涂永前

（遼寧大學 法學院，遼寧沈陽 110136）

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環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令的銜接
——從《環(huán)境保護法》第60條切入

涂永前

（遼寧大學 法學院，遼寧沈陽 110136）

2014年通過并頒布的新《環(huán)境保護法》被譽為“史上最嚴厲環(huán)保法”。其“最嚴厲”的特色從法理上看應當重點從其構建的環(huán)境法律責任制度層面去考察。該法第60條規(guī)定了行政相對人承擔的環(huán)境行政處罰的幾種形式，但這些具體形式在《環(huán)境行政處罰辦法》等既有的制度體系中被二分為環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令，這在當前環(huán)境法律制度體系中有四種關系類型，存在著立法內涵界限模糊與適用混淆之處。我們應當在厘清環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令的內涵并確定其區(qū)分標準的基礎上，確立二者之間的銜接模式為環(huán)境行政命令作為適用環(huán)境行政處罰的前置程序，綜合發(fā)揮二者在當前環(huán)境保護中的不同價值與功效。

環(huán)境行政處罰；環(huán)境行政命令；混淆；銜接

一、問題的提出

2014年4月24日十二屆人大常委會八次會議通過的《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱新《環(huán)保法》）于2015年1月1日開始實施。新《環(huán)保法》正式通過頒布后，受到了社會各界廣泛贊譽，被譽為“史上最嚴厲環(huán)保法”，確立了最嚴厲的制度體系。*參見呂忠梅：《〈環(huán)境保護法〉的前世今生》，載《政法論叢》2014年第5期。此次修法因應“向污染宣戰(zhàn)”的當下訴求，新《環(huán)保法》的出臺則標志著中國的“治污之戰(zhàn)”從立法上取得了突破，它所建立的最為嚴厲的法律機制將為這場戰(zhàn)役奠定基石。*參見呂忠梅：《論生態(tài)文明建設的綜合決策法律機制》，載《中國法學》2014年第3期。然而，需要進一步追問的是，“史上最嚴厲環(huán)保法”的特色如何體現？新《環(huán)保法》出臺后，社會媒體連篇累牘地宣傳與解讀了其“最嚴格”特色，擇其要者，主要從強化政府監(jiān)督管理責任、加大對違法行為的懲處力度、生態(tài)保護紅線入法、規(guī)定實行全民共治等制度創(chuàng)新層面進行闡釋。*參見汪鐵民：《最嚴格的法律尚需最嚴格的執(zhí)行》，載《中國人大》2014年第9期。從法理角度論，法律的嚴厲程度應當體現在法律責任的規(guī)定上。沒有環(huán)境法律責任制度作保障，環(huán)境法律、法規(guī)設定的各種環(huán)境義務就如同“環(huán)境道德”的宣示，難以實現其調整社會關系的功能，更難以實現環(huán)境法的立法目的。*參見張梓太：《環(huán)境法律責任研究》，商務印書館2004年版，第43-44頁。

梳理新《環(huán)保法》對法律責任的規(guī)定，新增了很多環(huán)境法律責任的條文，包括第59條的按日連續(xù)計罰、第60條的停止危害、第63條的環(huán)境行政拘留處罰、第65條的環(huán)境中介機構法律責任的規(guī)定，等等。概覽新《環(huán)保法》第六章關于法律責任的11條規(guī)定，環(huán)境行政責任制度規(guī)范占有多數，這符合環(huán)境法制的特色，因為，“總體來說，利用環(huán)境政策目標設定的執(zhí)行，一個重要的附屬及補充功能，非刑罰與秩序罰莫屬”，“在應用各種重要調查方法時，可以確定的是，環(huán)境保護的刑法上社會控制，是沒有效率的”。*鄭昆山：《環(huán)境刑法之基礎理論》，五南圖書出版公司1999年版，第69頁。行政機關相對于立法機關與司法機關的法律創(chuàng)設活動而言，在日常性、數量以及經驗方面具有明顯優(yōu)勢，*參見[美]杰里·馬肖：《貪婪、混沌和治理——利用公共選擇改良公法》，宋功德譯，畢紅海校，商務印書館2009年版，第168頁。環(huán)境法制的實施關鍵在于環(huán)境風險的規(guī)制，而環(huán)境風險的規(guī)制核心環(huán)節(jié)在于行政規(guī)制措施的效果。*參見劉超：《環(huán)境風險行政規(guī)制的斷裂與統(tǒng)合》，載《法學評論》2013年3期。因此，環(huán)境行政法律責任成為了各國在重視環(huán)境法律制度實施及其目標實現中非常重視的法律手段。法律的生命在于執(zhí)行，對于長期飽受可執(zhí)行性不強詬病的《環(huán)境保護法》尤其如此?！白顕栏瘛钡姆深A期實現其效果，需要最嚴格的執(zhí)行。法律執(zhí)行的前提是要對法律本身的正確理解和對其內在結構、制度選擇背景與邏輯關系的清晰把握。如上分析，從法理角度考察，新《環(huán)保法》作為“史上最嚴厲環(huán)保法”的特色應當集中體現在其法律責任的規(guī)定上，而基于當前環(huán)境法制的鮮明行政法特色，新《環(huán)保法》環(huán)境法律責任制度體系中大多數為環(huán)境行政法律責任。因此，有必要對新《環(huán)保法》中環(huán)境行政法律責任制度的體系、內容、結構及其內在關聯(lián)進行系統(tǒng)剖析。

本文并不預期對新《環(huán)保法》規(guī)定的環(huán)境法律責任制度進行系統(tǒng)解讀，而選取的角度和分析的重點是，在對新《環(huán)保法》第60條規(guī)定的制度結構及其與現行的相關規(guī)范之間的邏輯關系進行解析的基礎上，梳理與辨析環(huán)境行政處罰制度與環(huán)境行政命令之間的制度邏輯關系。在新《環(huán)保法》第60條的規(guī)定中，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物，要承擔的環(huán)境行政法律責任是被“責令采取限制生產、停產整治”或“責令停業(yè)、關閉”。在該條規(guī)定的制度邏輯中，二者都屬于行政相對人要承擔的環(huán)境行政處罰，只是二者在嚴厲程度上以及相應的有權實施主體上存在著差異，但其手段具有同質性。由此規(guī)定提出的問題是，在既有的以《環(huán)境行政處罰辦法》為代表的相關規(guī)范中，卻區(qū)分了環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令，二者的具體形式多樣，與新《環(huán)保法》第60條的規(guī)定在形式和內涵上存在著交叉之處。由此，如何處理該矛盾或沖突？我們當然可以說《環(huán)境保護法》的法律位階更高，應當上位法優(yōu)于下位法，但在現實法律運行中不能作如此簡單粗暴的處理，因為，其折射出的問題卻是來源于現實。因此，有必要在對相關規(guī)定進行法解釋學分析的基礎上，在以新《環(huán)保法》為統(tǒng)領的環(huán)境法制語境中，考察環(huán)境行政處罰制度與環(huán)境行政命令制度之間存在的區(qū)別、聯(lián)系與銜接機制。

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二、環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令的立法界定與內涵混淆

目前我國環(huán)境法律規(guī)范大多數屬于環(huán)境行政法律規(guī)范，*參見蔡守秋主編：《環(huán)境資源法教程》，高等教育出版社2004年版，第34頁。這些法律規(guī)范努力追求行政法律制度的共性理論與環(huán)境保護領域特殊制度需求的互動與契合，形成了有鮮明部門法特色的環(huán)境行政法律制度。在當前社會普遍呼吁改變環(huán)保領域“守法成本過高，違法成本過低”，從而要完善環(huán)境法律責任的背景下，環(huán)境行政法律責任制度是關注的重點。其中，環(huán)境行政處罰制度既是日臻完善的制度體系，又與環(huán)境行政命令等其他制度類型相交叉，在實踐的制度適用中會引起制度混淆，我們可以對其內涵與混淆之處予以辨析。

（一）新《環(huán)保法》第60條規(guī)定之內涵與溯源

環(huán)境行政法律責任是環(huán)境行政法律關系的主體在違反環(huán)境行政法律規(guī)范或者不履行環(huán)境行政法律義務時應當承擔的不利法律后果。按照環(huán)境行政法律關系主體類型可將其分為環(huán)境行政主體的環(huán)境行政責任與環(huán)境行政相對人的環(huán)境行政責任。環(huán)境行政相對人承擔的環(huán)境行政法律責任包括補救性的法律責任和懲罰性的法律責任，補救性的行政責任包括消除危害、支付治理費用、恢復原狀、繳納排污費、賠償損失等，懲罰性的行政法律責任即為環(huán)境行政處罰。*參見呂忠梅：《環(huán)境法學（第二版）》，法律出版社2008年版，第150-151頁。新《環(huán)保法》第60條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物的，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門可以責令其采取限制生產、停產整治等措施；情節(jié)嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業(yè)、關閉?！毙隆董h(huán)保法》第60條規(guī)定的是“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者”也即環(huán)境行政相對人承擔的環(huán)境行政法律責任。

在新《環(huán)保法》第60條規(guī)定的幾種環(huán)境行政處罰的形式中，“責令停業(yè)、關閉”是長期性、永久性的最為嚴厲的處罰，只能由縣級以上人民政府決定批準。該處罰形式來源于《環(huán)境保護法》（1989年）第39條的規(guī)定，*《環(huán)境保護法》（1989年）第39條規(guī)定：“對經限期治理逾期未完成治理任務的企業(yè)事業(yè)單位，除依照國家規(guī)定加收超標準排污費外，可以根據所造成的危害后果處以罰款，或者責令停業(yè)、關閉。前款規(guī)定的罰款由環(huán)境保護行政主管部門決定。責令停業(yè)、關閉，由作出限期治理決定的人民政府決定；責令中央直接管轄的企業(yè)事業(yè)單位停業(yè)、關閉，須報國務院批準?！痹谄渌囊恍﹩涡蟹ㄖ幸灿幸?guī)定，*比如，《水污染防治法》（2008年）第77、78條?！董h(huán)境行政處罰辦法》（2010年）將其明確為環(huán)境行政處罰的一種形式，新《環(huán)保法》吸收了該立法經驗?！柏熈钇洳扇∠拗粕a、停產整治”是臨時性的、階段性的相對較輕的處罰，針對的是情節(jié)較輕的超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物的行為，只要企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者經過整頓，排污符合法律要求，經環(huán)保主管部門驗收合格的，可以恢復正常生產經營活動。其中，“責令停業(yè)整治”來源于《水污染防治法》（2008年）第74條“責令停產整治”和第75條“責令停產整頓”的規(guī)定，*《水污染防治法》第74條第2款規(guī)定：“限期治理期間，由環(huán)境保護主管部門責令限制生產、限制排放或者停產整治。限期治理的期限最長不超過一年；逾期未完成治理任務的，報經有批準權的人民政府批準，責令關閉?！钡?5條第1、2款規(guī)定：“在飲用水水源保護區(qū)內設置排污口的，由縣級以上地方人民政府責令限期拆除，處十萬元以上五十萬元以下的罰款；逾期不拆除的，強制拆除，所需費用由違法者承擔，處五十萬元以上一百萬元以下的罰款，并可以責令停產整頓。除前款規(guī)定外，違反法律、行政法規(guī)和國務院環(huán)境保護主管部門的規(guī)定設置排污口或者私設暗管的，由縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門責令限期拆除，處二萬元以上十萬元以下的罰款；逾期不拆除的，強制拆除，所需費用由違法者承擔，處十萬元以上五十萬元以下的罰款；私設暗管或者有其他嚴重情節(jié)的，縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門可以提請縣級以上地方人民政府責令停產整頓。”《環(huán)境行政處罰辦法》（2010年）第10條也將“責令停產整頓”明確規(guī)定為環(huán)境行政處罰的一種形式，新《環(huán)保法》第60條也對該規(guī)定予以吸收。

“責令限制生產”是新《環(huán)保法》新增的一種行政處罰形式，其早見于《水污染防治法》（2008年）第74條第2款的規(guī)定：“限期治理期間，由環(huán)境保護主管部門責令限制生產、限制排放或者停產整治。限期治理的期限最長不超過一年；逾期未完成治理任務的，報經有批準權的人民政府批準，責令關閉?！蓖瑫r，環(huán)境保護部2009年頒布的《限期治理管理辦法（試行）》第17條規(guī)定，“對被決定限期治理的排污單位，環(huán)境保護行政主管部門還應當在《限期治理決定書》中告知以下事項：……限期治理期間排放水污染物超標或者超總量的，環(huán)境保護行政主管部門可以直接責令限產限排或者停產整治……?！痹撘?guī)定“責令限產限排”也可以認為是對“責令限制生產”的直接規(guī)定。

然而，這里需要進一步探究的是，“責令其采取限制生產、停產整治”與“責令停業(yè)、關閉”是否僅有嚴厲程度與實施主體的區(qū)別？在新《環(huán)保法》第60條的規(guī)定中均為環(huán)境行政處罰的形式，這種立法現狀是新《環(huán)保法》對既有相關規(guī)定的沿襲、整合抑或創(chuàng)新？至少從形式上看，“責令限制生產”在新《環(huán)保法》之外的既有的相關規(guī)定中并不能完全歸入環(huán)境行政處罰范疇，但新《環(huán)保法》似乎并沒有對既有的環(huán)境行政命令這種行政手段予以同等重視，甚至是有意忽視。由此，需要進一步探討，在既有的環(huán)境行政法律規(guī)范體系中，環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令的規(guī)定的現狀及其關系范疇。

（二）《環(huán)境行政處罰辦法》對環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令之二分

環(huán)境保護部于2009年12月30日修訂通過《環(huán)境行政處罰辦法》（以下簡稱《辦法》），該《辦法》自2010年3月1日起施行后，其立法理念、制度設計與執(zhí)法效果受到廣泛贊譽。其規(guī)定的內容不但規(guī)范了環(huán)境行政處罰，而且兼顧到環(huán)境行政執(zhí)法整個環(huán)節(jié)的多種執(zhí)法形式。已有研究總結了新《辦法》的八大創(chuàng)新與亮點，其中之一是詳細列舉處罰種類、明確區(qū)分行政處罰與行政命令。*參見李錚：《〈環(huán)境行政處罰辦法〉的八大亮點》，載《環(huán)境保護》2010年第3期。

《辦法》第10條規(guī)定了處罰種類，第12條規(guī)定了責令改正形式，明確區(qū)分了“行政處罰”與“責令改正違法行為”并分別對二者種類與形式進行了具體列舉。如此規(guī)定因應了環(huán)境違法侵害一旦發(fā)生則難以逆轉的特殊性，所以從預防原則與罰教結合原則出發(fā)，既需要懲罰違法行為人，更要注重糾正違法行為、整治恢復環(huán)境?！掇k法》第10條的規(guī)定具體列舉了環(huán)境行政處罰的7種形式，分別為：警告；罰款；責令停產整頓；責令停產、停業(yè)、關閉；暫扣、吊銷許可證或者其他具有許可性質的證件；沒收違法所得、沒收非法財物；行政拘留。與此同時，《辦法》第12條的規(guī)定列舉了責令改正或者限期改正違法行為的8種主要形式，分別為：責令停止建設；責令停止試生產；責令停止生產或者使用；責令限期建設配套設施；責令重新安裝使用；責令限期拆除；責令停止違法行為；責令限期治理。其實，作為《行政處罰法》（2009年）的下位法的部門規(guī)章，《辦法》第10條規(guī)定的環(huán)境行政處罰種類的依據直接來源于《行政處罰法》第8條對行政處罰種類的規(guī)定，但《辦法》同時又吸收了環(huán)境保護單行法的規(guī)定，比如《水污染防治法》（2008年）在第75條、78條等條文中對于“責令停產整頓”和“責令關閉”的法律責任的規(guī)定。

（三）環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令在適用中的混淆

雖然《辦法》從執(zhí)法手段、形式和程序上對環(huán)境行政處罰作出了具體規(guī)定以增加其可操作性，但環(huán)境執(zhí)法人員在執(zhí)法中適用《辦法》時也存在諸多困惑。筆者近些年在參與一些研究環(huán)境司法和執(zhí)法現狀調研項目時，收集了很多環(huán)境司法和環(huán)境執(zhí)法的一手資料，通過與環(huán)境執(zhí)法人員進行深入交流時，發(fā)現很多環(huán)境執(zhí)法人員在表示《辦法》“好用”的同時，也認為在依據《辦法》進行執(zhí)法時會因為制度界限的模糊而導致的執(zhí)法形式與程序適用中的困惑。反映較為普遍的問題是在具體適用環(huán)境行政處罰制度和環(huán)境行政命令制度時存在的混淆。

雖然《辦法》分別對環(huán)境行政處罰的環(huán)境行政命令的種類形式進行了細致界定與明確區(qū)分，但環(huán)境執(zhí)法人員在執(zhí)法實踐中依然存在困惑。比如，《辦法》第12條規(guī)定的“責令停止生產或者使用”與第10條規(guī)定的“責令停產、停業(yè)”在現實執(zhí)法中很難有清晰的界限。從法理邏輯和制度規(guī)定上看，《辦法》將“責令停止建設”和“責令停止生產或者使用”明確作為責令改正的具體形式之一而不是行政處罰，但現實執(zhí)法過程中，如果責令一家企業(yè)“停止建設”或者是責令其主要生產設備“停止生產或者使用”，其實際效果與責令該企業(yè)停產、停業(yè)有何本質區(qū)別？基于執(zhí)法部門在行使行政命令與行政處罰兩種行政行為時，在職權、程序等方面的差異，固然環(huán)保執(zhí)法部門會遭遇上述的困惑，但也可能通過責令企業(yè)“停產建設”或“停產生產或者使用”的方式達到“責令停產、停業(yè)”的目的，也即是說以實施行政命令行為達致行政處罰的結果。

事實上，很多地方環(huán)保執(zhí)法人員的確會利用當前環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令之間的混淆之處，當他們認為需要對某企業(yè)實施“責令停產、停業(yè)”的處罰時，他們有時會采取“責令停止建設”和“責令停止生產或者使用”的形式。之所以如此的理由是：（1）二者職權主體不同。根據我國現行法律體系職權設置，在上述七種行政處罰種類中，環(huán)保部門可以行使四種：警告，罰款，暫扣、吊銷許可證或者其他具有許可性質的證件以及沒收違法所得、沒收非法財物，但環(huán)保部門無行使“責令停產、停業(yè)、關閉”的職權，只能在立案調查的基礎上提出處罰建議報本級人民政府，由政府實施該項行政處罰。2014年新《環(huán)保法》第60條規(guī)定“……情節(jié)嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業(yè)、關閉”，也即新《環(huán)保法》也進一步明確“責令停業(yè)、關閉”的職權只能由人民政府而非其環(huán)境保護主管部門行使。而“責令停止建設”和“責令停止生產或者使用”卻可以由環(huán)保部門實施。新《環(huán)保法》第60條也明確規(guī)定“縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門可以責令其采取限制生產、停產整治等措施”。（2）二者的法律程序不同。根據《行政處罰法》（2009年）和《辦法》的規(guī)定，在作出行政處罰決定前必須履行告知和聽證程序，但對于責令改正違法行為的實施，當前法律體系尚無明確的告知和聽證程序的規(guī)定，由執(zhí)法部門自行決定是否需要進行告知和聽證，因此，“責令停止建設”和“責令停止生產或者使用”雖然可以實現“責令停產、停業(yè)”行政處罰的實際效果，但前者作為行政命令的程序需求遠沒有后者嚴格，環(huán)保部門在執(zhí)法中當然會選擇前者以規(guī)避復雜的法律程序性規(guī)定。

三、環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令在環(huán)境法律體系中的關系類型

在新《環(huán)保法》構建的制度體系中并未明確區(qū)分環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令的制度語境下，將“責令限制生產”定性為環(huán)境行政處罰。但是，若將其納入《辦法》構建的環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令二分的制度系統(tǒng)中考察，則其性質存在模糊之處。這種現象的出現，折射出環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令在現實適用過程中存在著一些混淆或者說邊界的模糊。該現象之所以會出現，既因為在當前的環(huán)境行政法律制度體系中的相關立法存在著表達不周延之處，也受制于環(huán)境法律體系中行政處罰與行政命令的制度關系。

（一）環(huán)境行政命令立法之混亂與不周延

新《環(huán)保法》第60條規(guī)定的“責令限制生產”在《行政處罰法》、《環(huán)境行政處罰辦法》中均未有規(guī)定，追根溯源，它是首見于《水污染防治法》（2008年）第74條，現被新《環(huán)保法》第60條吸納、作為一種環(huán)境行政處罰形式的規(guī)定。但是，新《環(huán)保法》第60條與《水污染防治法》（2008年）第74條規(guī)定“責令限制生產”的制度語境卻存在差異。在新《環(huán)保法》第60條將“責令限制生產”作為縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門在“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物”時，直接要求其承擔的不利法律后果，是對其實施的制裁行為，屬于典型的行政處罰的范疇。而在《水污染防治法》（2008年）第74條第2款的規(guī)定中，“責令限制生產”是環(huán)境保護主管部門對相對人在限期治理期間責令改正的具體形式之一，“（限期治理）逾期未完成治理任務的，報經有批準權的人民政府批準，責令關閉?！薄端廴痉乐畏ā罚?008年）的這種立法思路及其表達路徑，在《環(huán)境行政處罰辦法》（2010年）進一步具體化和明確化，即《辦法》第11條第1款規(guī)定的“環(huán)境保護主管部門實施行政處罰時，應當及時作出責令當事人改正或者限期改正違法行為的行政命令。”也即是說，“責令限制生產”在《水污染防治法》（2008年）的制度語境中，應當屬于責令改正的一種具體形式，是一種行政命令，而《環(huán)境行政處罰辦法》（2010年）第12條明確規(guī)定“行政命令不屬行政處罰，行政命令不適用行政處罰程序的規(guī)定?！币虼?，從法律體系解釋和文本解釋的角度而言，新《環(huán)保法》第60條規(guī)定的“責令限制生產”在其他相關法律體系中屬于“環(huán)境行政命令”而不屬于環(huán)境行政處罰的具體形式，而新《環(huán)保法》第60條及其他條文并未將二者予以區(qū)分，而是將“責令限制生產”統(tǒng)一界定為環(huán)境行政處罰?，F實中該如何界定？因為這涉及到該制度適用時的具體法律程序的選擇問題。

只是，《環(huán)境行政處罰辦法》（2010年）對環(huán)境行政命令的立法存在著表達形式混亂與不周延之處，這使得以“責令……”為立法表述的性質到底是責令改正（行政命令）抑或行政處罰難以區(qū)分。在《環(huán)境行政處罰辦法》（2010年）所區(qū)分的環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令的制度語境中，新《環(huán)保法》第60條規(guī)定的“責令限制生產”因為未有明確界定，從其性質、程度及相對人承擔的義務與承受的后果而言，更接近于《辦法》第12條列舉的責令改正或者限期改正違法行為的行政命令的具體形式而不是行政處罰。只是，因為《辦法》對責令改正（行政命令）的立法存在著疏漏，該規(guī)定只是單純的名稱列舉而并無概括責令改正的內涵，并未體現出責令改正所共有的獨特的形式特征，共性的缺乏是由被責令改正行為具體表現情狀的多樣性所決定，特性的不足是因為責令改正與明文納入環(huán)境行政處罰的某些“責令……”并無本質上的區(qū)別。*參見程雨燕：《試論責令改正環(huán)境違法行為之制度歸屬——兼評〈環(huán)境行政處罰辦法〉第12條》，載《中國地質大學學報（社會科學版）》2012年第1期。這種立法現狀導致現有立法中部分本質相同的責令改正行為因為表述上的些微差異而無法識別，也導致了以“責令……”為立法表述的內容的性質到底屬于環(huán)境行政命令抑或環(huán)境行政處罰會產生疑惑與爭議。

（二）環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令之間的關系類型

在當前的制度體系中剖析“責令限制生產”的性質所可能產生的爭議，還來源于從宏觀上看環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令之間的關系的界定。行政處罰是指特定的行政主體依法對違反行政管理秩序而尚未構成犯罪的行政相對人所給予的行政制裁，它具有行政性、具體性、處分性、不利性、法定性和制裁性等特性。*參見胡建淼：《行政法學（第二版）》，法律出版社2003年版，第289-290頁。行政處罰必須依法設定，根據我國《行政處罰法》（2009年），實施行政處罰的機關、種類、范圍和程序都必須依法設定。行政命令是指行政主體依法要求行政相對人為或不為一定行為的意思表示。它是行政主體作出的、適用特定程序的、對行政相對人設定義務性行為規(guī)則的意思表示行為。行政處罰與行政命令的區(qū)別可以概括為：（1）行政處罰的種類、程序等嚴格法定，要遵照《行政處罰法》（2009年）適用，而行政命令沒有具體的法律條文依據，適用一般行政法原理，由行政主體依據憲法或組織法所賦予的職權作出；（2）行政處罰的實施從對行政相對人在人身自由、財產、名譽或其他權益的限制或剝奪，具有強烈的制裁性與懲戒性，而行政命令主要是為行政相對人設置義務性行為規(guī)則，行政主體不能直接處分該義務?，F實中，行政相對人違反行政命令以行政處罰為保障，行政主體可依法對其制裁或采取行政強制執(zhí)行。*參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社1999年版，第213-214頁。

環(huán)境行政處罰的立法基于嚴格法定的要求，則其內容、形式和程序相對較為穩(wěn)固，而當前尚無關系行政命令的專門立法，這使得環(huán)境法律體系關于環(huán)境命令的立法呈現出靈活性、多樣性以及普遍適用性等特征。梳理環(huán)境法律規(guī)范體系，環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令之間的關系可以概括為以下幾種：

1.環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令的選用與排他性關系。大部分環(huán)境法律法規(guī)在《行政處罰法》出臺后都不再將責令改正作為環(huán)境行政處罰的罰種，也即當行為人出現環(huán)境違法行為時，環(huán)境法律根據其行為的性質與程度分別規(guī)定行政處罰或者行政命令。這種關系典型體現在《環(huán)境噪聲污染防治法》（1996年）第53條根據違法情節(jié)嚴重分別適用的規(guī)定，“違反本法第十八條的規(guī)定，生產、銷售、進口禁止生產、銷售、進口的設備的，由縣級以上人民政府經濟綜合主管部門責令改正；情節(jié)嚴重的，由縣級以上人民政府經濟綜合主管部門提出意見，報請同級人民政府按照國務院規(guī)定的權限責令停業(yè)、關閉。”

2.環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令的種屬關系。即將責令改正明確列為環(huán)境行政處罰的罰種，這既包括于《行政處罰法》出臺前即已實施的情況，例如《違反礦產資源法規(guī)行政處罰辦法》（1994年）第8條：“對范圍礦產資源法規(guī)的行為的行政處罰包括：……（二）責令限期改正……?！币舶ā缎姓幜P法》（1996年）出臺后仍然予以規(guī)定的情形，例如《安全生產違法行為行政處罰辦法》（2007年）第5條：“安全生產違法行為行政處罰種類包括責令改正、責令限期改正、責令停止違法行為、責令停產建設等?！?程雨燕：《環(huán)境行政處罰制度研究》，廣東省出版集團、廣東人民出版社2013年版，第69頁。

3.環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令并行適用。并用的情形又分為兩種，一種是可以并用一種是應當并用。前者如《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》（2005年）第69條規(guī)定：“……由審批該建設項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責令停止生產或者使用，可以并處十萬元以下的罰款?！焙笳呷纭端廴痉乐畏ā罚?008年）第70條規(guī)定：“……由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門或者其他依照本法規(guī)定行使監(jiān)督管理權的部門責令改正，處一萬元以上十萬元以下的罰款?！?/p>

4.將環(huán)境行政命令作為環(huán)境行政處罰適用的前置條件。如《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》（2005年）第70條規(guī)定：“……由執(zhí)行現場檢查的部門責令限期改正；拒不改正或者在檢查時弄虛作假的，處二千元以上二萬元以下的罰款?！薄端廴痉乐畏ā罚?008年）第72條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門責令限期改正；逾期不改正的，處一萬元以上十萬元以下的罰款：……”

在上述分析的關系框架中去檢視《環(huán)境保護法》（修訂案）第60條的規(guī)定，則可以發(fā)現該規(guī)定存在的一些令人產生疑惑的矛盾：（1）從立法用語上看，該條使用的“責令停業(yè)、關閉”是《行政處罰法》（2009年）、《環(huán)境行政處罰辦法》（2010年）及其他環(huán)境保護單行法所明確列舉的環(huán)境行政處罰形式，這毋庸置疑；但如上分析該條使用的“責令限制生產”的性質該如何界定？若從《水污染防治法》（2008年）對其使用來看，則定位為一種環(huán)境行政命令，屬于責令改正的一種具體形式，但是，從《水污染防治法》（2008年）第75條的立法表述、制度語境與權力配置（“……縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門可以提請縣級以上地方人民政府責令停產整頓”）來看，則“責令停產整治”是一種行政處罰行使，而《環(huán)境行政處罰辦法》（2010年）在第10條也明確作出了同樣的制度性質界定。由此，新《環(huán)保法》在第60條將“責令限制生產”與“責令停產整治”相并，與該條中的“責令停產、停業(yè)”相對應？制度邏輯該如何理解？（2）如果將該條規(guī)定的“責令限制生產、停產整治”與“責令停業(yè)、關閉”均界定為環(huán)境行政處罰形式，則除了存在與既有大量環(huán)境保護單行法協(xié)調的問題，而且更為嚴重的問題是意味著《環(huán)境保護法》中舍棄了環(huán)境行政命令的手段適用。（3）如果將“責令限制生產、停產整治”界定為環(huán)境行政命令，對應于“責令停業(yè)、關閉”的環(huán)境行政處罰形式，則除了依然存在的與其他環(huán)境保護法律法規(guī)不協(xié)調問題之外，還直接提出了《環(huán)境行政處罰辦法》的修改的迫切要求，并且，《水污染防治法》（2008年）第75條規(guī)定的“私設暗管或者有其他嚴重情節(jié)的”行為，需要在“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門可以提請”由“縣級以上地方人民政府責令停產整頓”的權限改為由“縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門”行使，這也導致擴大環(huán)境保護主管部門的職權范圍。（4）與前述第三點相關聯(lián)，若將新《環(huán)保法》第60條規(guī)定的“責令限制生產、停產整治”界定為環(huán)境行政命令，對應于“責令停業(yè)、關閉”的環(huán)境行政處罰形式，則意味著該條選擇了一種環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令之間的關系模式。梳理新《環(huán)保法》第60條的規(guī)定，從其“……縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門可以責令其采取限制生產、停產整治等措施；情節(jié)嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業(yè)、關閉”的表述，對照上述梳理的現有法律體系中的四種關系模式可知，則新《環(huán)保法》第60條對于環(huán)境行政命令與環(huán)境行政處罰采取的是一種選用與排他性關系。而上述的關系模式的梳理僅為從實然的視角對現有關系類型的概括，本文下文的論述將從應然價值選擇視角剖析其中存在的問題以及我們應然的取舍。

四、環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令關系的厘清與銜接

現實執(zhí)法中，環(huán)保部門適用《辦法》第10條規(guī)定的“責令停產、停業(yè)”與第12條規(guī)定的“責令停止生產或者使用”之所以存在混淆與困惑，是因為雖然適用二者執(zhí)法效果差異不大，但“責令停產、停業(yè)”是一種環(huán)境行政處罰罰種，環(huán)保部門無此職權且程序要求嚴格（比如需要聽證等）?！柏熈钔Ｖ股a或者使用”則是一種行政命令，環(huán)保部門有此職權且程序相對寬松。針對該問題，環(huán)境保護部針對福建省環(huán)境保護廳請求解釋的《關于環(huán)保部門可以申請人民法院強制執(zhí)行責令改正決定的復函》（環(huán)函[2010]214號）稱：“是‘責令停產’還是‘責令停止生產’，應當結合違法行為的性質和具體的法律法規(guī)規(guī)章條款選擇適用”。但該復函并未就二者的性質與相互關系進行清晰的界定與區(qū)分。因為作為部門規(guī)章，該《辦法》對于“責令停產”和“責令停止生產”為代表的環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令關系的處理，是對現有的法律體系的梳理和列舉，真實的關系界定還應當訴諸既有的環(huán)境法律、行政法規(guī)體系的界定。根據上述分析，我們可以從兩個向度確定環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令的關系，從而實現二者在適用中的協(xié)調一致。

（一）環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令的區(qū)分標準

基于當前環(huán)境法律體系之間出現的相互不協(xié)調甚至抵牾、沖突的頑疾，要清晰界定環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令，應當追本溯源，從行政處罰與行政命令的本質屬性上界定二者區(qū)分標準。行政處罰是行政主體針對有違法行為的行政相對人的制裁，行政命令是行政主體為相對人設定義務性行為規(guī)則的意思表示行為，因此，應當從是否針對相對人的違法行為、是否是制裁行為以及是否是行政主體的意思表示行為這三個標準作為劃分環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令的標準。一般而言，行政處罰的內在屬性是以相對人違法行為的存在和具有制裁性為要件，而行政命令則不需要以相對人存在違法行為為前提，也不具有制裁性。同時，環(huán)境行政處罰一般是實力行政行為，即行政主體通過力的動作對行政相對人所作的一種行為，環(huán)境行政命令一般是意思行政行為，即指行政主體僅以意思力對行政相對人所作的一種行為。

“責令停產”與“責令停止生產”之所以出現混淆，就是因為現實中，行政處罰與行政命令的上述區(qū)分標準并不完全是界限分明的。比如，“限期治理”制度雖然是一種典型的行政命令，但卻以相對人存在違法行為為前提；再如，很多污染防治法有規(guī)定“責令限期拆除”并處罰款的情況，“責令限期拆除”應當屬于具有制裁性的行政命令。同時，雖然行政處罰一般是實力行政行為，但也有意思表示行為的情況，比如，《環(huán)境行政處罰辦法》（2010年）第10條規(guī)定的“責令停產整頓”和“責令停產、停業(yè)、關閉”的罰種，這種處罰是由相對人自己“停產整頓”或是“停產、停業(yè)、關閉”，而不是由行政主體采取措施實施的行為，因此，屬于是行政主體通過意思表示行為的行政處罰。正是因為《環(huán)境行政處罰辦法》第10條規(guī)定的“責令停產”與第12條規(guī)定的“責令停止生產”之間雖然分屬環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令，但二者均為行政主體作為的意思表示行政行為，因此，存在著適用中的模糊與混淆。為了應對此問題，建議在立法梳理中將標準明確化和簡化：第一，以是否有制裁性為標準，只要行為的內容有制裁性就定性其為環(huán)境行政處罰，而不管其是否為意思表示行為，剔除具有制裁性環(huán)境行政命令的存在；第二，以是否表現為意思表示行為為標準，只要該行為表現為意思表示行為，就定性其為環(huán)境行政命令，而不管其內容上是否具有制裁性，剔除表現為意思表示行為的環(huán)境行政處罰的存在。*參見王志華：《行政命令與行政處罰關系之辨析與整合》，載《河南公安高等?？茖W校學報》2008年第5期。

（二）環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令的價值分野

環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令是國家矯正環(huán)境違法行為、保護環(huán)境資源的兩類手段，如上所述，就環(huán)境行政相對人需要承擔的法律后果而言，環(huán)境行政處罰嚴厲于環(huán)境行政命令。但是，即使在當前社會各界普遍指斥環(huán)境法律體系可實施性不強、法律責任規(guī)定缺失導致“違法成本過低”的背景下，也不能在制度設計上傾向環(huán)境行政懲罰的規(guī)定壓制甚至是取代環(huán)境行政命令的情況，因為二者的價值選擇的分野導致二者承載的社會功能有差異。

環(huán)境違法行政相對人環(huán)境行政處罰是行政主體對環(huán)境違法但尚未構成環(huán)境犯罪行為的一種行政制裁，體現了國家對于社會主體在環(huán)境領域實施的某些違法行為的懲戒和非難，代表國家對這些行為的否定評價，帶有懲罰性質。環(huán)境行政處罰的后果體現為限制或剝奪人身自由、某種財產權或行為能力與資格，是僅次于環(huán)境刑罰的一種制裁。因此，合理設計和使用環(huán)境行政處罰制度不但可以制裁環(huán)境違法行為、實現國家環(huán)境保護和管理職能，還可以有效威懾、警示和阻嚇潛在的環(huán)境違法行為。環(huán)境行政命令是行政主體設定義務性行為的意思表示行為，它重在敦促違法行為人履行既有的法定義務，以實現糾正違法、恢復原狀和維持既定法律秩序的目標。我們應當矯正當前傾向于擴大環(huán)境行政處罰的形式和范疇、甚至將一些環(huán)境行政命令行為遮蔽而統(tǒng)一納入環(huán)境行政處罰行為的做法，因為，雖然表面上看，相對人基于環(huán)境行政命令所承受的法律后果的嚴重性要低于環(huán)境行政處罰，但是，環(huán)境行政命令相較于環(huán)境行政處罰也具有特定的優(yōu)勢：第一，環(huán)境行政處罰表征了國家對于某些環(huán)境行政行為的價值非難性，行政處罰制度的實施背后隱含的價值判斷是該違法行為對于社會是一種毫無價值的應受責難的行為，但是當前的很多環(huán)境違法行為本身具有正當性，是人們對已知技術使用而產生的未知風險*參見張梓太：《環(huán)境法律責任研究》，商務印書館2004年版，第63頁。，此時，環(huán)境行政命令重視從行為本身的制止及其在價值選擇上的教育性與引導性更能為當事人接受，也更能體現制度設計與實施上的社會評價與引導意義；第二，環(huán)境違法行為普遍體現了累積性、潛伏性和難以逆轉性的特點，若適用環(huán)境行政處罰制度，基于其后果的嚴重性要有復雜的法律程序，而環(huán)境行政命令的便捷性更能及時制止當下發(fā)生的環(huán)境違法行為，這一優(yōu)勢是向后預防、后果懲罰的環(huán)境行政處罰制度所不能具備的?；诙呔哂胁煌膬r值選擇與社會功能，應當在制度設計時慎重對待。

（三）環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令的銜接模式

如上分析，環(huán)境行政處罰制度與環(huán)境行政命令制度其在發(fā)揮制止環(huán)境違法行為、實現國家環(huán)境職能時有不同的價值選擇，承載了不同的社會功能，從而也會產生不同效果的行為導向，因此，在制度設計時不可偏廢，而應當重視二者功能的協(xié)同發(fā)揮。

如上所述，當前環(huán)境法律法規(guī)體系中，環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令存在著種屬、選用、并用和銜接使用四種模式。選用模式中環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令是排他性關系，其不足之處是只規(guī)定行政處罰雖然可能以其制裁性使相對人停止違法行為或不再為違法行為，但是會導致重處罰、輕監(jiān)管的后果，不能實現“罰教結合”的原則。并用模式是環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令同時適用，但何種情況下可以并處或應當并處行政處罰的規(guī)定隨意性較大，沒有一個原則性的適用條件或區(qū)分標準，而且可以并罰的規(guī)定本身已經賦予了行政機關較大的自由裁量權，容易造成對自由裁量權的濫用。*參見王志華：《行政命令與行政處罰程序和諧關系之構建》，載《山西省政法管理干部學院學報》2010年第1期。在環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令的種屬關系中，將被定性為行政命令的責令改正列為環(huán)境行政處罰的罰種，這也是新《環(huán)保法》第60條的立法思路。將責令改正定位為一種環(huán)境行政處罰，這契合當前要加強環(huán)境行政法律責任、嚴懲環(huán)境違法行為的時代需求，但是，不加區(qū)分地將不同性質的環(huán)境規(guī)制手段統(tǒng)合為環(huán)境行政處罰，不但模糊了環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令的界限，也忽視了不同行政手段在環(huán)境保護領域的獨特價值與功效，還會限制環(huán)境行政處罰的效果。

因此，合理的選擇是采取環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令的銜接使用的模式。雖然《環(huán)境行政處罰辦法》將二者進行了明確區(qū)分，也在第11條規(guī)定“環(huán)境保護主管部門實施行政處罰時，應當及時作出責令當事人改正或者限期改正違法行為的行政命令?！钡⑽疵鞔_二者之間在適用程序上的具體銜接模式。因此，應當在整個環(huán)境法律體系中構建環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令的銜接模式是將環(huán)境行政命令作為適用環(huán)境行政處罰的前置程序。環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令這種前置程序既能保證環(huán)境執(zhí)法輕重適度地因應可能導致環(huán)境影響與破壞的行為，又能促進執(zhí)法部門的裁量權的規(guī)范行使，還可以針對環(huán)境執(zhí)法領域的特殊需求。即應當明確，環(huán)境執(zhí)法部門在實施環(huán)境行政處罰時，以責令改正作為前置性條件，當“責令改正期限屆滿，當事人未按要求改正，違法行為仍處于繼續(xù)或者連續(xù)狀態(tài)的”，再實施環(huán)境行政處罰。

五、結語

2014年的《環(huán)境保護法（修訂案）》第60條對相對人承擔的環(huán)境行政法律責任的規(guī)定更為嚴格，增設和創(chuàng)新了環(huán)境行政處罰的具體形式。從整個環(huán)境法律體系中考察，實際上將原來環(huán)境保護法律法規(guī)中規(guī)定的環(huán)境行政命令納入到環(huán)境行政處罰的罰種。這樣的立法思路雖然能夠嚴格環(huán)境法律責任，但忽視了不同性質的行政手段在實現環(huán)境保護中的不同價值與功效，也會導致環(huán)境法律制度體系的不協(xié)調，還會造成環(huán)保部門現實執(zhí)法中的困惑。我們應當通過適用該辦法所折射出的問題完善當前環(huán)境執(zhí)法制度體系，深入梳理和清晰區(qū)分環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令的界限標準，并構建二者之間合理的協(xié)調與銜接關系。

[責任編輯：王德福]

Subject:The Connection Between Environmental Administrative Penalty and Order: An Analysis from Art. 60 of Environment Protection Law

Author & unit:TU Yongqian（Law School,Liaoning University,Shenyang Liaoning 110136,China）

The Environment Protection Law, passed and issued in 2014, is called “the most severe environmental laws in the history”,whose feature should focus on the establishment of environmental legal liability system from the perspective of jurisprudence. Art. 60 of the Law stipulates the some measures of environmental administrative punishment for the administrative relative person to undertake, however these specific forms in Ordinance Concerning the Measures for the Environmental Administrative Punishment and some other existing systems are divided into environmental administrative penalty and environmental administrative order, which are classified into four types of relationships in the current environmental legal system, and further there are many confusing connotations and areas among them. Therefore, what we shall do is to clarify the connotations of environmental administrative penalty and environmental administrative commands and determine their differential standards, on the basis of which the linking mode between them is to be established as follows, i.e., taking environmental administrative orders as the prior procedures of the application of environmental administrative penalty, and thus exert their different values and effects comprehensively in the present environmental protection.

environmental administrative punishment; environmental administrative order; confusion; connection

2015-09-15

涂永前（1974-），男，湖北武漢人，法學博士，遼寧大學法學院教授，博士生導師，主要研究方向：環(huán)境法學。

D912.112

A

1009-8003（2015）06-0062-09