陶紅軍 黃智聰

(1.福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，福建福州 350116;2.臺灣政治大學(xué)財政學(xué)系，臺灣臺北 116)

前言

2000年年初開始的WTO 多哈回合農(nóng)業(yè)貿(mào)易談判進(jìn)展緩慢，成員國未能在出口促進(jìn)、市場準(zhǔn)入和國內(nèi)支持等貿(mào)易政策領(lǐng)域達(dá)成協(xié)議?，F(xiàn)有的1994年GATT 和WTO 農(nóng)業(yè)協(xié)定很好規(guī)范了農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口紀(jì)律，但是忽視了農(nóng)產(chǎn)品出口紀(jì)律約束問題。2001年以來，全球糧食(本文“糧食”并不局限于大米、小麥等谷物，而是泛指食品，即food)價格變化呈現(xiàn)出有規(guī)律的特征，平均每3年中就有1年上漲。［1］2014年 1－ 4月，國際糧食均價上漲4%，使得2012年8月以來的國際糧食價格下行趨勢結(jié)束。2007－2014年期間，由于糧食價格上漲，37 個國家爆發(fā)了 51 次騷亂。［2］國際糧食價格上漲必然會引發(fā)新一輪的糧食出口限制競爭。

我國耕地、水等糧食生產(chǎn)資源稀缺，是糧食凈進(jìn)口國，對國際糧食市場有較大的依賴。國家糧食安全戰(zhàn)略從過去確保所有糧食品種的自給轉(zhuǎn)變到確?？诩Z的自給。我國需要穩(wěn)定與糧食主產(chǎn)國的貿(mào)易關(guān)系，在穩(wěn)定國內(nèi)糧食綜合生產(chǎn)能力的同時，適度增加糧食及其他農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口。需要對糧食主產(chǎn)國出口限制政策保持警惕，通過多邊和雙邊貿(mào)易談判機(jī)制，穩(wěn)定我國糧食進(jìn)口渠道，消除糧食主產(chǎn)國出口限制對我國的潛在威脅。

一、糧食出口限制動機(jī)及福利效應(yīng)

出口限制又被稱為出口控制或出口抑制。WTO 爭端解決機(jī)構(gòu)對出口限制的定義為:以政府法律或法令形式公開限制出口數(shù)量或?yàn)槌隹谠O(shè)置前提條件、以政府規(guī)定的出口費(fèi)用或出口關(guān)稅形式存在的邊境措施。［3］出口限制政策有關(guān)稅壁壘和非關(guān)稅壁壘之分。出口關(guān)稅包括從量稅、從價稅和混合稅?？勺兂隹陉P(guān)稅是根據(jù)國際市場價格與設(shè)定的參考價格之間的差額征收。遞進(jìn)出口關(guān)稅則根據(jù)國際市場價格區(qū)間征收。價格越高，出口關(guān)稅稅率越高。差異性關(guān)稅則根據(jù)產(chǎn)品加工程度征收，加工程度越高，出口關(guān)稅稅率越低。非關(guān)稅出口限制措施包括最低出口價格、出口配額、出口關(guān)稅配額、禁止出口、出口許可、國有貿(mào)易和國內(nèi)生產(chǎn)補(bǔ)貼。

各類出口限制政策收入分配效應(yīng)、透明度以及管理成本不一。禁止出口和出口配額將國際國內(nèi)市場隔離，完全控制產(chǎn)品出口數(shù)量;在產(chǎn)品價格上漲時從量稅對出口數(shù)量的限制作用小于從價稅;國有貿(mào)易有利于迅速落實(shí)國家出口限制政策，但是透明度不高并會造成壟斷;出口許可不僅透明度不高，還會導(dǎo)致尋租行為;最低出口價格或者可變出口關(guān)稅政策對國際商務(wù)管理部門業(yè)務(wù)水平要求較高。［4］

2007年 1月－ 2011年 3月期間，全球有 33 個國家實(shí)施了總計528 個糧食出口限制政策。其中，亞洲、非洲和拉美實(shí)行糧食出口限制政策的國家占比分別為50%、21%和18%。［5］

(一)限制糧食出口的動機(jī)

1.保障糧食安全

一國糧食的供求并不總是處于平衡狀態(tài)。能源價格上升、氣候變化、生物燃油產(chǎn)業(yè)發(fā)展、美元貶值、糧食市場投機(jī)、糧食生產(chǎn)投資減少等因素會導(dǎo)致糧食減產(chǎn)，減少國際市場糧食供應(yīng)。消費(fèi)者收入提高、食品消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化會導(dǎo)致糧食需求增加。國際糧食價格上漲時生產(chǎn)者傾向于出口更多的糧食，可能引發(fā)出口國糧食安全問題。

貧困人口比重高的國家有充分理由限制糧食出口。［6］［7］2008年 4月哈薩克斯坦禁止大麥出口，2010年10月該國又禁止大豆、大豆油、葵花籽、葵花籽油及菜籽油的出口。該國限制糧食出口的理由就是為了確保國內(nèi)1550 萬消費(fèi)者的糧食安全。［8］中國、印度等國崛起的中產(chǎn)階層肉類消費(fèi)需求增加，間接增加了糧食需求，導(dǎo)致這些國家糧食供求緊平衡。2007年10月印度政府認(rèn)為該國糧食儲備較低，禁止普通大米出口。2008年3月印度進(jìn)一步以最低出口價格的形式限制香米出口。［9］

2.改善糧食貿(mào)易條件

一國可以通過糧食出口限制政策提高糧食出口價格，改善本國糧食貿(mào)易條件。為了應(yīng)對他國糧食出口限制政策，糧食進(jìn)口國會削減糧食進(jìn)口壁壘，被迫在惡化本國貿(mào)易條件的基礎(chǔ)上增加糧食進(jìn)口。1997年東南亞金融危機(jī)期間，泰國大米出口貿(mào)易條件惡化，泰國政府恢復(fù)了大米出口關(guān)稅政策。［10］巴布亞新幾內(nèi)亞對可可、咖啡、椰干以及棕櫚油出口征收基礎(chǔ)價格和實(shí)際價格之間差額50%的稅收。［11］泰國和巴布亞新幾內(nèi)亞糧食出口限制政策客觀上改善了本國貿(mào)易條件。

3.增加出口國政府財政收入

初級產(chǎn)品出口關(guān)稅收入可能是一國政府財政收入的重要來源之一。1996－2008年期間，科特迪瓦可可和咖啡出口稅收收入占政府支出的10%。1965年泰國大米出口關(guān)稅收入也占到政府財政收入的10%。［12］印尼對棕櫚油，馬達(dá)加斯加對香草、咖啡、辣椒和丁香，巴西對食糖出口征稅都直接增加了政府的財政收入。

4.有效保護(hù)國內(nèi)糧食加工業(yè)

小麥、大麥、大豆等糧食產(chǎn)品主要以加工食品形式消費(fèi)。對原料糧出口設(shè)置較高的稅率，糧食加工品出口設(shè)置較低的稅率，可以使原料糧價格下降幅度大于糧食加工品，降低糧食加工企業(yè)的生產(chǎn)成本。糧食出口國禁止初級農(nóng)產(chǎn)品出口，類似于補(bǔ)貼高附加值的食品加工業(yè)，提高本國食品加工業(yè)的國際競爭力。馬來西亞對棕櫚油出口征收23%的出口關(guān)稅，目的就是保護(hù)國內(nèi)生物柴油產(chǎn)業(yè)。阿根廷對小麥和面粉出口實(shí)行差異性稅率，極大提高了本國面粉加工產(chǎn)業(yè)競爭力，迫使智利面粉廠商尋求特殊保障措施保護(hù)。［13］

5.促進(jìn)糧食生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展

減少糧食出口可以減輕國內(nèi)糧食生產(chǎn)的資源環(huán)境壓力，避免耕地等糧食資源的過度開發(fā)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)落后的情況下，過多的糧食生產(chǎn)會造成耕地肥力下降和水體污染加劇。經(jīng)濟(jì)增長速度較快的國家動物源食品需求上升，要求將更多的農(nóng)業(yè)資源配置到飼料糧的生產(chǎn)，擠占了口糧的生產(chǎn)。限制糧食出口相當(dāng)于間接對糧食生產(chǎn)征稅，不但減少了糧食出口數(shù)量，也減少了糧食生產(chǎn)資源的消耗。

6.反制糧食進(jìn)口國關(guān)稅升級

糧食進(jìn)口國為了鼓勵本國糧食加工業(yè)發(fā)展，對原料糧進(jìn)口征收低關(guān)稅，而對糧食加工品進(jìn)口征收高關(guān)稅。糧食出口國對原料糧出口征收高關(guān)稅，提高了原料糧出口價格，增加糧食進(jìn)口國食品加工業(yè)生產(chǎn)成本，降低其國際競爭力。

此外，在選舉前，一國政府為了贏取選票，糧食價格上漲時通常會采取限制糧食出口的政策。［14］

(二)糧食出口限制政策福利效應(yīng)

1.糧食出口國未必能實(shí)現(xiàn)預(yù)期政策目標(biāo)

一國限制糧食出口，目的是隔離國內(nèi)和國際市場，穩(wěn)定國內(nèi)糧食價格，保障國內(nèi)糧食的可獲得性。短期內(nèi)，一國限制糧食出口后國內(nèi)糧食價格下降，消費(fèi)增加，糧食出口限制政策效果明顯。Abbott 認(rèn)為限制糧食出口國家的國內(nèi)糧食價格顯著低于國際糧食價格。［15］亞洲大米出口國出口限制政策穩(wěn)定國內(nèi)大米價格的效果好于拉丁美洲和歐洲國家。［16］中國、印度和印尼通過限制大米出口，成功避免了大米價格過高可能導(dǎo)致的貧困和營養(yǎng)不良問題。［17］通過糧食出口限制政策，中國減少了小麥、玉米和大米的出口，印度減少了小麥和大米的出口，烏克蘭減少了小麥和玉米的出口。中國、烏克蘭和印度國內(nèi)糧食價格上漲幅度遠(yuǎn)低于未實(shí)行糧食出口限制政策的國家。［18］

但是，影響糧食價格的因素眾多，糧食出口限制政策未必真的就可以控制國內(nèi)糧食價格。一國長期限制糧食出口，生產(chǎn)者會降低糧食生產(chǎn)的投資，導(dǎo)致糧食產(chǎn)量減少，糧價必然上漲。2010年8月俄羅斯禁止糧食出口，出口商以不可抗力為理由取消了與進(jìn)口商的貿(mào)易合同。但俄羅斯的糧食出口限制政策沒能穩(wěn)定國內(nèi)糧食價格。2010年12月俄羅斯面粉價格比7月份上漲18%，面包價格則上漲了 10% 。［19］

糧食出口限制政策的價格扭曲效應(yīng)決定于出口關(guān)稅稅率及非關(guān)稅壁壘關(guān)稅等值，數(shù)量扭曲效應(yīng)則取決于糧食需求的價格彈性。價格和數(shù)量扭曲效應(yīng)越大，限制糧食出口的福利損失就越大。如果某種糧食需求價格彈性較小，由于國內(nèi)消費(fèi)者不能在價格下降的時候增加消費(fèi)需求，糧食出口限制政策保障國內(nèi)消費(fèi)的作用不大。為了消化過剩的國內(nèi)供給，糧食價格必須大幅度下降。如果這種糧食的需求價格彈性較大，糧食價格下降的時候國內(nèi)消費(fèi)需求增加較多，其消費(fèi)扭曲效應(yīng)也較大。生產(chǎn)者需要向消費(fèi)者轉(zhuǎn)移較大的剩余，糧食出口國的整體福利損失就會很大。

2.糧食進(jìn)口國福利水平必然降低

一國限制糧食出口對國際市場的影響取決于該國的經(jīng)濟(jì)規(guī)模、國際市場供求特征、全球糧食貿(mào)易量占產(chǎn)量的比重等因素。一國糧食出口占國際市場份額小，其出口限制政策影響就小;一國糧食在國際市場需求彈性大，其出口限制政策的影響就小;一國糧食出口限制政策對高收入進(jìn)口國消費(fèi)者影響小。

雖然糧食出口限制政策未必是決定國際糧食價格的最關(guān)鍵因素，但是會惡化國際市場供求關(guān)系，形成國際糧食價格上揚(yáng)的壓力。2007年10月國際糧食價格持續(xù)上漲，菲律賓決定增加大米儲備。當(dāng)時國際大米市場一直處于緊平衡狀態(tài)，貿(mào)易量僅占產(chǎn)量的6－7%。菲律賓等國的大米進(jìn)口需求增加引起了泰國、越南和印度等大米出口國的警惕，紛紛出臺限制大米出口措施。大米進(jìn)口國和出口國對國際糧食市場供求的過度反應(yīng)導(dǎo)致大米價格螺旋上升。2007年菲律賓大米進(jìn)口價格為 332.4 美元/噸，2008年 4月上升為 700 美元/噸，2008年 5月則飆升至 1100 美元/噸。［20］大米主產(chǎn)國出口限制政策對2007－2008年期間國際大米價格上漲的貢獻(xiàn)率為50%。［21］Martin and Aderson 則估計大米出口限制政策對國際大米價格上漲的貢獻(xiàn)率為45%，對小麥國際價格上漲的貢獻(xiàn)率為 29% 。［22］Bouet and Laborde 認(rèn)為出口限制政策對國際小麥價格上漲的貢獻(xiàn)率為30%。［23］巴基斯坦是俄羅斯第四大糧食進(jìn)口國，在俄羅斯實(shí)施糧食出口禁令后國內(nèi)小麥價格上升16%，貧困率也上升1.6%。埃及作為俄羅斯最大糧食進(jìn)口國，采用消費(fèi)補(bǔ)貼的方式控制國內(nèi)面包價格，政府財政負(fù)擔(dān)驟然增加。［24］

單一小國限制糧食出口對國際市場價格無影響，但是其它小國會模仿實(shí)行類似的出口限制政策，從而引發(fā)出口限制的乘數(shù)效應(yīng)，減少了國際市場糧食供應(yīng)，提高了國際糧食價格，剝奪了糧食進(jìn)口國消費(fèi)者剩余。一個大國限制糧食出口則會極大減少國際市場糧食供給，較大程度提高國際糧食價格。糧食主產(chǎn)國限制出口政策和糧食進(jìn)口國鼓勵進(jìn)口政策疊加會極大改善糧食出口國的貿(mào)易條件，惡化糧食進(jìn)口國的貿(mào)易條件。

一國糧食出口限制政策的效果越好，國內(nèi)糧食價格越穩(wěn)定，意味著進(jìn)口國糧食價格上漲幅度越大。糧食出口限制政策具有顯著的以鄰為壑的特征，對最不發(fā)達(dá)國家城市貧困人口具有顯著的負(fù)面影響。最不發(fā)達(dá)國家對國際糧食市場高度依賴。由于財政收入少，最不發(fā)達(dá)國家政府無法通過實(shí)施糧食進(jìn)口補(bǔ)貼措施來鼓勵進(jìn)口或通過消費(fèi)補(bǔ)貼保障消費(fèi)。［25］一國限制糧食出口將迫使糧食進(jìn)口國尋找新的進(jìn)口來源地，引發(fā)貿(mào)易轉(zhuǎn)移效應(yīng)。糧食進(jìn)口國對國際市場失去信心，會加大國內(nèi)糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼，提高糧食自給率，降低了國際糧食資源的配置效率。［26］

1995年1月1日生效的WTO 農(nóng)業(yè)協(xié)定主要用于規(guī)范成員國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口紀(jì)律，對農(nóng)產(chǎn)品出口紀(jì)律規(guī)范較少。2007－2008年期間國際糧食價格快速上漲，糧食進(jìn)口國意識到在WTO 多邊框架范圍內(nèi)規(guī)范糧食出口紀(jì)律十分重要。通過談判，糧食出口國和進(jìn)口國應(yīng)形成明確且有約束力的協(xié)議，解決糧食貿(mào)易政策的囚徒困境問題。［27］

二、糧食出口限制案例和紀(jì)律

(一)糧食出口限制案例

2008年FAO 對60 個低收入國家進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)40%左右的東亞和南亞國家，35%左右的歐洲和中亞國家，20%左右的非洲、拉丁美洲加熱比地區(qū)、中東國家采取了糧食出口限制政策。2007年11月和2008年4月印度分別禁止普通大米和香米出口，大米出口從2006年的550 萬噸下降到2007年的410 萬噸和2008年200 萬噸。孟加拉和菲律賓因大米價格上漲而導(dǎo)致騷亂。2003年印度出口小麥 565 萬噸，2006年驟降至20 萬噸，2007－2008年期間出口為零。2008年10月中旬，印度恢復(fù)了頂級香米出口，但是出口價格不得低于 1200 美元 /噸。［28］

2007年巴基斯坦、玻利維亞、俄羅斯等15 個國家限制或禁止小麥出口。2007年4月哈薩克斯坦禁止小麥、大豆和葵花籽出口，小麥出口量下降160 萬噸。2008年初國際市場小麥價格同比上漲83%。阿根廷設(shè)置了一系列的小麥和大豆出口關(guān)稅。2002－ 2005年期間，阿根廷年均出口小麥1020 萬噸，2006－ 2008年期間則下降為 930 萬噸。2007年阿根廷對牛肉出口實(shí)行數(shù)量限制。2007年12月－2008年2月期間，國際市場牛肉價格從5000 美元 /噸飆升至 8000 美元 /噸。［29］

2007年春天的高溫和干旱減少了烏克蘭大麥和小麥的收成，烏克蘭政府分別于2007年6月4日和2007年6月20日通過794 號令和844 號令，對小麥、大麥、玉米和燕麥實(shí)施出口關(guān)稅配額政策。由于該國出口關(guān)稅配額僅為3000 噸，實(shí)際等同于禁止糧食出口。

2007－ 2008年期間，F(xiàn)AO 監(jiān)測的 81 個國家中有43 個國家削減了糧食進(jìn)口壁壘，25 個國家限制或者禁止糧食出口。2007年12月中國取消了小麥、玉米、大米和大豆等84 種農(nóng)產(chǎn)品出口退稅，2008年初則正式限制上述 84 種農(nóng)產(chǎn)品的出口。［30］

在2010－2011年國際糧食價格上漲期間，Sharma 監(jiān)測的105 個國家中有32 個國家實(shí)施了出口關(guān)稅、出口配額和最低出口價格等糧食出口限制政策。［31］很多國家采用國有貿(mào)易形式管理大米出口。［32］有些國家采用政府定價和懲罰糧食囤積方式穩(wěn)定國內(nèi)糧食市場。(見表1)

表1 2007－2010年糧食主產(chǎn)國出口限制政策工具

(二)糧食出口限制紀(jì)律

1.GATT 和 WTO 出口限制紀(jì)律

1994年GATT 第六條款允許出口關(guān)稅的存在，但是禁止采用出口配額、出口許可或其他措施限制出口。不過，GATT 第六條款2(a)規(guī)定了出口限制豁免條件:當(dāng)糧食或其他關(guān)鍵性產(chǎn)品嚴(yán)重短缺時，出口國可以臨時實(shí)行出口數(shù)量限制。由于一些關(guān)鍵詞，如“臨時”(temporary)、“嚴(yán)重”(critical)、“短缺”(shortage)、“消除”(relieve)存在歧義，進(jìn)口國沒有辦法挑戰(zhàn)出口國的出口限制政策。即使出口國無法實(shí)施出口的數(shù)量限制措施，也可以通過征收高出口關(guān)稅來達(dá)到限制出口的目的。

1994年GATT 第六條款2(b)允許一國因?yàn)椴捎眯碌臉?biāo)準(zhǔn)或者分類、分級、營銷管制原因而限制產(chǎn)品出口。1988年 GATT 裁定加拿大運(yùn)用GATT 第六條款2(b)禁止鯡魚和鮭魚出口違反自由貿(mào)易規(guī)則，理由是加拿大出口的鯡魚和鮭魚符合該國國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)。加拿大禁止鯡魚和鮭魚出口的目的是促進(jìn)本國加工水產(chǎn)品出口，不符合GATT第六條款2(b)通過暫時營銷管制擴(kuò)大長期內(nèi)產(chǎn)品供應(yīng)數(shù)量的初衷。

1994年GATT 第20 條款允許一國為了保護(hù)本國公共道德，保護(hù)人類、動物和植物生命健康，管理金銀貿(mào)易，保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)和工業(yè)產(chǎn)權(quán)，保護(hù)本國具有藝術(shù)、歷史和考古價值物品以及為了履行國際商品協(xié)定而限制產(chǎn)品出口。1994年GATT 第20 條款(g)允許一國可以限制可耗竭資源產(chǎn)品出口，但是需要控制本國該類資源的生產(chǎn)和消費(fèi)。

1994年 GATT 第 20 條款(i)規(guī)定，在本國已經(jīng)具有價格穩(wěn)定計劃的基礎(chǔ)上，當(dāng)原材料價格低于國際市場價格時，為了穩(wěn)定國內(nèi)原料和原料加工業(yè)生產(chǎn)，可以限制本國原料出口，但是這種出口限制應(yīng)該是非歧視性的，不能起到提高本國加工業(yè)保護(hù)水平的作用。該條款定義模糊，容易被濫用，因?yàn)橄拗圃牧铣隹诤翢o疑問會降低本國加工業(yè)成本，實(shí)質(zhì)上起到保護(hù)本國加工業(yè)的作用。

1994年 GATT 第 20 條款(j)規(guī)定，在全國或局部地區(qū)商品供應(yīng)短缺時，出口國可以通過差異性稅率、綜合性規(guī)制手段或者數(shù)量限制手段限制出口，以便在商品短缺的時候控制價格、盤活庫存或者挽救戰(zhàn)后遺留產(chǎn)業(yè)。

WTO 農(nóng)業(yè)協(xié)定第12 條款要求成員國限制農(nóng)產(chǎn)品出口時需要遵守如下規(guī)定:充分考慮進(jìn)口成員國的糧食安全問題;盡量提前以書面形式將實(shí)行出口限制政策的原因和期限通知WTO 農(nóng)業(yè)委員會;如果利益相關(guān)方提出磋商請求，應(yīng)予以配合。發(fā)展中成員國如果不是某種特殊農(nóng)產(chǎn)品凈出口國則無需遵守上述規(guī)定。

WTO 農(nóng)業(yè)協(xié)定第12 條款允許出口限制措施的存在，即使一國沒有將糧食出口限制措施通報WTO 農(nóng)業(yè)委員會也不會受到懲罰。在2010－2011年國際糧價高漲期間，所有限制糧食出口的國家都沒有向WTO 農(nóng)業(yè)委員會進(jìn)行事先通報。此外，WTO 農(nóng)業(yè)協(xié)定第12 條款對“糧食凈出口國”的定義缺乏明確界定。［33］

2.多哈回合糧食出口限制談判

2000年3月WTO 成員國在日內(nèi)瓦討論了農(nóng)產(chǎn)品出口關(guān)稅和出口限制問題。美國在多哈回合開始之前就提出了其農(nóng)產(chǎn)品出口限制的立場:加強(qiáng)WTO 出口限制紀(jì)律，提高國際市場的可依賴性;禁止出于提高國際競爭力或供應(yīng)管理目的而設(shè)置出口關(guān)稅，包括差異性關(guān)稅稅率。只有發(fā)展中國家可以因財政收入目的對農(nóng)產(chǎn)品出口征稅，但是所有農(nóng)產(chǎn)品的出口關(guān)稅稅率應(yīng)該在超過1年時間內(nèi)保持一致(G/AG/NG/W/15)。

凱恩斯集團(tuán)建議取消差異性出口關(guān)稅稅率，消除農(nóng)產(chǎn)品出口關(guān)稅升級問題(G/AG/NG/W/93)。該集團(tuán)認(rèn)為糧食安全關(guān)乎所有成員國，特別是最不發(fā)達(dá)和凈糧食進(jìn)口國的切身利益。應(yīng)加強(qiáng)出口關(guān)稅和出口限制約束，保留農(nóng)業(yè)協(xié)定12.2 條款，保障發(fā)展中國家，特別是最不發(fā)達(dá)國家和糧食凈進(jìn)口國的合法利益。

糧食進(jìn)口國對規(guī)范糧食出口紀(jì)律抱有更多期待。瑞士要求完全取消糧食出口關(guān)稅和出口限制，將出口關(guān)稅約束為零，但是最不發(fā)達(dá)國家可以保留一定的彈性。日本提出應(yīng)借鑒進(jìn)口限制紀(jì)律規(guī)范出口限制，將糧食出口禁止和限制轉(zhuǎn)化為出口關(guān)稅。約束出口關(guān)稅，在約束出口關(guān)稅范圍內(nèi)設(shè)置出口配額。配額內(nèi)的糧食出口免于征收出口關(guān)稅(G/AG/NG/W/91)。約旦提出取消農(nóng)產(chǎn)品出口限制，將出口補(bǔ)貼約束至零。剛果要求取消糧食出口關(guān)稅。韓國要求禁止出口國隨意設(shè)置糧食出口限制措施。

2001年11月WTO 部長級會議宣言沒有明確提到出口限制問題。宣言雖然談及糧食安全問題，但是僅要求給予發(fā)展中國家差別性待遇。2001年11月多哈回合重啟農(nóng)業(yè)貿(mào)易談判，美國和日本提出加強(qiáng)農(nóng)業(yè)出口限制紀(jì)律提案，但是未獲得重視。2003年2月WTO 農(nóng)業(yè)貿(mào)易談判草案要求取消所有糧食出口限制措施，符合1994年GATT 第 6 條款 2(a)、2(b)、第 20 條款之外的糧食出口限制措施除外。發(fā)展中國家依然可以根據(jù)WTO 農(nóng)業(yè)協(xié)定第12 條款和1994年GATT 相關(guān)條款規(guī)定獲得豁免。2003年9月WTO 墨西哥坎昆會議幾乎未涉及農(nóng)產(chǎn)品出口限制議題。2004年7月WTO 農(nóng)業(yè)貿(mào)易談判框架協(xié)議雖然呼吁加強(qiáng)農(nóng)業(yè)出口限制紀(jì)律，但是欲將該問題留待后續(xù)談判解決。2004年8月WTO 總理事會會議通過的框架協(xié)議以及2005年WTO 香港會議主席報告都提出要加強(qiáng)糧食出口紀(jì)律。

2008年4月日本和瑞士聯(lián)合拋出更為嚴(yán)格的糧食出口限制紀(jì)律提案:糧食出口限制應(yīng)該根據(jù)產(chǎn)量、儲備和國內(nèi)消費(fèi)確定，不到非必要時刻不應(yīng)限制糧食出口。限制糧食出口的國家有義務(wù)充分考慮進(jìn)口國糧食安全問題，必須考慮本國糧食出口限制對國際糧食援助的負(fù)面影響。必須提前向WTO 農(nóng)業(yè)委員會通報糧食出口限制政策的性質(zhì)、期限和原因，有義務(wù)積極回應(yīng)利益相關(guān)國家磋商要求。如果利益相關(guān)國家不滿意磋商結(jié)果，可以請求 WTO 常設(shè)專家委員會進(jìn)行有約束性的仲裁。［34］

2008年12月WTO 最終版本農(nóng)業(yè)貿(mào)易談判草案在“其他事項(xiàng)”標(biāo)題下要求成員國在1年內(nèi)取消現(xiàn)有糧食出口禁止和出口限制政策。根據(jù)1994年GATT 第6 條款2(a)出臺的糧食出口禁止和出口限制政策不得超過12 個月。征得相關(guān)進(jìn)口國的同意后，糧食出口禁止和出口限制政策不得超過18 個月。一國實(shí)施糧食出口禁止和出口限制政策后90 天內(nèi)要通報WTO 農(nóng)業(yè)委員會。該草案雖然提出要消除關(guān)稅升級問題，但是沒有約束出口關(guān)稅稅率。

3.食品援助中的糧食出口限制紀(jì)律

由于大多數(shù)食品援助采用現(xiàn)金的方式，當(dāng)國際糧食價格上漲的時候，食品援助的數(shù)量就會減少。同時，糧價上漲的時候糧商對糧食的囤積使得國際援助機(jī)構(gòu)難以購買到數(shù)量充足的援助用糧。糧食出口限制還會延緩食品援助計劃的實(shí)施。世界糧食計劃署曾經(jīng)從巴基斯坦購買糧食援助索馬里和阿富汗。2008年春巴基斯坦禁止小麥出口，迫使世界糧食計劃署尋找新的市場購買糧食，造成國際食品援助計劃的數(shù)月耽擱。［35］

8 國集團(tuán)和20 國集團(tuán)十分關(guān)注食品援助與糧食出口限制問題。2008年在日本、2009年在意大利召開的8 國集團(tuán)峰會呼吁加強(qiáng)糧食出口限制紀(jì)律，確保非商業(yè)性質(zhì)的人道主義食品援助不受糧食出口限制政策的影響。2010年加拿大召開的20 國集團(tuán)峰會中，成員國承諾在2013年之前不再實(shí)行新的糧食出口限制政策。2011年20 國集團(tuán)峰會農(nóng)業(yè)部長會議同意取消非商業(yè)性人道主義援助糧食出口限制。2012年6月20 國集團(tuán)墨西哥峰會成員國承諾在2014年年末之前不實(shí)行新的糧食出口限制政策。但是，印度于2014年6月26日對土豆出口設(shè)置最低出口價格限制。

4.雙邊和區(qū)域糧食出口限制紀(jì)律

歐盟禁止區(qū)域內(nèi)貿(mào)易中的出口限制和出口關(guān)稅。北美自由貿(mào)易協(xié)定也禁止成員國設(shè)置出口關(guān)稅，但是墨西哥享有一定程度的豁免，可以臨時性征收糧食出口關(guān)稅。南美共同市場中，阿根廷認(rèn)為糧食出口限制對區(qū)域內(nèi)貿(mào)易不存在扭曲。烏拉圭表示反對，建議加強(qiáng)對糧食出口稅的管制。

許多區(qū)域貿(mào)易協(xié)定RTA 對出口限制的紀(jì)律約束超過WTO 多邊貿(mào)易協(xié)定。Korinek and Bartos梳理了93 個RTA 后發(fā)現(xiàn)，有66 個RTA 規(guī)范了出口關(guān)稅紀(jì)律，有75 個RTA 規(guī)范了出口數(shù)量限制紀(jì)律。15 個RTA 出口數(shù)量限制紀(jì)律嚴(yán)于WTO，38個RTA 出口數(shù)量限制紀(jì)律等同于 WTO，22 個RTA 出口數(shù)量限制紀(jì)律比WTO 寬松。出口數(shù)量限制紀(jì)律比WTO 寬松的22 個RTA 大多數(shù)是在WTO 成立之前簽署的。RTA 出口限制紀(jì)律嚴(yán)于WTO，表現(xiàn)為:更高的透明度和可預(yù)見性;出口數(shù)量限制豁免條件更加嚴(yán)格;列出適用出口限制政策的商品清單;約束現(xiàn)有出口關(guān)稅稅率，禁止對清單外商品征收出口關(guān)稅;設(shè)定出口限制期限。［36］

三、糧食出口限制紀(jì)律缺陷及可行的替代方案

(一)糧食出口限制紀(jì)律缺陷

1.糧食出口限制紀(jì)律寬松且難以約束

WTO 多邊貿(mào)易體系糧食出口限制紀(jì)律存在嚴(yán)重缺陷。1994年 GATT 第6 條款 2(a)、第 20 條款及WTO 農(nóng)業(yè)協(xié)定第12 條款允許成員國限制糧食出口，糧食進(jìn)口國很難挑戰(zhàn)出口國的糧食出口限制政策。1995－2013年只有8 個國家向 WTO農(nóng)業(yè)委員會通報了14 項(xiàng)糧食出口限制措施。在2007－2008年國際糧食價格上漲期間只有吉爾吉斯斯坦向WTO 農(nóng)業(yè)委員會通報了糧食出口限制措施。2007－2008年和 2010－2011年國際糧食價格上漲期間，沒有糧食進(jìn)口國和出口國正式磋商記錄。WTO 爭端解決機(jī)構(gòu)也沒有進(jìn)行過糧食出口限制相關(guān)案例的裁決。［37］

2.“WTO－plus”紀(jì)律不公平

中國、蒙古、俄羅斯等在烏拉圭回合結(jié)束后加入WTO 的國家必須接受比在位成員國更苛刻的出口紀(jì)律約束，即所謂的“WTO－plus”承諾。［38］中國在加入世界貿(mào)易組織議定書中承諾除了84 種HS8 位編碼商品外取消所有商品的出口關(guān)稅。84種HS8 位編碼商品中我國僅能對烤鰻、骨素和酸處理骨、骨粉和骨廢棄物、山羊板皮征收不超過40%的出口稅。理論上，中國可以以環(huán)境污染和資源產(chǎn)業(yè)不可持續(xù)發(fā)展為理由對一些礦產(chǎn)品實(shí)施出口限制政策，但是這些理由卻很難用于糧食出口限制。烏克蘭承諾取消禁止出口政策，削減部分商品的出口關(guān)稅稅率。蒙古承諾將原先禁止山羊原絨出口的政策轉(zhuǎn)換為出口關(guān)稅，出口關(guān)稅稅率不超過30%，并且在加入WTO 10年時間內(nèi)取消山羊原絨的出口關(guān)稅。俄羅斯加入WTO 時也被要求取消或者削減諸多產(chǎn)品的出口關(guān)稅。

(二)替代方案

1.價格雙軌制

當(dāng)糧食價格高漲，一國政府可以采取糧食價格雙軌制來替代糧食出口限制政策。政府從公開市場購買糧食，通過定點(diǎn)的低價糧店出售給窮人。雖然政府實(shí)行價格雙軌制會增加支出，但是可以通過對奢侈品或者公開市場糧食交易增稅來彌補(bǔ)。印度實(shí)施糧食價格雙軌制的效果不好，原因是該制度沒有覆蓋貧窮的農(nóng)村人口以及腐敗問題。［39］

2.完善社會保障體系

一國可以通過建立完善的社會保障體系，在糧食價格上漲的時候給予城市貧困人口現(xiàn)金或?qū)嵨镅a(bǔ)貼;或者向市場投放儲備糧，穩(wěn)定國內(nèi)市場價格。通過完善的社會保障體系有針對性地補(bǔ)貼貧困消費(fèi)者需要良好的政府治理能力、充足的財政資金、運(yùn)轉(zhuǎn)良好的糧食儲備和發(fā)放體系。不發(fā)達(dá)國家缺乏完善的社會保障體系，在國際糧食價格上漲的時候自然選擇不顧消費(fèi)者需要、懲罰生產(chǎn)者的出口限制政策。孟加拉、巴西、智利、中國、印度、印度尼西亞、南非、烏克蘭和馬拉維建立了有針對性的社會保障體系，減少了高糧食價格對貧困人口的影響。巴西、剛果、馬達(dá)加斯加、肯尼亞和埃塞俄比亞還通過降低或取消糧食消費(fèi)稅來減輕通貨膨脹對糧食價格的壓力。［40］

3.提高糧食生產(chǎn)能力

政府需要擴(kuò)大農(nóng)業(yè)灌溉、基礎(chǔ)設(shè)施等農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投資，提高糧食生產(chǎn)能力。發(fā)展中國家的農(nóng)民成立農(nóng)業(yè)合作社，將其股份在國內(nèi)外市場銷售，所得資金可以用于農(nóng)業(yè)灌溉、糧食儲存設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)等支出。限制原料糧出口，惠及糧食加工企業(yè)，但是損害原料糧生產(chǎn)者利益。如果通過資本市場，糧食加工企業(yè)和農(nóng)場主相互持股，完善糧食供應(yīng)鏈，就可以使雙方獲益。［41］

4.征收懲罰性進(jìn)口關(guān)稅

允許糧食進(jìn)口國對實(shí)施糧食出口限制政策國家的糧食進(jìn)口征收懲罰性關(guān)稅。此類報復(fù)措施可以很大程度上抑制一國限制糧食出口的沖動。

5.用特殊保障機(jī)制代替出口限制

一國在受到國外廉價商品沖擊的時候可以采取特殊臨時保障措施，設(shè)置進(jìn)口關(guān)稅或者進(jìn)口配額。與進(jìn)口特殊保障措施類似，一國在國內(nèi)糧食供應(yīng)短缺的時候可以實(shí)施出口特殊保障措施。建立國內(nèi)糧食價格或者數(shù)量觸發(fā)機(jī)制，增加出口特殊保障措施的透明度。

6.簽訂政府間商品協(xié)定

政府間商品協(xié)定可以消除簽約國出口限制和出口補(bǔ)貼的動機(jī)，穩(wěn)定國際商品價格。政府間商品協(xié)定的簡單形式可以增進(jìn)政府間商品信息交換，復(fù)雜形式可以確定商品價格區(qū)間和儲備數(shù)量。

多哈回合農(nóng)業(yè)貿(mào)易談判草案支持國際商品協(xié)定的談判。1974年美國和前蘇聯(lián)及波蘭簽訂長期的谷物貿(mào)易協(xié)定，規(guī)定前蘇聯(lián)至少可以從美國進(jìn)口700 萬噸谷物，波蘭至少可以從美國進(jìn)口250 萬噸谷物。如果前蘇聯(lián)和波蘭計劃從美國進(jìn)口更多的谷物，需要提前通知美國政府。1975年美國和日本政府達(dá)成類似的糧食協(xié)定，確保日本每年可以從美國進(jìn)口至少300 萬噸大豆。

四、我國糧食生產(chǎn)與貿(mào)易現(xiàn)狀

我國糧食安全戰(zhàn)略是“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”，主糧基本自給，口糧絕對安全。我國是人口大國，糧食需求量巨大，飯碗必須牢牢端在自己手上。當(dāng)然，我國也無需排斥糧食進(jìn)口。適度的糧食進(jìn)口不僅可以利用國外的耕地、水等糧食生產(chǎn)資源，還可以滿足城鄉(xiāng)居民糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級的需要。

(一)糧食供求緊平衡狀態(tài)短期內(nèi)難以改變

雖然我國糧食產(chǎn)量連續(xù)11年增長，但是糧食供求形勢不容樂觀。2013年我國糧食總產(chǎn)量60193.5 萬噸，同比增長2.1%。谷物進(jìn)口量約1500萬噸，占糧食總產(chǎn)量的比重為2.5%。小麥和大米進(jìn)口量約占國內(nèi)產(chǎn)量的2.6%，基本自給。由于畜牧業(yè)發(fā)展迅速，需要從國外進(jìn)口較多的玉米。

我國人口數(shù)量基數(shù)龐大，每年新增人口669萬。人口結(jié)構(gòu)變化迅速，每年有1500 多萬農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?。城市居民人均糧食消費(fèi)量低于農(nóng)村居民52.1%，但是人均豬肉、牛羊肉、禽肉、雞蛋消費(fèi)量高出農(nóng)村居民 16.7%、47.2%、85% 和140%。我國人均耕地面積僅有0.08 公頃，是澳大利亞的1/27，美國的1/6。在城市化進(jìn)程中，耕地資源數(shù)量不斷減少。2012年我國有25.94 萬公頃耕地被轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。居民對肉、蛋、奶、魚等農(nóng)產(chǎn)品需求量激增，糧食的間接消費(fèi)需求也迅猛增加。我國糧食的供需矛盾日益突出，糧食生產(chǎn)的資源環(huán)境壓力與日俱增。

(二)糧食貿(mào)易逆差短期內(nèi)難以改變

2001年加入WTO 以來，我國大米和玉米在2011年由貿(mào)易順差轉(zhuǎn)變?yōu)橘Q(mào)易逆差。

2013年大米出口 478.40 千噸，進(jìn)口 2244.32千噸，逆差1765.92 千噸。玉米出口77.63 千噸，進(jìn)口 3264.89 千噸，逆差 3187.26 千噸。2001－2013年期間，我國小麥、面粉及制品貿(mào)易5年順差，8年逆差。從2009年開始，小麥、面粉及制品貿(mào)易逆差逐年增加。2013年我國小麥、面粉及制品出口 2.52 千噸，進(jìn)口 5506.71 千噸，逆差高達(dá)5504.19 千噸。2001－2013年期間，我國始終保持大麥貿(mào)易逆差狀態(tài)，但是逆差額起伏不定。2013年我國大麥出口 1.07 千噸，進(jìn)口 2335.16 千噸，逆差2334.09 千噸。(見圖1)

圖1 2001－2013年我國主要糧食貿(mào)易量變化

(三)肉類需求激增，國內(nèi)飼料糧供應(yīng)不足

我國人均口糧消費(fèi)量由1978年的225 公斤下降到2012年的119 公斤，人均肉類消費(fèi)量由1.2公斤上升到28.68 公斤。2012年中國肉類總產(chǎn)量為83.84 百萬噸，同比增長5.4%。據(jù)估算，2012年生豬、禽肉、禽蛋、水產(chǎn)養(yǎng)殖分別消耗143.4、23.7、37.2 和 64.3 百萬噸飼料糧。

我國庭院養(yǎng)殖模式逐步消失，糠麩等粗飼料使用量減少，精飼料使用量增加。2020年我國飼料糧需求約為4 億噸，將占糧食消費(fèi)需求總量45%以上。依靠擴(kuò)大種植面積和提高單產(chǎn)來增加玉米產(chǎn)量的難度加大。飼料糧需求增長已成為我國糧食消費(fèi)剛性增長的主要原因。

我國糧食生產(chǎn)小規(guī)模經(jīng)營，單位成本高，國內(nèi)糧食價格高于國際價格。2014年1月21日國際谷物協(xié)會公布小麥出口價285 美元/噸(美國)，低于國內(nèi)小麥價格42.5%(江蘇);玉米價格209 美元/噸(美國)，低于國內(nèi)玉米價格75.5%(吉林);大豆價格 529 美元/噸(美國)，低于國內(nèi)價格36.2%(黑龍江);水稻價格 385 美元/噸(泰國)，低于國內(nèi)價格(上海)78.6%?？鄢\(yùn)輸成本和關(guān)稅等費(fèi)用，從國外進(jìn)口糧食是有利可圖的。2013年我國谷物進(jìn)口量約1500 萬噸，占糧食總產(chǎn)量的比重為2.5%。

五、我國糧食出口限制政策立場

(一)不主動采取糧食出口限制政策

2007年之前，我國對谷物、面粉和其他糧食出口實(shí)行出口退稅政策，以鼓勵糧食出口。2007年12月我國取消了大米、玉米、大麥和面粉13%出口退稅。2008年1月對小麥、面粉、玉米、大米、面粉制品分別征收20%、25%、5%、5%、5%和10%的出口關(guān)稅。同時，實(shí)施糧食出口許可和出口配額制度。2008年11月取消了玉米、大豆和玉米粉出口關(guān)稅，將小麥、面粉和大米的出口稅率下降至3%、8%和3%。2010年7月我國取消了玉米粉出口退稅政策。

市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)情形下，即使糧食價格上漲，糧食可獲得性也較高。如市場機(jī)制不完善，不管糧食價格如何，糧食可獲得性低。加強(qiáng)糧食出口限制的紀(jì)律有利于穩(wěn)定國際市場糧食價格，提升糧食進(jìn)口國對國際市場的信心。對于糧食出口國而言，取消糧食出口限制有如下好處:消除本國糧食貿(mào)易政策不確定性，增加糧食進(jìn)口國對本國市場的信心;鼓勵本國農(nóng)業(yè)投資，擴(kuò)大糧食產(chǎn)量;通過WTO 多邊貿(mào)易體制，與其他糧食出口國和進(jìn)口國協(xié)調(diào)糧食貿(mào)易政策，避免個體最優(yōu)決策導(dǎo)致的集體囚徒困境;使糧食出口限制紀(jì)律和糧食進(jìn)口限制紀(jì)律相協(xié)調(diào)。

(二)積極推動WTO農(nóng)業(yè)貿(mào)易談判

我國應(yīng)積極參與WTO 農(nóng)業(yè)貿(mào)易談判，完善多邊框架下的糧食出口限制紀(jì)律，并遵循:

1.國際食品援助不適用糧食出口限制政策

相比較全球糧食貿(mào)易數(shù)量而言，國際組織人道主義食品援助數(shù)量較少，不會對糧食出口國食品安全有大的影響。2008年國際組織大米援助數(shù)量85.20 萬噸，占國際大米貿(mào)易量的比重僅為3.1%。小麥援助數(shù)量144.40 萬噸，占國際小麥貿(mào)易量的比重僅為1.1%。

2.加強(qiáng)現(xiàn)有出口限制紀(jì)律

可以采納2008年日本和瑞士的提案，要求成員國在實(shí)施糧食出口限制政策之前提前通知WTO農(nóng)業(yè)委員會，就糧食出口限制措施、對其他成員國糧食安全的影響、糧食出口限制政策的期限等作出明確說明。限制糧食出口的國家應(yīng)對利益相關(guān)國家的磋商要求給予積極回應(yīng)。如果磋商時間太長，糧食出口國可先行實(shí)施糧食出口限制，但需要遵守仲裁機(jī)構(gòu)的仲裁結(jié)果，對利益相關(guān)國的損失進(jìn)行賠償。一國可以實(shí)施糧食出口限制政策，但是其糧食出口量占國內(nèi)糧食產(chǎn)量的比重不變。

確定貧困糧食凈進(jìn)口國名單和主糧種類。一國不能限制本國糧商對貧困糧食凈進(jìn)口國主糧出口。糧食出口限制和出口關(guān)稅政策都是不合法的，但是可以規(guī)定例外情形。在例外情形下，一國可以依據(jù)觸發(fā)機(jī)制對主糧出口實(shí)行出口限制。類似進(jìn)口限制紀(jì)律，將所有非關(guān)稅出口限制政策關(guān)稅化，約束最高出口關(guān)稅稅率，并且根據(jù)關(guān)稅削減減讓表按期降低具體糧食的出口關(guān)稅稅率，直至實(shí)現(xiàn)糧食自由貿(mào)易。

多邊貿(mào)易體制下，我國應(yīng)摒棄狹隘的糧食進(jìn)口替代思想，在確保國內(nèi)糧食生產(chǎn)能力的同時積極利用國際市場保障糧食安全。從國外進(jìn)口部分飼料糧，滿足居民肉類消費(fèi)需求。鼓勵糧食企業(yè)對外直接投資，構(gòu)建跨國糧食供應(yīng)鏈。將一部分資源消耗大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力留在國外，減輕國內(nèi)資源環(huán)境壓力。引進(jìn)跨國糧食企業(yè)資金和技術(shù)，提高糧食市場開放度。糧食國內(nèi)支持不能突破微量許可限制，并盡可能減少價格扭曲。糧食安全保障政策應(yīng)有利于伙伴國糧食出口，提高對方國家農(nóng)民收入。糧食進(jìn)口不能引起國際糧食市場的劇烈變動，影響缺糧國家利益。保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，提高糧食生產(chǎn)的可持續(xù)性。發(fā)展糧食加工業(yè)，進(jìn)口原料糧，出口加工糧，產(chǎn)業(yè)內(nèi)貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)間貿(mào)易并舉。

注釋:

［1］Konandreas P.，“Trade Policy Responses to Food Price Volatility in Poor Net Food－ importing Countries”，ICTSD and FAO Issue Paper，no.42 (June 2012).

［2］The World Bank，“Food Price Watch”，available at http://www.worldbank.org/en/topic/poverty/publication/food－price－watch－may－2014.

［3］WTO，“United States－ Measures Treating Export Restraints as Subsidies”，WTO Report of the Dispute Settlement Panel.WT/DS194/R (2001－ 06－ 29).

［4］［36］Korinek J. ＆ Bartos J.，“Multilateralising Regionalism:Disciplines on Export Restrictions in Regional Trade Agreements”，OECD Trade Policy Papers，no.139 (July 2012)，OECD Publishing.

［5］［8］［31］［37］Sharma R.，“Food Export Restrictions:Review of the 2007－2010 Experience and Considerations for Disciplining Restrictive Measures”，F(xiàn)AO Commodity and Trade Policy Research Working Paper，no.32 (May 2011).

［6］Berazneva J. ＆ D.R.Lee，“Explaining the African Food Riots of 2007－2008:An Empirical Analysis”，F(xiàn)ood Policy，no.39 (May 2013)，pp.28－39.

［7］Anderson K.，“Government Trade Restrictions and International Price Volatility”，Global Food Security，no.1 (April 2012)，pp.157－166.

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