陳水生

摘要：中國城市低保制度自1997年創(chuàng)建以來，在改善居民生活、緩解城市貧困和維護社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用。但由于制度設(shè)計與外部環(huán)境的變化，這種維生型的低保制度遭遇了諸多發(fā)展困境：政策設(shè)計存在缺陷、管理體制不合理、制度的功能異化和可持續(xù)發(fā)展問題。傳統(tǒng)社會福利理論的反思、發(fā)展型社會政策的提出和低保制度面臨的外部環(huán)境壓力為中國城市低保制度的轉(zhuǎn)型提供了理論與現(xiàn)實可能。中國城市低保制度的轉(zhuǎn)型要構(gòu)建普惠型、中間型與發(fā)展型救助相融合的救助制度體系，創(chuàng)新社會救助與就業(yè)發(fā)展的聯(lián)動機制，優(yōu)化低保制度的管理體制和執(zhí)行機制。概言之，我國城市低保制度的價值理念是發(fā)展型，制度取向是普惠型，救助水平是中間型，這三者要有機融合，不能偏廢任何一方，以構(gòu)建適合中國經(jīng)濟社會發(fā)展需要、滿足民眾基本需求、符合福利發(fā)展規(guī)律三位一體的可持續(xù)發(fā)展的新型城市救助體系。

關(guān)鍵詞：社會救助；城市低保制度；維生型；發(fā)展型；普惠型

中圖分類號：D632，1 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2014）10-0063-09

一、問題提出

社會救助是由政府承擔(dān)責(zé)任，為城鄉(xiāng)貧困家庭提供物質(zhì)幫助，使這些家庭能夠抵御生存危機，從而維持他們基本生活的一種社會保障制度。社會救助是現(xiàn)代社會保障體系的第一塊基石，它解除的是困難群體的生存危機，是維護社會底線公平的制度安排，并具體體現(xiàn)著政府的公共責(zé)任和社會的道德良心。中國社會救助制度經(jīng)歷了一個緩慢發(fā)展的過程。中國政府自20世紀90年代以來一直在努力建立并逐步完善社會保障制度，試圖通過制度化的政策安排，履行政府責(zé)任、保障城市貧困人口的基本生活需求。城市低保制度是我國社會保障體系中專門針對城市貧困問題的一項最重要的制度，是整個社會救助體系的核心。

城市低保制度是改革開放以來我國社會救助事業(yè)最重大的制度創(chuàng)新，基于家庭收入調(diào)查的現(xiàn)金救助模式不僅符合國際通行的社會救助理念，而且體現(xiàn)了政府在保障困難群眾基本生活問題上所承擔(dān)的責(zé)任，滿足了我國建立健全社會主義市場經(jīng)濟體制的現(xiàn)實需要，為我國新型社會救助體系建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展進步、公民社會權(quán)利意識的覺醒以及城市貧困新問題的出現(xiàn)，構(gòu)建一種既能滿足城市貧困居民基本生活需求，又能面向未來可持續(xù)發(fā)展的新型低保制度就顯得尤為重要。本文對我國現(xiàn)有維生型城市低保制度的發(fā)展困境做了深入探討，分析了城市低保制度的轉(zhuǎn)型動因，最后提出發(fā)展型城市低保制度的構(gòu)建路徑。

二、我國維生型城市低保制度的發(fā)展困境

歷經(jīng)18年的大力推廣和發(fā)展完善，我國城市低保制度取得了不錯的成效，基本實現(xiàn)了制度設(shè)計之初的目標，但在實踐中也遭遇了諸多發(fā)展困境，有些是制度設(shè)計的缺陷引起的，有些則是實踐中由于現(xiàn)實情況的復(fù)雜性和各種新情況帶來的新問題。我國城市低保制度體現(xiàn)出強烈的維生型救助特征：首先，這是一種重生活保障輕經(jīng)濟發(fā)展的救助，體現(xiàn)出維持生計的導(dǎo)向而非發(fā)展導(dǎo)向；其次，重視居民當前基本生活需求的滿足而忽略了公民社會權(quán)利的實現(xiàn)；再次，這是一種消耗式而非投資型的救助，因而會對財政支出造成巨大壓力；最后，維生型救助容易引發(fā)兩個方面的不滿，其一是救助對象因為救助水平太低而對這一制度不滿，其二是普通民眾對這項制度“養(yǎng)懶漢”和增加納稅人負擔(dān)等負功能提出批評，從而導(dǎo)致對福利制度的態(tài)度出現(xiàn)分化。總體而言，維生型救助無法應(yīng)對我國社會經(jīng)濟發(fā)展、權(quán)利進步、社會心理以及時代需求的救助新情勢。

據(jù)學(xué)者研究，我國城市低保制度存在的主要問題有：實際覆蓋范圍有限，傳統(tǒng)救濟思想影響較大，各級財政分擔(dān)比例不合理，最低生活保障對象生活仍有困難。從制度實施的具體情況看，一些地區(qū)對低保制度的理解不夠，認為是傳統(tǒng)社會救濟制度的延續(xù)；一些地區(qū)的民政部門缺乏大局意識，單純強調(diào)自身困難，不能積極爭取和推動低保工作的落實；很多地區(qū)的低保資金不能保證，限制著“擴面”工作的開展；低保對象的醫(yī)療需求非常突出；對低保制度的宣傳不夠，特別是對與之相應(yīng)的公民權(quán)利強調(diào)不夠。此外，城市低保制度在形成有效的動態(tài)調(diào)整機制、維護救助者的尊嚴和自由、低保工作人員隊伍建設(shè)等方面也存在明顯不足。總體而言，我國維生型城市低保制度運作中主要面臨以下發(fā)展困境：

（一）低保制度政策設(shè)計中的缺陷

我國城市低保制度政策設(shè)計中的缺陷主要體現(xiàn)為維生型救助理念、低保標準的制定問題和救助責(zé)任不明晰。如上所述，目前我國城市低保制度體現(xiàn)的是維生型救助理念，這是為適應(yīng)我國20世紀90年代社會經(jīng)濟形勢和救助問題而創(chuàng)設(shè)的，現(xiàn)今的救助環(huán)境和形勢已今非昔比，因而這種落伍的救助理念越來越不合時宜，亟需主動變革。

其次，低保標準的制定方法有待改進。低保標準一般受社會發(fā)展目標、社會資源的多寡、社會再分配的原則、社會各利益群體對公共資源的分配愿望等因素的影響，《低保條例》并沒有明確規(guī)定各地低保標準制定的具體方法，所以各地低保標準確定的方法不盡相同。例如，合肥使用最低生活支出方法（基本需求方法）、最低工資方法、恩格爾系數(shù)方法和相對貧困線四種方法并將其平均來估計貧困線，上海選擇最低生活支出方法和恩格爾系數(shù)方法，廣州使用相對貧困線方法，北京則使用最低生活支出方法。由于標準制定沒有相關(guān)的指導(dǎo)規(guī)章，目前制定比較隨意并且偏低，定期調(diào)整缺乏統(tǒng)一規(guī)范；公布標準沒有考慮到家庭規(guī)模與結(jié)構(gòu)的影響，缺乏彈性；各地對于家庭收入的計算缺乏統(tǒng)一規(guī)定；純粹收入標準在執(zhí)行過程中面臨困難?，F(xiàn)行低保標準僅能滿足低保戶的生存需要，保障范圍過于狹窄，與最低工資標準差距不大，不利于激勵低保戶的再就業(yè)。

再次，城市低保制度救助責(zé)任不明晰。從國家與社會的關(guān)系來看，國家承擔(dān)低保救助是政府責(zé)任的一大進步，意味著政府履行兜底的社會保護職能，確保貧困民眾不至于墮入生活無著的困境。但新近的福利理論指出，解決貧困問題并不能完全依靠政府，而要發(fā)動社會、家庭以及其他社會組織共同協(xié)作，政府在其中發(fā)揮協(xié)調(diào)、監(jiān)管和最后的安全網(wǎng)功能即可。這就需要處理好社會救助中的政府與社會關(guān)系及其責(zé)任劃分問題。城市低保救助在中央和地方政府間的責(zé)任也沒有完全理順，特別是財政分擔(dān)比例，中央政府需要承擔(dān)更多責(zé)任以進一步為地方政府減負，地方政府才能將精力放在提高低保管理效能上。endprint

（二）低保制度的管理體制不合理

首先，我國低保制度管理過程中基層民政官員的自由裁量權(quán)過大?，F(xiàn)有制度規(guī)定，“保障標準由各地民政部門會同當?shù)刎斦?、物價、統(tǒng)計等部門制定”，按照當?shù)厣畋匦杵焚M用和財政能力確定。無論是標準制定，還是資格審核都給予地方官員較大的行政裁量權(quán)，容易催生極具地方特色的政策“變通”做法。低保制度的運作依賴于基層民政官員的執(zhí)行，他們的管理理念、能力、動機以及約束性條件都會影響其工作效能，甚至在某些特殊情況下可能會忽視制度規(guī)定，進行選擇性執(zhí)行以及尋求尋租和徇私的空間。我國官僚體制的理性化程度不足和法治意識的淡薄使得官僚的自由裁量權(quán)往往成為低保制度扭曲和腐敗的重要原因。

其次，低保制度運作中存在信息不對稱問題。主要表現(xiàn)在：（1）中央政府和地方政府，中央政府需要確定地方政府上報的低保人數(shù)是否與其實際掌握的低保人數(shù)相同，即是否存在故意多報的現(xiàn)象。（2）地方政府與代理機構(gòu)，代理機構(gòu)的工作直接影響數(shù)據(jù)的真實性。中央和地方政府的信息不對稱將影響中央低保決策的科學(xué)性，導(dǎo)致決策失誤和資源浪費；地方政府與代理機構(gòu)之間的信息不對稱使得地方政府無法真正監(jiān)管代理機構(gòu)的執(zhí)行過程，造成監(jiān)管空白和執(zhí)行走樣。

再次，低保制度的執(zhí)行程序不規(guī)范。低保制度需要對申請者進行家庭經(jīng)濟調(diào)查，以確定其是否符合法定受助條件；在受助者享受低保金期間，還要對其進行追蹤調(diào)查，以確認其是否因為從其他途徑獲得收入而超過法定標準從而喪失受助資格，這些執(zhí)行過程需要大量的人工，執(zhí)行和監(jiān)管成本較大，而且執(zhí)行過程的合規(guī)性有賴于執(zhí)行人員的公正執(zhí)法。在資格審查中，經(jīng)常存在低保申請人和所在單位不配合或弄虛作假等問題，政府機構(gòu)及其委托人目前還缺乏有效手段進行干預(yù)和制止。低保制度在操作過程中還存在較多的搭便車現(xiàn)象，造成資源浪費，使其功能大打折扣。

（三）城市低保制度的功能異化

城市低保制度在實踐中容易發(fā)生功能異化。首先，救助對象錯位導(dǎo)致功能虛置，需要救助的窮人沒有得到滿足，不符合低保標準的人卻在享受福利。由于低保制度缺乏有效的核查手段，主要依靠申請對象提供相關(guān)證明材料來核定其是否符合享受低保的標準，這里面存在很多“水分”，一些申請對象隱瞞財產(chǎn)收入，提交虛假工資證明，騙取低保金，致使低保救濟金沒有完全用到真正貧困的人群身上。葛道順通過對大連市低保制度的調(diào)研發(fā)現(xiàn)有相當一批富裕者享受了低保，如有人拿著手機、騎著摩托車去領(lǐng)保障金。其次，城市低保制度帶來了救助“副產(chǎn)品”。低保制度并不能給受助對象帶來富有尊嚴和體面的生活，反而給他們貼上“污名化”標簽，給低保對象帶來消極的心理影響，不利于他們?nèi)谌肷鐣⒓ぐl(fā)其進入就業(yè)市場的動力。此外，低保制度更多考慮貧困者的權(quán)利而較少考慮貧困者的義務(wù)，更多考慮社會穩(wěn)定和社會控制卻較少考慮社會公平和社會融合，不利于救助對象的健康發(fā)展。再次，救助理念引發(fā)的功能落伍，呈現(xiàn)出重保障輕發(fā)展的傾向。經(jīng)濟援助和社會保障并不完全能解決貧困者面臨的社會排斥風(fēng)險，單純對貧困群體實行收入維持的救助，只是滿足貧困者的基本生存需要，貧困者還是可能由于其他方面的脫節(jié)而與社會隔離。因而，低保制度要改變傳統(tǒng)的做法，重視人力資本投資，重視經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，著眼于社會需要的界定及量度，重視社會機會的擴展、賦權(quán)和能力提升。

（四）低保制度面臨可持續(xù)發(fā)展壓力

低保制度的可持續(xù)發(fā)展問題首先表現(xiàn)為救助與就業(yè)的脫節(jié)。低保制度希冀通過選擇性的社會救助讓救助對象具備基本的生活條件，并在此基礎(chǔ)上進行再生產(chǎn)和再就業(yè)。實踐中，低保制度并沒有發(fā)揮促進就業(yè)的功能，2003年北京市民政局的一項調(diào)查表明，低保對象中58.3%的人處于45歲以下的就業(yè)年齡段，就業(yè)率只有6.5%；在沒有工作的低保對象中，46.6%的人沒有再就業(yè)意愿。另一項調(diào)查可作為就業(yè)意愿不高的佐證：無工作在10年以上的比例達到31.4%，5年以上的為57.2%，3年以上的達到71.6%。

其次，低保財政支出壓力越來越大。從低保制度的發(fā)展實踐看，城市低保制度的救助對象在2002年突破2000萬人大關(guān)后，2005--2008年分別達到了2234.2萬、2240.1萬、2272.1萬和2334.8萬人，2009年更是創(chuàng)造了歷史新高2345.6萬人，2010--2012年分別為2310.5萬、2276.8萬和2143.5萬人，救助對象基本穩(wěn)定在2100--2300萬人左右，這么龐大的低保救助數(shù)量和逐年上漲的救助水平對中央政府和地方政府而言意味著強大的財政支出壓力。

再次，低保制度還會降低公眾對福利制度的支持度。低保制度最初主要針對沒有勞動能力的人，對這些處于絕對弱勢地位的社會群體，出于人道主義關(guān)懷和互助互濟傳統(tǒng)的社會救助比較容易被人接受。但是，當有勞動能力但沒有就業(yè)機會的失業(yè)者也享受同樣待遇時，問題就變得復(fù)雜起來。公眾會對用所有納稅人的錢發(fā)展低保制度產(chǎn)生質(zhì)疑，從而削弱公眾對低保制度的支持，一旦喪失社會共識，低保制度的可持續(xù)發(fā)展就會受到嚴重影響。

三、我國城市低保制度由維生型向發(fā)展型轉(zhuǎn)型的動因分析

我國城市低保制度的轉(zhuǎn)型面臨著理論與實踐的雙重驅(qū)動，傳統(tǒng)福利理論的反思、發(fā)展型社會政策的提出和中國低保制度面臨的外部環(huán)境壓力共同構(gòu)成了這一制度轉(zhuǎn)型的動因。

（一）傳統(tǒng)福利理論的反思與發(fā)展型社會政策的提出

1970年代中期以后，對傳統(tǒng)福利國家的批判和反思一直持續(xù)至今。反對國家干預(yù)，主張削減福利開支，引入競爭機制，實行私有化或公私合作是過去30多年來福利國家改革的主要內(nèi)容。福利國家既不能建立以國家為主導(dǎo)的模式，也不能單純依靠市場，而要建立一個積極的福利制度，使社會各個主體都能充分發(fā)揮各自作用。吉登斯認為要積極地面對風(fēng)險，要求國家干預(yù)，但問題的解決需要多部門合作；倡導(dǎo)有效的風(fēng)險管理，增強人們抵抗風(fēng)險的能力；鼓勵人們追求幸福。積極的福利開支將不再完全由政府創(chuàng)造和分配，而是由政府與其他機構(gòu)一起合作提供。endprint

由于傳統(tǒng)福利制度的諸多弊病，西方學(xué)者提出了發(fā)展型社會政策。發(fā)展型社會政策將發(fā)展的短期和長期目標結(jié)合起來，其政策導(dǎo)向側(cè)重于人力資本、社會資本、社會投資和創(chuàng)造可持續(xù)經(jīng)濟增長的社會環(huán)境，盡量避免對經(jīng)濟的副作用，推行有利于提高生產(chǎn)力的社會政策，即面向醫(yī)療、教育、兒童的社會政策。發(fā)展型社會政策的主要內(nèi)容包括：（1）社會政策嵌于經(jīng)濟發(fā)展政策中，發(fā)展是最重要的主題，經(jīng)濟發(fā)展之后才能提高社會福利的效益，增加就業(yè)崗位和民眾收入。（2）社會政策直接涉及社會福利、公共服務(wù)和對一些部門如醫(yī)療衛(wèi)生部門的補貼，以及面向公共住房、教育、公共交通、社會救助和社會福利的項目。（3）收入政策，即對工資和福利有直接影響的政策。（4）政府通過社會保險影響收入保障，如退休金、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等。

不同于傳統(tǒng)的社會福利思想，發(fā)展型社會政策既強調(diào)發(fā)展成果惠及所有社會階層，又注重福利項目的生產(chǎn)性和投資性取向，認為經(jīng)濟和社會是發(fā)展不可分割的組成部分。社會和經(jīng)濟發(fā)展構(gòu)成一個銅板的兩面，沒有經(jīng)濟發(fā)展就談不上社會發(fā)展；而如果缺乏作為整體人口的社會福利改善，經(jīng)濟發(fā)展也是沒有意義的。發(fā)展型社會政策注重經(jīng)濟增長的同時發(fā)展社會福利，具有社會投資或生產(chǎn)主義的取向，倡議走福利多元主義道路?，F(xiàn)代社會政策要求遵循發(fā)展理念，關(guān)注貧困群體的發(fā)展權(quán)和發(fā)展能力，注重人力資本的投資，從提供收入保障轉(zhuǎn)向社會融合，從維持生存到促進發(fā)展?，F(xiàn)代社會救助的根本目標是促進個體以及整個社會的發(fā)展，發(fā)展型社會政策要在滿足個體生存需要基礎(chǔ)上為受助者提供重返主流社會的機會，注重教育投資以提高他們的社會競爭力，實現(xiàn)個體的發(fā)展。

20世紀90年代以來，社會政策從關(guān)注經(jīng)濟性資源分配發(fā)展到更加關(guān)注社會關(guān)系如地位和權(quán)利的分配，認為社會、政治及經(jīng)濟部門之間具有較多的重疊性，因而是不可分離的；政府要介入市場和家庭、社區(qū)及福利制度，使公民在資源分配、地位及權(quán)利上達致平等；注重投資人力資本而不是直接給予物質(zhì)利益。新型福利國家的特點是既致力于基本福利服務(wù)的提供，也努力使福利與工作聯(lián)系在一起，讓人們得到工作并以此獲得報酬和各種福利服務(wù)。如此，福利提供尤其是教育和衛(wèi)生等服務(wù)就有了社會投資意義，從而得到人們的認可和支持。因而關(guān)鍵要在經(jīng)濟和社會政策之間建立一個連接點，這個連接點的核心機制是通過強調(diào)責(zé)任和機會重新確立工作與福利的關(guān)系。梅志里主張將社會資源分配于具有生產(chǎn)性和以投資為導(dǎo)向的社會計劃，由此提高社會成員的經(jīng)濟參與能力，進而對社會發(fā)展做出積極貢獻。經(jīng)濟政策和社會政策的融合體現(xiàn)在兩個方面：經(jīng)濟發(fā)展必須是包容、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的發(fā)展，其核心是要讓社會所有成員能分享經(jīng)濟發(fā)展帶來的成果；社會福利應(yīng)以社會投資為導(dǎo)向，以提高人們參與經(jīng)濟的能力。

（二）我國城市低保制度面臨的外部環(huán)境的壓力

1 民眾社會權(quán)利意識的進步

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的全面進步，我國建立了基本完善的社會保障制度和救助體系，對弱勢群體的社會保障和救助成為政府的基本責(zé)任。民眾對社會福利權(quán)利也有了更深層次的了解，政府不僅要提供基本的社會救助和福利項目，在福利的廣度、深度和質(zhì)量上也要不斷契合時代發(fā)展要求與民眾需求；不僅要提供物質(zhì)幫助，還要提供權(quán)利救濟和發(fā)展機會。換言之，社會福利要從單純滿足民眾的基本需要拓展到維護其公民權(quán)利，實現(xiàn)社會公平正義。這些越來越高的福利要求迫使政府在福利制度的設(shè)計上改革傳統(tǒng)的救濟理念，學(xué)習(xí)西方發(fā)達國家的最新福利思想，設(shè)計出讓民眾滿意，對社會發(fā)展有利的福利制度體系。中國現(xiàn)有城市低保制度只能滿足貧困群體的基本生活需求，無法適應(yīng)全球化時代日益激烈的競爭和多元社會風(fēng)險的挑戰(zhàn)，也難以滿足民眾的社會權(quán)利和發(fā)展需求。

2 政府財政支出的持續(xù)壓力

社會保障體系和福利項目需要雄厚的財政作為保障。西方國家自20世紀70年代以來對福利國家展開反思，其中一個最重要的原因就是福利支出使他們背負了巨大的財政壓力。為了應(yīng)對不斷增長的福利支出，政府不得不提高稅收，但這樣做又會拖累經(jīng)濟發(fā)展，引發(fā)其他民眾不滿。盡管我國社會保障發(fā)展起步較晚，水平不高，但面臨著與西方國家同樣的發(fā)展路徑，也要承擔(dān)不斷膨脹的低保支出壓力。以社會保障和就業(yè)支出為例，從2007年到2012年，中國政府財政支出分別為：5447.16億元、6804.29億元、7606.68億元、9130.62億元、11109.40億元和12585.52億元，6年時間社保支出增加了一倍多，政府在社會保障領(lǐng)域的支出連年增加，對政府財政是一個巨大的壓力和考驗。而且隨著我國提前進入老齡化社會，政府在社會保障和養(yǎng)老領(lǐng)域的支出會越來越多，因此需要盤活現(xiàn)有的人力資源，激活其進入就業(yè)市場的動力。

3 可持續(xù)發(fā)展的要求

我國目前的社會救助是一種救濟型和維生型救助，只能暫時解決救助對象當前的生活困境，對救助對象的未來發(fā)展不能發(fā)揮更大作用。其次，低保制度作為一種消耗式的政策設(shè)計，它每年都需要政府投入巨大資源對其進行保障，如果不能對救助對象的人力資源進行開發(fā)，這么龐大的資源消耗將影響救助制度的可持續(xù)發(fā)展；再次，社會保障和救助本身帶有“劫富濟貧”的色彩，對非救助對象而言，這筆開支來自于他們貢獻的稅收，這就容易引發(fā)社會公眾對福利政策的批評，從而降低大眾對福利制度的支持。

總之，社會福利理論的反思、發(fā)展型社會政策的提出以及我國低保制度面臨的外部壓力構(gòu)成了促使我國城市低保制度從維生型向發(fā)展型救助轉(zhuǎn)型的綜合動力，這就要求對現(xiàn)有低保制度進行主動變革，增強其救助的主動效能和發(fā)展效應(yīng)，以更好適應(yīng)外部發(fā)展情勢和制度本身面臨的內(nèi)在困境與壓力。

四、中國發(fā)展型城市低保制度的構(gòu)建路徑

中國發(fā)展型低保制度要將經(jīng)濟政策和社會政策有機協(xié)調(diào)，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和社會救助的雙重進步；將經(jīng)濟發(fā)展中的效率與社會救助中的公平兩種價值有機融合；將滿足當下需求與實現(xiàn)未來能力發(fā)展有機對接；將財政支出與投資收益聯(lián)系起來。我國發(fā)展型城市低保制度的構(gòu)建要重點從以下幾個方面著手：endprint

（一）構(gòu)建普惠型、中間型與發(fā)展型救助相融合的救助制度體系

我國普惠型的社會救助意味著將社會救助維持在符合一定條件的群體都能享受福利的范圍內(nèi)，讓低收入者享受改革發(fā)展的成果，同時體驗國家責(zé)任和社會道德的支持。普惠型救助是公民權(quán)利拓展的現(xiàn)實要求，契合了公民權(quán)利在深度和廣度上不斷拓展的要求，實現(xiàn)和維護公民個體權(quán)利、尊嚴和自由。在阿瑪?shù)賮啞ど磥?，福利的基礎(chǔ)是指一個人選擇他或她有理由珍視的生活的實質(zhì)性自由，免于疾病侵害、足夠的營養(yǎng)、創(chuàng)業(yè)機會、教育與就業(yè)機會、自我實現(xiàn)等，即保護和拓展人的可行能力。這對我國社會救助的實踐發(fā)展提出了更高要求。對社會救助水平而言，則應(yīng)該維持在一個中間水平，不能太低而無法滿足救助對象的基本生活需求，也不宜太高超越國家財政和社會心理的承受度，要有利于可持續(xù)發(fā)展。將普惠型、中間型和發(fā)展型結(jié)合起來，使我國城市低保制度獲得更強的發(fā)展動力，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和社會救助的良性運轉(zhuǎn)。中國未來的社會救助要從消極救助、被動救助和消耗型救助轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極、主動和發(fā)展型救助，更加注重對人力資源的開發(fā)和培訓(xùn)，對人的積極性和創(chuàng)造性的發(fā)掘，創(chuàng)造更好的制度環(huán)境來緩解貧困問題，消除貧困產(chǎn)生的社會根源。重點關(guān)注人力資本和社會資本的投資，即將社會政策資金重點投向諸如能夠改善人力資本和社會資本狀況、促進就業(yè)、提高勞動者技能的社會項目上，重在提高社會群體參與經(jīng)濟競爭的能力，致力于消除社會成員參與經(jīng)濟活動的障礙?？傊?，我國城市低保制度的價值理念是發(fā)展型，制度取向是普惠型，救助水平則是中間型，這三者要有機融合，不能偏廢任何一方，從而構(gòu)建適合中國經(jīng)濟社會發(fā)展需要、民眾基本需求、符合福利發(fā)展規(guī)律的可持續(xù)發(fā)展的新型城市救助體系。

（二）創(chuàng)新社會救助與就業(yè)發(fā)展的聯(lián)動機制

發(fā)展型社會政策認為，人之所以會陷入貧困，很大程度上與人力資本和就業(yè)能力以及被市場排斥有關(guān)。因此，發(fā)展型社會政策提倡為受助對象提供就業(yè)機會，提升其就業(yè)能力，幫助其重新回歸社會。20世紀90年代中期開始，許多福利國家的社會政策都圍繞支持就業(yè)和工作展開，典型的有welfare-to-work和welfare-in-work，前者是為失業(yè)者提供就業(yè)服務(wù)和福利，后者是在受助者就業(yè)后繼續(xù)給予支持的各種福利和服務(wù)。總之，這些社會政策的核心是幫助和鼓勵受助者參加工作。

首先，加強對救助對象就業(yè)的激勵機制設(shè)計。逐步調(diào)整現(xiàn)行救助標準，建立讓就業(yè)家庭有利可圖、隱性就業(yè)得不償失的經(jīng)濟機制，促進就業(yè)和救助的聯(lián)動。對有勞動能力的貧困者，建立規(guī)范化的具有激勵作用的保障標準和支付方式，防止其對保障金的消極依賴。為有效防止福利依賴，促進再就業(yè)，可以加大無勞動能力的貧困群體與有勞動能力的貧困群體的救助差別，降低有勞動能力的貧困群體的救助標準，規(guī)定救助期限，并在救助期限內(nèi)逐步減少救助金額；在支付方式上盡量避免直接的現(xiàn)金支付；積極發(fā)展社區(qū)服務(wù)和公共服務(wù)，為有勞動能力的低保對象提供臨時性就業(yè)崗位，將救助金轉(zhuǎn)化為推動其工作的勞動津貼。

其次，創(chuàng)新就業(yè)支持體系，加強就業(yè)培訓(xùn)。采取給予一定就業(yè)補貼、自主創(chuàng)業(yè)補貼和用人單位補貼等措施，鼓勵困難群體中有勞動能力的對象積極就業(yè)。民政部門積極配合勞動部門加強對低保對象再就業(yè)的培訓(xùn)，改進培訓(xùn)方式與培訓(xùn)內(nèi)容，使之真正切合低保對象的就業(yè)需要；提升就業(yè)培訓(xùn)的針對性，根據(jù)無業(yè)人員的性別、年齡、文化水平等條件，制定可行的培訓(xùn)方案，增加適合“4050”人員的培訓(xùn)項目；把貧困群體作為特殊就業(yè)服務(wù)對象給予重點幫扶，使其享受免費的就業(yè)培訓(xùn)和崗位推薦。

再次，擴大低保疊加政策的覆蓋范圍，增強就業(yè)意愿。由于低保疊加政策多、含金量較高，部分有就業(yè)能力、處于就業(yè)年齡段的居民將最低生活保障作為一種待遇，擔(dān)心就業(yè)后會被退出低保。因此，可以擴大一些低保疊加政策的覆蓋范圍，比如將低收入家庭和單親家庭納入教育救助范圍，將因病支出型貧困家庭納入醫(yī)療救助范圍，減少疊加政策對低保對象退出救助后的影響，即便一些低保對象因就業(yè)退出了低保，只要符合其他一些條件，也照樣可以享受疊加政策，從而激發(fā)救助對象的就業(yè)積極性。

（三）優(yōu)化城市低保制度的管理體制和執(zhí)行機制

從低保工作的管理環(huán)節(jié)優(yōu)化低保的管理體制和執(zhí)行程序，不斷提升低保工作效能。

（1）建立分層管理的低保工作管理網(wǎng)絡(luò)。創(chuàng)新低保管理體系，重構(gòu)低保管理過程中不同主體的角色和職能。建立獨立的低保專業(yè)機構(gòu)，聘用受過專業(yè)訓(xùn)練的社會工作者從事低保工作，政府充當政策制定者、出資者和監(jiān)督、管理者的角色。將低保工作的管理重心下移并加強對基層執(zhí)行的監(jiān)管。構(gòu)建分層負責(zé)的低保制度執(zhí)行體制：以直接與群眾打交道的街道為救助網(wǎng)絡(luò)中心，建立街道低保管理事務(wù)所，配備合適的工作人員；在居委會配備社會救助工作員，受街道事務(wù)所領(lǐng)導(dǎo)；市和區(qū)兩級民政機構(gòu)承擔(dān)信息管理并進行監(jiān)管和政策的制定與細化。

（2）完善救助對象的收入核對機制。依托居民經(jīng)濟狀況核對系統(tǒng)，加強對低保家庭收入、財產(chǎn)核對的準確性。對低保對象實行動態(tài)跟蹤管理，及時掌握低保家庭的收入、財產(chǎn)增量，避免出現(xiàn)低保家庭轉(zhuǎn)移財產(chǎn)收入的問題。進一步規(guī)范家庭收入和財產(chǎn)申報審核制度，對不如實申報收入和財產(chǎn)的家庭，采取相應(yīng)懲處措施。加強民政、社保、教育、住房、公安等部門之間的資源共享，將多部門的業(yè)務(wù)納入統(tǒng)一的信息管理系統(tǒng)，建立社會救助“一口統(tǒng)計系統(tǒng)。民政部門根據(jù)“一口統(tǒng)計”系統(tǒng)數(shù)據(jù)定期對社會救助情況進行公示，加強對新進受助人員的審核。

（3）構(gòu)建有效的低保救助監(jiān)督和懲戒機制。所有申請對象享受救助前，應(yīng)對其家庭情況、擬享受救助政策等在社區(qū)公告欄進行公示；對復(fù)審后情況有變化的受助對象，也要進行公示且公示時間不少于一周。同時，暢通舉報監(jiān)督渠道，在市、區(qū)、街鎮(zhèn)相關(guān)部門設(shè)舉報電話，并在網(wǎng)站上設(shè)舉報監(jiān)督專欄，接受公眾監(jiān)督。定期召開社區(qū)居民聽證會，收集救助對象的需求信息，暢通其需求表達通道，公開聽取受助對象所在社區(qū)的居委干部、鄰居等對其是否符合救助條件的意見，確保社會救助公平、公正。加大低保救助的懲戒力度，對虛報、瞞報和偽造證明材料等手段騙保以及在接受救助期間個人或家庭成員就業(yè)、收入等情況發(fā)生變化而不按規(guī)定辦理變更手續(xù)、繼續(xù)領(lǐng)取救助款物的，在追回其已經(jīng)領(lǐng)取的救助款物的同時，要追究其法律責(zé)任。將個人在申請社會救助時的信用情況納入誠信指標體系中，約束個人的弄虛作假行為。

（4）完善低保制度的退出機制。建立定量與定性相結(jié)合的收入和生活困難評估機制，通過動態(tài)管理的方式讓家庭經(jīng)濟狀況已經(jīng)好轉(zhuǎn)或者其困難狀況已經(jīng)緩解的家庭退出低保。上海市楊浦區(qū)的做法值得借鑒。根據(jù)規(guī)定，低保家庭中處于就業(yè)年齡段且有勞動能力的人員重新就業(yè)后，能主動、及時、如實向申領(lǐng)低保金的街道鎮(zhèn)救助事務(wù)管理所申報收入狀況的，可享受救助漸退政策。其中因政府推薦就業(yè)后退出低保的家庭，一次性發(fā)給“漸退金”；因自謀職業(yè)而退出低保的家庭，按“漸退金”的兩倍一次性發(fā)給。這項政策的本意是給就業(yè)的低保對象提供有力支撐，教勵低保對象積極就業(yè)，這也有利于低保制度的退出機制的構(gòu)建。

結(jié)語

中國城市低保制度自創(chuàng)建以來發(fā)揮了重要的作用，但低保制度的發(fā)展演化也要不斷適應(yīng)環(huán)境的變化與社會問題的挑戰(zhàn)。中國城市低保制度現(xiàn)在到了一個需要主動變革的關(guān)鍵時期。城市低保制度的制度目標、價值追求與實際功效需要契合社會問題的解決、民眾需求的滿足、財政承擔(dān)能力和社會共識的全新形勢?？紤]到中國現(xiàn)階段的發(fā)展水平，社會問題的多發(fā)性，社會需求的復(fù)雜性以及社會心態(tài)的易變性，城市低保制度的變革需要從維生型邁向發(fā)展型，即發(fā)展型的救助理念，普惠型的救助取向，中間型的救助水平，形成符合中國實際情勢的可持續(xù)發(fā)展的城市低保制度，為經(jīng)濟發(fā)展、社會進步和民眾福祉奠定保障基石。

（責(zé)任編輯：顧奕君 瀟湘子）endprint