□ 胡雪萍

中國(guó)經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入從高速增長(zhǎng)向中高速增長(zhǎng)、從規(guī)模速度型粗放增長(zhǎng)向質(zhì)量效率型集約增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變的新常態(tài)，在這一背景下，如何有效地解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中土地經(jīng)營(yíng)的粗放和分散，土地使用污損和侵蝕， 土地權(quán)益的模糊和侵害三大問(wèn)題，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)土地收益的規(guī)模效益提升、土地使用收益連續(xù)，土地經(jīng)營(yíng)主體積極性提高，是亟待解決的緊迫問(wèn)題。

一、土地收益持續(xù)化是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)

土地是人類(lèi)生存的物質(zhì)基礎(chǔ)， 它具有稀缺性，而耕地則是土地的重中之重，它是保障農(nóng)產(chǎn)品獲取的基礎(chǔ)條件，也是保障糧食安全的有力支撐，確保土地收益持續(xù)化，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)保證。

根據(jù)《我們的共同未來(lái)》中對(duì)可持續(xù)發(fā)展的定義，它是指“滿(mǎn)足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿(mǎn)足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展。包括兩個(gè)概念，一是人類(lèi)的基本需求，特別是窮人的需求，應(yīng)該被置于優(yōu)先的地位；二是環(huán)境限度，環(huán)境滿(mǎn)足現(xiàn)在和未來(lái)的各種需要的能力是有限的，如果突破這一限度，必將影響自然界支持當(dāng)代和后代人生產(chǎn)的能力?！睆倪@個(gè)定義可以看出，可持續(xù)發(fā)展所追求的目標(biāo)是既要使人類(lèi)的各種需要得到滿(mǎn)足，個(gè)人得到充分發(fā)展，又要使土地資源和生態(tài)環(huán)境得到保護(hù)，確保土地收益持續(xù)化，不對(duì)后代人的生存和發(fā)展構(gòu)成威脅。

從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的角度看，不僅要使農(nóng)民得到充分發(fā)展，而且要使農(nóng)村土地資源和生態(tài)環(huán)境得到保護(hù)，因此，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展至少應(yīng)包括農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的可持續(xù)發(fā)展。

土地收益持續(xù)化是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。農(nóng)業(yè)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，而土地是孕育農(nóng)產(chǎn)品的基礎(chǔ)條件。缺乏了這一個(gè)基礎(chǔ)條件，農(nóng)業(yè)發(fā)展根本無(wú)從談起，更不用說(shuō)可持續(xù)發(fā)展了。 《全國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》（2015-2030年）指出，推動(dòng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)“五位一體”、建設(shè)美麗中國(guó)的必然選擇，也是中國(guó)新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的內(nèi)在要求?！蛾P(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》（2015年中央一號(hào)文件）指出，在新形勢(shì)下，保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給和質(zhì)量安全，提升農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力，是農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的重大挑戰(zhàn)，而要迎接這一挑戰(zhàn)，離不開(kāi)土地的合理、安全、有效利用，保障了土地的安全，也就保障了糧食安全，使農(nóng)產(chǎn)品的供給有了保障，也使農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)有了收益，使農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)可持續(xù)發(fā)展。土地是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要要素之一，它同資金、勞動(dòng)力等要素一樣，通過(guò)使用取得收益，只有穩(wěn)定持續(xù)地獲得土地收益，才能確保農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)上規(guī)模、上檔次，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

土地收益持續(xù)化是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體權(quán)益得到體現(xiàn)的保障。農(nóng)民是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的主體，其收入支撐來(lái)源于土地。土地是農(nóng)民最基本的生活資料，它不僅可以種植農(nóng)產(chǎn)品，使農(nóng)民獲得種植性收入，而且可以作為一種財(cái)產(chǎn)，使農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性收入。而且如果土地運(yùn)用得當(dāng)，將會(huì)成為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的主要來(lái)源。這需要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村土地制度，通過(guò)土地的保值和增值，使農(nóng)民獲得更多的財(cái)產(chǎn)性收入，使收益增長(zhǎng)可持續(xù)，從而保障農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展。通過(guò)土地資源的優(yōu)化配置和生態(tài)環(huán)境的改善，提升農(nóng)業(yè)土壤條件，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，增加農(nóng)民收入。這是新常態(tài)下，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生要求，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，通過(guò)這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到可持續(xù)發(fā)展。

二、三大土地問(wèn)題成為制約土地收益持續(xù)化的障礙

在現(xiàn)實(shí)中，存在土地經(jīng)營(yíng)的粗放和分散，土地使用污損和侵蝕，土地權(quán)益的模糊和侵害三大土地問(wèn)題，都影響了土地收益的持續(xù)化。

1、土地經(jīng)營(yíng)的粗放和分散直接影響到土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)收益的提升

土地經(jīng)營(yíng)粗放，使得土壤生態(tài)系統(tǒng)退化，影響土地質(zhì)量，損害效能，產(chǎn)出低，規(guī)模經(jīng)營(yíng)收益難以體現(xiàn)。據(jù) 《全國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃2015-2030年》顯示，全國(guó)水土流失面積達(dá)295萬(wàn)平方公里，年均土壤侵蝕量達(dá)45億噸，沙化土地為173萬(wàn)平方公里，石漠化面積達(dá)12萬(wàn)平方公里。同時(shí)，農(nóng)村建設(shè)用地的擴(kuò)張，擠占了耕地，使得農(nóng)村土地分散化，不利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

2、土地使用污損和侵蝕直接影響到土地使用收益的連續(xù)性

近年來(lái)，農(nóng)村土地使用過(guò)程中，往往忽視了土地的生態(tài)保護(hù)，土地受到污染，使土地利用不能持續(xù)，土地收益不能持續(xù)化，影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。主要體現(xiàn)在：

（1）受重金屬污染和污水灌溉污染。近年來(lái)，國(guó)家對(duì)污染重、能耗大的高污染企業(yè)進(jìn)行關(guān)停并轉(zhuǎn)政策，使得大量污染企業(yè)大規(guī)模向城郊或鄉(xiāng)村遷移，轉(zhuǎn)移后留下的土地就成了有害土地，含有大量重金屬，需要進(jìn)行治理修復(fù)后才能再次使用，如果不能得到及時(shí)修復(fù)，將會(huì)產(chǎn)生生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。這些有害土地上的污染物，一旦滲入地表水，將使得灌溉農(nóng)田的水質(zhì)受到污染，土壤肥力受到影響，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地的環(huán)境質(zhì)量下降，農(nóng)作物品質(zhì)降低，影響農(nóng)產(chǎn)品和糧食生產(chǎn)安全。同時(shí)，工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，產(chǎn)生了大量的排放物，如“工業(yè)三廢”、固體廢棄物堆放，這些污染物向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移排放，也會(huì)使農(nóng)田受到污染。

根據(jù)全國(guó)首次土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)（2005年4月至2013年12月），全國(guó)土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，而耕地的點(diǎn)位超標(biāo)率更高，為19.4%，主要污染物為鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛、滴滴涕和多環(huán)芳烴。鎘、汞、砷等重金屬不斷向農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境滲透，使得受污染耕地面積擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)受重金屬污染耕地達(dá)3億畝，污水灌溉污染耕地3250萬(wàn)畝，固體廢棄物堆存占地和毀田200萬(wàn)畝。

（2）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程和農(nóng)村生活中產(chǎn)生的污染。主要包括長(zhǎng)期不合理使用農(nóng)藥、化肥，畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物處理不恰當(dāng)，農(nóng)作物秸稈和農(nóng)用薄膜塑料等農(nóng)業(yè)廢棄物處置不合理等造成的對(duì)土地的污染。我國(guó)是世界農(nóng)藥生產(chǎn)和使用第一大國(guó)，但目前有效利用率不足；同樣，我國(guó)每年地膜使用量超過(guò)其他國(guó)家的總和，約130萬(wàn)噸，但地膜的回收率不足，造成“白色污染”。 《2014中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，目前全國(guó)化肥當(dāng)季利用率只有33%左右，普遍低于發(fā)達(dá)國(guó)家50%的水平。同時(shí)，農(nóng)膜回收率不足2/3。

農(nóng)村土地污染的態(tài)勢(shì)， 其不利影響是深遠(yuǎn)的。其一，直接導(dǎo)致糧食生產(chǎn)不可持續(xù)，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量不安全。一方面導(dǎo)致糧食減產(chǎn)，另一方面使糧食受污染。有資料顯示，由于工業(yè)、農(nóng)藥、化肥等導(dǎo)致的土壤污染，使我國(guó)糧食每年減產(chǎn)100億公斤，受重金屬污染的糧食達(dá)1200萬(wàn)噸。其二，導(dǎo)致健康損害。據(jù)統(tǒng)計(jì)，土地污染地區(qū)居民的患病率明顯高于全國(guó)平均水平，直接影響了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的生產(chǎn)能力。其三，影響農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售。由于土地污染，使得部分生產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品也成為了“有毒”產(chǎn)品，很多人已經(jīng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品不敢輕易相信，使農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售受到影響，從而影響了收益的獲得，同時(shí)也影響了社會(huì)穩(wěn)定，最終影響了土地收益的可持續(xù)化。

3、土地權(quán)益的模糊和侵害直接影響土地經(jīng)營(yíng)主體的積極性

農(nóng)民是土地經(jīng)營(yíng)的主體，土地權(quán)益的模糊和侵害，直接損傷了農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地的積極性，進(jìn)而影響農(nóng)民收入的提高。表現(xiàn)在：

其一，土地權(quán)益模糊，農(nóng)民權(quán)益受到侵害。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的土地制度，分為國(guó)家所有和集體所有兩種類(lèi)型的土地。屬于國(guó)家所有的是城市市區(qū)的土地，屬于農(nóng)民集體所有的是農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地（除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的外）、宅基地和自留地、自留山。這使得城市國(guó)有土地與農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)附屬權(quán)益不同，形成了不同的市場(chǎng)和權(quán)利體系。同時(shí)，我國(guó)建設(shè)用地的供給來(lái)源于政府從農(nóng)村直接征收土地，再進(jìn)行出讓。也就是說(shuō)政府對(duì)土地的供給具有主導(dǎo)權(quán)，這使得在實(shí)際運(yùn)行中農(nóng)民的土地權(quán)益模糊和受到侵害。在土地的實(shí)際征用補(bǔ)償過(guò)程中，沒(méi)有明確公益性用地和非公益性用地的不同性質(zhì)和不同收益，客觀上造成了農(nóng)民的土地權(quán)益界限不清。另一方面，征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不確定，商業(yè)用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與公益用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有加以區(qū)分，損害了農(nóng)民的土地權(quán)益。根據(jù)《土地管理法》第四十七條的規(guī)定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、 安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。同時(shí)，又規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。國(guó)務(wù)院根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)?！边@些規(guī)定使得政府在對(duì)征地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，容易產(chǎn)生尋租行為，在征地時(shí)壓低補(bǔ)償價(jià)格，在轉(zhuǎn)讓土地時(shí)又抬高土地價(jià)格，從中牟取利益。這其中產(chǎn)生的土地增值收益，成了政府土地財(cái)政的來(lái)源，在政府政績(jī)觀的驅(qū)使下，更加劇了政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)分依賴(lài)，無(wú)形中損害了農(nóng)民的利益。

其二，農(nóng)民土地沒(méi)有得到有效流轉(zhuǎn)。目前對(duì)于農(nóng)民土地如何進(jìn)行有效的流轉(zhuǎn)還沒(méi)有清晰的規(guī)定，在流轉(zhuǎn)中價(jià)格如何確定、采取何種流轉(zhuǎn)形式還沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在流轉(zhuǎn)的范圍、途徑、流轉(zhuǎn)雙方的利益上的機(jī)制還不健全，隨意性較大，存在土地流轉(zhuǎn)的無(wú)序現(xiàn)象，同時(shí)由于缺乏相應(yīng)的規(guī)范，一方面使得土地流轉(zhuǎn)的交易成本增大，另一方面，甚至在有些地方還存在著以規(guī)?；x侵占農(nóng)民土地的現(xiàn)象，這在一定程度上影響到土地的實(shí)際流轉(zhuǎn)以及農(nóng)民通過(guò)土地流轉(zhuǎn)應(yīng)獲得的收益。這影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的生產(chǎn)積極性，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的開(kāi)展。

三、破解三大土地問(wèn)題的對(duì)策

1、破解土地經(jīng)營(yíng)的粗放和分散之策：推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)集約化

土地經(jīng)營(yíng)的粗放和分散的破解之策在于倡導(dǎo)推進(jìn)土地集約化，即轉(zhuǎn)變土地經(jīng)營(yíng)方式，由粗放分散式轉(zhuǎn)變?yōu)榧s高效式，對(duì)土地資源進(jìn)行優(yōu)化配置。具體來(lái)說(shuō)：

其一，嚴(yán)守耕地紅線，修復(fù)土地生態(tài)系統(tǒng)，提高土地質(zhì)量，防止浪費(fèi)土地資源。一方面堅(jiān)持18億畝耕地紅線不突破，保證耕地?cái)?shù)量，保障我國(guó)耕地不再被侵占，確保我國(guó)糧食生產(chǎn)安全。另一方面，通過(guò)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，對(duì)土地進(jìn)行整理，開(kāi)發(fā)、治理、修復(fù)、復(fù)墾，通過(guò)整理可以擴(kuò)大土地面積，相當(dāng)于節(jié)約了土地的使用。具體來(lái)說(shuō)，可以根據(jù)不同區(qū)域自身?xiàng)l件的不同，有針對(duì)性采取不同的治理措施，體現(xiàn)特色化、差異化。如深耕深松、秸稈還田、休耕輪作、土壤鹽漬化治理都不失為一種好的方法。同時(shí)，對(duì)于已被建設(shè)占用的耕地，可嘗試采取耕作層剝離的方法，避免土地被占用后，耕作層土壤被當(dāng)作土料使用甚至廢棄，減少耕地?fù)p失，使土地得到很好地利用，促使農(nóng)村土地集約高效使用。

其二，提高土地利用效率，對(duì)土地進(jìn)行合理規(guī)劃，防止土地分散化。2014年國(guó)土資源部發(fā)布的《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》，要求對(duì)土地進(jìn)行規(guī)模引導(dǎo)，優(yōu)化布局。對(duì)農(nóng)村土地的使用也應(yīng)比照這一規(guī)定，在農(nóng)村土地的利用上體現(xiàn)布局優(yōu)化的原則，耕地向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中。合理規(guī)劃農(nóng)村建設(shè)用地與耕地，進(jìn)行分區(qū)指導(dǎo)。確定建設(shè)用地、生活用地、農(nóng)業(yè)生態(tài)用地各自的比例，促進(jìn)農(nóng)村用地效率的提高，避免耕地荒蕪，實(shí)現(xiàn)土地的集約化使用。

2、破解土地使用污損和侵蝕之策：推進(jìn)土地使用綠色化

《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》指出，要“協(xié)同推進(jìn)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化”，首次將綠色化上升為國(guó)家戰(zhàn)略，要求大幅度提高經(jīng)濟(jì)綠色化程度，構(gòu)建科技含量高、資源消耗低、環(huán)境污染少的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式，因此，作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，土地的使用也應(yīng)遵循這一要求。土地使用的綠色化從以下著手：

其一，加強(qiáng)土地綠色使用的頂層設(shè)計(jì)。頂層設(shè)計(jì)是一個(gè)系統(tǒng)工程，它不僅要設(shè)計(jì)，更重要的是要看能否執(zhí)行，在執(zhí)行中是否有偏差，需要通過(guò)什么來(lái)糾正，因此，它應(yīng)該包括設(shè)計(jì)、實(shí)施、監(jiān)督、評(píng)估等環(huán)節(jié)。因此，要樹(shù)立綠色發(fā)展理念，根據(jù)集約、智能、綠色、低碳的要求，通過(guò)生態(tài)產(chǎn)業(yè)支撐土地集約高效生態(tài)利用，推進(jìn)土地使用綠色化。

其二，建立嚴(yán)格的土地生態(tài)保護(hù)制度。一是建立土地污染評(píng)估制度。加快推進(jìn)全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤污染普查，對(duì)土地污染的面積、污染的程度有一個(gè)清晰的把握，為后繼土地綠色化治理方案的制定提供依據(jù)。同時(shí)，嚴(yán)格管理和控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程的農(nóng)業(yè)投入品亂用、濫用問(wèn)題,規(guī)范危險(xiǎn)廢物的收集、貯存、轉(zhuǎn)移、運(yùn)輸和處理處置活動(dòng)，以防止造成新的土壤污染。二是建立土地生態(tài)補(bǔ)償制度。作為保護(hù)土地資源的一種經(jīng)濟(jì)手段，土地生態(tài)補(bǔ)償制度的建立將有利于協(xié)調(diào)土地各涉及方的經(jīng)濟(jì)利益，促進(jìn)土地綠色化。在實(shí)際操作中，要加強(qiáng)對(duì)土壤環(huán)境的監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)廢水、廢氣、廢渣等處理情況的監(jiān)督檢查，明確誰(shuí)是土地污染的制造者，采取“誰(shuí)污染、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的辦法，建立土壤污染承擔(dān)制度和土壤污染責(zé)任終身追究制度。根據(jù)“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，確定由誰(shuí)來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償，解決補(bǔ)償過(guò)程中可能產(chǎn)生的利益沖突。同時(shí)，建立土壤生態(tài)補(bǔ)償基金，用于修復(fù)和提高土壤功能。

其三，實(shí)施土壤整治、修復(fù)工程。突出科技創(chuàng)新，將科技創(chuàng)新手段運(yùn)用到土地的整治、修復(fù)和污染治理上，提高治理能力和水平。具體來(lái)說(shuō)，針對(duì)遭受重金屬、電子廢棄物、石化有機(jī)污染物等不同污染的地塊采取差異化的治理措施。一是實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地分級(jí)管理，通過(guò)凈化灌溉水源，加強(qiáng)水肥管理，改變農(nóng)藝措施，減少污染。二是運(yùn)用植物修復(fù)技術(shù)。種植對(duì)重金屬有強(qiáng)吸收和富集能力的超富集植物， 通過(guò)植物吸附土壤中的重金屬。比如通過(guò)種植蜈蚣草和東南景天，有效減輕土壤重金屬的污染。

其四，制定土地污染防治的專(zhuān)門(mén)法律。目前環(huán)境保護(hù)部公布了《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的修訂草案，《農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》與《建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)篩選指導(dǎo)值》的征求意見(jiàn)稿，并審議通過(guò)了《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，開(kāi)始考慮農(nóng)村土地質(zhì)量保護(hù)問(wèn)題，但保護(hù)土壤的專(zhuān)門(mén)法律還未形成，下一步應(yīng)加快立法進(jìn)程。

其五，健全土地綠色使用監(jiān)督制度。健全土地綠色使用監(jiān)督制度，是增強(qiáng)土地使用綠色化約束性的又一措施。通過(guò)這一制度的實(shí)施，有利于督促各管理部門(mén)認(rèn)真履職，有利于督促各相關(guān)方履行責(zé)任和義務(wù)，保障各方權(quán)益。健全土地綠色使用監(jiān)督制度的重點(diǎn)，在于建立社會(huì)監(jiān)督體系，明確由誰(shuí)監(jiān)督、監(jiān)督什么、怎樣監(jiān)督。在監(jiān)督主體上，增強(qiáng)農(nóng)民的參與意識(shí)和土壤保護(hù)意識(shí)，通過(guò)社會(huì)公眾參與， 充分發(fā)揮社會(huì)輿論監(jiān)督積極作用，形成有效的農(nóng)村土地生態(tài)安全保護(hù)屏障。在監(jiān)督內(nèi)容上，主要監(jiān)督土地使用是否遵循了綠色原則，土地使用是否做到了節(jié)約環(huán)保。如果監(jiān)督不到位，就容易弱化土地綠色使用監(jiān)督制度約束力，甚至造成“破窗效應(yīng)”，使土地的污染和侵蝕行為蔓延。在監(jiān)督形式上，可以采取信訪舉報(bào)、輿論監(jiān)督、網(wǎng)上評(píng)議等多樣化的監(jiān)督形式，通過(guò)制定負(fù)面清單，完善舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，公布舉報(bào)信箱和電話，電視問(wèn)政現(xiàn)場(chǎng)直播等多種手段，加大監(jiān)督巡查力度，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)化的監(jiān)督和管理，并且防止執(zhí)法過(guò)程中產(chǎn)生新的土地污染問(wèn)題。

3、破解土地權(quán)益模糊和侵害之策：土地收益分配合理化

土地權(quán)益模糊，使農(nóng)民土地權(quán)益不能得到充分有效的保障，無(wú)形中對(duì)其權(quán)益造成了侵害，影響了其生產(chǎn)積極性。破解土地權(quán)益模糊和侵害之策，在于促使土地收益分配合理化。

其一，明晰土地權(quán)益，保障農(nóng)民利益。明晰土權(quán)益，重要的是要做好土地確權(quán)工作。確定農(nóng)民宅基地和承包地的產(chǎn)權(quán)，使其可以轉(zhuǎn)讓、交易，從而獲得收益。2013年中央“一號(hào)文件”對(duì)此進(jìn)行了明確闡述，指出要全面開(kāi)展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村耕地、林地等各類(lèi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)保護(hù)。加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)地籍調(diào)查。通過(guò)這些措施可以使農(nóng)民了解土地產(chǎn)權(quán)的歸屬，保障農(nóng)民土地權(quán)益。

其二，改革征地制度。十八大報(bào)告明確指出要“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”，讓農(nóng)民能夠擁有更多的財(cái)產(chǎn)性收入。因此要合理地確定這一具體比例，不使失地農(nóng)民的利益受到損害。改革征地制度，最重要的是要改革土地供給模式， 減少政府直接參與征地、賣(mài)地的行為，發(fā)揮市場(chǎng)在土地市場(chǎng)配置中的決定性作用，防止征地中的權(quán)力濫用和征地補(bǔ)償?shù)碾S意性，避免農(nóng)民的土地權(quán)益受到侵害。同時(shí)，還要在法律上加以約束，用法律保障農(nóng)民合法的土地財(cái)產(chǎn)收益權(quán)，強(qiáng)化執(zhí)行力。由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，土地征用現(xiàn)象不可避免，有些地方往往發(fā)生不顧農(nóng)民意愿、強(qiáng)征農(nóng)民土地、強(qiáng)拆住宅的現(xiàn)象，而征用了農(nóng)民土地后，征地補(bǔ)償不能及時(shí)到位，有些則是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很低。因此要制定相關(guān)的保護(hù)農(nóng)民土地利益的法律，提高農(nóng)民土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)， 使農(nóng)民能真正享受到土地增值的收益。

其三，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。國(guó)務(wù)院辦公廳2014年11月印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》指出，土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)有利于優(yōu)化土地資源配置和提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，有利于保障糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給，有利于促進(jìn)農(nóng)民增收，應(yīng)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要目的是調(diào)整農(nóng)民土地權(quán)利和利益，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。因此，必須對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益進(jìn)行保障，對(duì)農(nóng)村土流轉(zhuǎn)行為依法進(jìn)行規(guī)范，保障土地收益分配的合理。在流轉(zhuǎn)方式上，可以采取多元化的轉(zhuǎn)讓方式，比如轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、入股、委托經(jīng)營(yíng)等，培育家庭農(nóng)場(chǎng)和專(zhuān)業(yè)大戶(hù)，使土地能夠真正流轉(zhuǎn)起來(lái)，使農(nóng)民真正能從土地轉(zhuǎn)讓中獲得收益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

［1］王金南：關(guān)于國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃的戰(zhàn)略思考。http://www.h2o-china.com/news/view?id=225412）

［2］《2014中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》。

［3］全國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2015-2030年）。

［4］該給污染的農(nóng)村土壤“排毒”了http://finance.china.com.cn/roll/20130726/1675343.shtml

［5］環(huán)境保護(hù)部和國(guó)土資源部：《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》。

［6］《農(nóng)業(yè)部關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見(jiàn)》。