公共投資的需求更加迫切，促進(jìn)了公共投資的發(fā)展。江西、廣西和四川的經(jīng)濟(jì)效率在這10個省份中是排末尾的，可能原因是:落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度使得產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)效率低，政府對公共投資的發(fā)展未給予足夠的重視。

從社會效率角度看，作為經(jīng)濟(jì)效率最高的廣東其社會效率基本小于1，然而該省的公共投資額的數(shù)目在10個省份中是較多的，大量的投資并未得到同等的回報，項目建設(shè)效率低。吉林、江西和廣西的效率值均小于1，說明項目建設(shè)效率低，且一直未得到改善提高。遼寧的效率值均大于平均數(shù)，在10個省份中是最高的。遼寧是我國重要的老工業(yè)基地，門類齊全的工業(yè)體系對于公共投資項目的建設(shè)成功率有很大的優(yōu)勢。

從10個省份整體上來看，我國公共投資的效率問題不容樂觀，效率普遍較低。以廣東省為例，其經(jīng)濟(jì)效率是最高的，然而社會效率卻較低，廣東省的生產(chǎn)總值是全國平均值的3倍多，是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，企業(yè)機構(gòu)多，經(jīng)濟(jì)總量大，醫(yī)療衛(wèi)生方面的支出是全國平均值的4倍，然而以每萬人擁有的醫(yī)療機構(gòu)床位數(shù)指標(biāo)值僅處于全國平均值的中等水平，說明該項支出的效率是非常低的。

以江西省為例，經(jīng)濟(jì)效率較低，社會效率處于中下游水平，說明江西省的公共投資需加強改革進(jìn)度。以四川省為例，經(jīng)濟(jì)效率是10個省份中最低的，且增長緩慢，結(jié)合原始數(shù)據(jù)及當(dāng)?shù)厍闆r發(fā)現(xiàn)四川省經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，公共投資資金流失嚴(yán)重，且資金存在浪費現(xiàn)象。

綜合來看，從2008—2013年間樣本省份的投資效率普遍較低，波動較小。不僅如此，雖然投資金額不斷增加，投資規(guī)模不斷加大，但各省經(jīng)濟(jì)效率與社會效率并未得到實質(zhì)的改善，說明雖然我國省級政府近年來的投資規(guī)模在大幅度提高，但投資效率的改善問題卻沒有得到足夠的重視，仍存在嚴(yán)重的浪費現(xiàn)象。

三、主要研究結(jié)論及建議

(一)主要研究結(jié)論

通過以上研究可以看出，我國目前公共投資的效率較低，投資額不斷加大并未引起效率值的提高，這不僅造成了資源的浪費，更影響了公共產(chǎn)品的健康發(fā)展。通過研究發(fā)現(xiàn)各省經(jīng)濟(jì)效率、社會效率低的原因，有以下幾類共同點:利用效率低的重復(fù)建設(shè)仍然比較普遍;建設(shè)過程中資金浪費嚴(yán)重;某些項目建成后未得到充分利用;投資領(lǐng)域資金流失現(xiàn)象時有發(fā)生;出現(xiàn)“合約失靈”現(xiàn)象，公共投資并不是根據(jù)當(dāng)?shù)毓姷恼鎸嵭枨蠖M(jìn)行的重復(fù)建設(shè)的公共產(chǎn)品，或者建設(shè)無當(dāng)?shù)匦枨蟮墓伯a(chǎn)品。

(二)相關(guān)政策建議

第一，加強政府審核，降低重復(fù)建設(shè)率。加強政府審核力度，嚴(yán)格把關(guān)。部分地方官員為了追求政績，往往投向一些短、平、快的項目，浪費現(xiàn)象嚴(yán)重。一些地區(qū)對于基礎(chǔ)建設(shè)如高速公路、機場、橋梁等重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)效益令人擔(dān)憂。政府應(yīng)加強審核力度，設(shè)立第三方部門，對于申請的項目進(jìn)行嚴(yán)格審核，避免重復(fù)建設(shè)。且第三方審核部門應(yīng)起到導(dǎo)向作用，對于落后地區(qū)應(yīng)鼓勵基礎(chǔ)設(shè)施項目;經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)則鼓勵環(huán)境保護(hù)方面的投資項目。

第二，完善評價制度，避免資金浪費。當(dāng)前對于公共投資項目實施情況公布以引入公眾監(jiān)督的作用不大，且實施性不強。所以為合理利用資金，應(yīng)完善公共投資績效評價制度，對各級政府投資的重大項目、重點工程及一些特殊性項目進(jìn)行績效評價，將績效評價貫穿與投資項目的整個過程當(dāng)中去，實現(xiàn)對投資非效率產(chǎn)生硬性約束力。通過評價系統(tǒng)對建設(shè)過程中的財務(wù)進(jìn)行記錄，并對相同或相似項目的物品價格及總的耗費資金進(jìn)行對比，防止監(jiān)守自盜或是無意義的使用浪費。

第三，合理控制規(guī)模，提高項目成功率。規(guī)模不僅指投資數(shù)量的規(guī)模，也指公共產(chǎn)品的規(guī)模。前者是指政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)毓藏斦膶嶋H情況，堅持量入為出的基本原則，合理控制政府投資規(guī)模，防止因過度投資而引發(fā)財政赤字危機，使得項目中途停滯。根據(jù)建設(shè)項目對投資的要求具有連續(xù)性的特點，政府應(yīng)在實施過程中結(jié)合實際進(jìn)行調(diào)整，做好年度之間的銜接工作，避免財政投入忽高忽低而造成資金浪費或項目的中途廢棄，降低政府投資效率。后者是指政府應(yīng)在建設(shè)前考察當(dāng)?shù)貙嶋H需求，確定公共產(chǎn)品規(guī)模，合理優(yōu)化公共產(chǎn)品規(guī)模，避免公共產(chǎn)品的低使用。

第四，構(gòu)建責(zé)任追究制度，嚴(yán)防豆腐渣項目。我國應(yīng)建立政府投資責(zé)任追究制。在我國政府投資過程中，由于缺乏對政府投資事后的責(zé)任追究制度，官員們?yōu)榱藰I(yè)績對于效率低下的“豆腐渣”工程投資項目視而不見，甚至是參與其中。這不僅造成了大量資源的浪費，更對公眾的生命安全造成了威脅。所以，應(yīng)當(dāng)建立政府投資的責(zé)任追究制，對工程質(zhì)量進(jìn)行追蹤檢測，對“豆腐渣”工程要嚴(yán)格追究相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任，加大處罰力度。

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