楊 莉

（1.河北工業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，天津300401；2.河北省科學(xué)技術(shù)情報(bào)研究院 科技發(fā)展戰(zhàn)略研究所，河北 石家莊050000）

一、我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展和政策回顧

（一）建國(guó)以來(lái)我國(guó)鋼鐵產(chǎn)量的增長(zhǎng)歷程

我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)相對(duì)曲折的過(guò)程。建國(guó)初期，中央確定了工業(yè)興國(guó)、優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略方針，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，從無(wú)到有，集中各類資源對(duì)鋼鐵工業(yè)進(jìn)行了重點(diǎn)建設(shè)。但受發(fā)展體制和時(shí)政運(yùn)動(dòng)等諸多因素影響，新中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)在頭30年里發(fā)展并不順利。1949—1977年，盡管我國(guó)粗鋼產(chǎn)量從16萬(wàn)噸增長(zhǎng)到2 374萬(wàn)噸，基本實(shí)現(xiàn)了工業(yè)現(xiàn)代化體系的建設(shè)，雖在“一五”時(shí)期實(shí)現(xiàn)了跨越式飛速發(fā)展的輝煌，卻又因大煉鋼鐵運(yùn)動(dòng)和“文革時(shí)期”的挫折而停滯。1978年以后，我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入到一個(gè)新階段。從供給上講，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制開(kāi)始成為推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主動(dòng)力，加之20世紀(jì)90年代后實(shí)行分稅制改革帶來(lái)的地方政府的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)加劇，以及受改革開(kāi)放初期生產(chǎn)要素、資源環(huán)境成本暫時(shí)較低的激勵(lì)，我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的投資規(guī)模及速度不斷攀升。從需求上看，尤其是進(jìn)入新世紀(jì)后，伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速和居民消費(fèi)方式的升級(jí)，我國(guó)進(jìn)入了二次重工業(yè)化階段，在建材、汽車、鐵路、造船、飛機(jī)、機(jī)械等下游行業(yè)快速發(fā)展的帶動(dòng)下，鋼鐵產(chǎn)業(yè)迎來(lái)了高速發(fā)展的黃金機(jī)遇期。從1996年開(kāi)始，我國(guó)鋼鐵產(chǎn)量已躍居世界第一位；2013年粗鋼產(chǎn)量達(dá)到7.79億噸，占世界總產(chǎn)量的48.5%；在全球鋼鐵生產(chǎn)大企業(yè)集群中，中國(guó)企業(yè)也占據(jù)主要地位，2013年規(guī)模前10中占據(jù)6席，在前20中占有10席[6]。

（二）近十年來(lái)我國(guó)以限產(chǎn)為主的鋼鐵產(chǎn)量政策回顧

我國(guó)市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)體制改革之后，面對(duì)我國(guó)鋼鐵產(chǎn)量的迅猛增長(zhǎng)，國(guó)家為了能夠調(diào)控其走向并將其控制在一定范圍內(nèi)，開(kāi)始頒布和出臺(tái)一些政策措施。

嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，我國(guó)專門針對(duì)鋼鐵行業(yè)的國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策始于“十五”期間，標(biāo)志性文件為2003年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于制止鋼鐵行業(yè)盲目投資的若干意見(jiàn)》，旨在遏制當(dāng)時(shí)所謂的盲目投資和低水平重復(fù)建設(shè)的快速發(fā)展勢(shì)頭。截至2013年，國(guó)家發(fā)布的關(guān)于鋼鐵行業(yè)或涉及鋼鐵行業(yè)的相關(guān)法規(guī)、規(guī)劃和指導(dǎo)意見(jiàn)超過(guò)20項(xiàng)，政策逐年增多，且各項(xiàng)要求也日益嚴(yán)格。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策的總基調(diào)落在控制總量、遏制產(chǎn)能盲目增長(zhǎng)、淘汰落后產(chǎn)能、加快結(jié)構(gòu)布局調(diào)整上。具體來(lái)說(shuō)，以2009年為界，大體可以分為前后兩個(gè)時(shí)期。在2009年以前，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策以控制總量遏制產(chǎn)能盲目增長(zhǎng)、淘汰落后加快結(jié)構(gòu)布局調(diào)整為主線，政策手段主張以市場(chǎng)為導(dǎo)向，采取經(jīng)濟(jì)、法律、行政等相應(yīng)措施，迅速遏制盲目投資和低水平重復(fù)建設(shè)勢(shì)頭。以國(guó)家2009年頒布的《現(xiàn)有鋼鐵企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)入條件及管理辦法》、2010年頒布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加大節(jié)能減排力度加快鋼鐵工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的若干意見(jiàn)》為標(biāo)志，國(guó)家鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策開(kāi)始進(jìn)入第二個(gè)階段，即在大氣環(huán)境質(zhì)量急轉(zhuǎn)直下的背景下，鋼鐵產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整更多地強(qiáng)調(diào)節(jié)能減排的目標(biāo)；此外，在政策手段上，以強(qiáng)制關(guān)停為代表的行政手段被推上了最前沿，其他手段由于效果較慢而被放到了次要位置。

不可否認(rèn)，這種以限產(chǎn)為重要內(nèi)容和行政手段的產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)于我國(guó)過(guò)去十多年來(lái)鋼鐵產(chǎn)量的有序增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化調(diào)整和產(chǎn)業(yè)鏈條的延伸起到了一定的積極引導(dǎo)作用。但近年來(lái)，我國(guó)鋼鐵總產(chǎn)量屢創(chuàng)新高，一些低端產(chǎn)能死灰復(fù)燃。

二、我國(guó)鋼鐵限產(chǎn)政策效果分析

（一）政策制定的主要目標(biāo)不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律

首先，近十年來(lái)我國(guó)以控制產(chǎn)能過(guò)快增長(zhǎng)為主要內(nèi)容或核心目標(biāo)的鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策，其政策目標(biāo)的設(shè)定是有悖于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本規(guī)律。政策制定初期，由于對(duì)我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行發(fā)展階段和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)缺乏足夠的科學(xué)判斷與預(yù)測(cè)，忽視了我國(guó)二次重工業(yè)化前期階段是消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)、重化工業(yè)規(guī)?？焖贁U(kuò)張的事實(shí)。歷史發(fā)展階段決定，作為現(xiàn)代重化工業(yè)重要材料的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，鋼鐵產(chǎn)業(yè)必然會(huì)迎來(lái)自己的規(guī)模快速井噴期，而在這一時(shí)期對(duì)鋼鐵產(chǎn)業(yè)規(guī)模進(jìn)行極力限制，顯然是與產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)相悖的。市場(chǎng)的需求擴(kuò)大和高額利潤(rùn)的誘惑，也決定了企業(yè)是不會(huì)太在意上述政策要求的，因而這種不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展與市場(chǎng)規(guī)律的政策必然是不可能成功的。

其次，限產(chǎn)政策制定的出發(fā)點(diǎn)也值得商榷。我國(guó)制定鋼鐵限產(chǎn)政策的理由概括起來(lái)主要包括兩方面：一是防止產(chǎn)品和原材料市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)、避免資源浪費(fèi)和提高產(chǎn)業(yè)集中度；二是關(guān)停和淘汰落后產(chǎn)能，緩解日趨嚴(yán)重的資源環(huán)境承載壓力。就前者而言，這幾個(gè)概念本身就是相對(duì)模糊的。微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論指出，建立在產(chǎn)能一定程度過(guò)?；A(chǔ)上的多企業(yè)的充分競(jìng)爭(zhēng)是保證市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)運(yùn)行效率的一個(gè)基礎(chǔ)條件，沒(méi)有過(guò)剩就沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)，沒(méi)有大量企業(yè)也就沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)；而所謂的為了發(fā)揮鋼鐵生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)而不斷提高企業(yè)規(guī)模、提高產(chǎn)業(yè)集中度，也沒(méi)有一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)和界限，實(shí)際上當(dāng)前世界十大鋼鐵生產(chǎn)商中我國(guó)企業(yè)早已占了多數(shù)。此外，“緩解資源環(huán)境壓力”是一個(gè)值得長(zhǎng)期考慮的因素，尤其在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中后期（比如現(xiàn)在）是應(yīng)該特別予以關(guān)注的問(wèn)題，但其影響力在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)模擴(kuò)張期并不顯著，其重要性容易在現(xiàn)實(shí)中被忽視，也很難實(shí)現(xiàn)。而且，最重要的是，壓縮產(chǎn)能并不一定就能夠帶來(lái)產(chǎn)業(yè)集中度的提高和污染排放量的減少，因?yàn)檫@一指標(biāo)并不是構(gòu)成后兩者的充分必要條件，選取其他指標(biāo)可能會(huì)更好些，比如一些環(huán)保指標(biāo)。

（二）政策執(zhí)行的體制機(jī)制不順暢

前一階段我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策的具體執(zhí)行更多地使用的是行政手段，而非市場(chǎng)手段，而作為政策重要執(zhí)行中介的地方政府又有著自己的利益考慮，因此產(chǎn)業(yè)政策在具體執(zhí)行中產(chǎn)生偏差就不足為奇了。

比如壓縮落后產(chǎn)能，我國(guó)采取的主要措施是項(xiàng)目審批和對(duì)地方政府施壓（例如中央政府與當(dāng)?shù)卣炗嗀?zé)任書），要求其淘汰轄區(qū)內(nèi)的一些小型落后鋼鐵企業(yè)。但事實(shí)很明顯，鋼鐵企業(yè)一般都是地方政府的GDP生產(chǎn)大戶、就業(yè)和稅收保障大戶，同時(shí)也是銀行貸款的重要借入方，關(guān)停它們，在現(xiàn)有中央對(duì)地方的評(píng)價(jià)體系下，顯然將影響到地方政府的政績(jī)，并帶來(lái)一連串復(fù)雜的社會(huì)難題，因此地方政府對(duì)新建項(xiàng)目、落后項(xiàng)目睜一只眼閉一只眼、壓縮產(chǎn)能時(shí)有意瞞報(bào)、盡可能拖延和找借口就是顯而易見(jiàn)了。同時(shí)，大量小企業(yè)的發(fā)展缺乏有效監(jiān)管和指導(dǎo)，在地方保護(hù)主義庇護(hù)下渾水摸魚，低端過(guò)剩產(chǎn)能大量存在導(dǎo)致同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)激烈，節(jié)能降耗得不到控制，資源浪費(fèi)現(xiàn)象十分嚴(yán)重。此外，在促進(jìn)鋼鐵企業(yè)整合重組、提高產(chǎn)業(yè)集中度（在國(guó)家政策體系中，這也是控制產(chǎn)量的一種重要措施）方面，分稅制體制下地方政府的相對(duì)割據(jù)競(jìng)爭(zhēng)局面也是一個(gè)很大的障礙。一方面很多大型鋼鐵廠都是國(guó)有制，因此很多企業(yè)之間的合并與聯(lián)合都實(shí)行了行政牽頭的辦法，并沒(méi)有考慮市場(chǎng)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)際，造成了合而不并；另一方面，地方政府出于保護(hù)本地財(cái)源的考慮，阻礙或限制本地鋼鐵企業(yè)與外地企業(yè)聯(lián)合，導(dǎo)致我國(guó)的鋼鐵企業(yè)聯(lián)合重組很少有跨省的成功案例。

多頭管理、多方審批現(xiàn)象也在制約著政策執(zhí)行的效率。比如，國(guó)家發(fā)改委稽查到違規(guī)項(xiàng)目時(shí)，最多讓它停工、補(bǔ)辦手續(xù)，或者接受處罰，但是對(duì)于違反規(guī)定的人，也即投資管理部門，國(guó)家發(fā)改委是沒(méi)有權(quán)力處理的。

（三）政策手段的設(shè)定存在偏差

突出的表現(xiàn)在將企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模和高爐設(shè)備等裝備容積率作為淘汰落后和過(guò)剩產(chǎn)能的重要標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐證明這種做法是欠科學(xué)的，其最終效果也是相反的。

首先，中小企業(yè)和小高爐所產(chǎn)生的產(chǎn)能不一定就是過(guò)剩產(chǎn)能或落后產(chǎn)能?，F(xiàn)階段中國(guó)處于城市化高峰期，其建筑鋼材等產(chǎn)品需求將繼續(xù)增長(zhǎng)，而提供建筑鋼材等這類產(chǎn)品的主力軍也恰恰是數(shù)量眾多的中小鋼廠，事實(shí)證明中小鋼鐵廠生產(chǎn)普通建材產(chǎn)品的效率不一定低，也不一定沒(méi)市場(chǎng)。反之，在調(diào)研中我們了解到，一方面由于地方政府不懂市場(chǎng)、脫離國(guó)情，單純機(jī)械模仿發(fā)達(dá)國(guó)家，片面追求“板管比”，而企業(yè)投資過(guò)度依賴政府和金融部門支持難于做出符合市場(chǎng)需求的選擇；另一方面鋼鐵下游產(chǎn)業(yè)如裝備制造業(yè)等總體發(fā)展還未升級(jí)到相應(yīng)程度，高端品種需求十分有限。因此，伴隨大量熱軋、冷軋機(jī)等高端設(shè)備的盲目重復(fù)建設(shè)，反而出現(xiàn)高端板材產(chǎn)品的嚴(yán)重過(guò)剩。實(shí)踐證明，判斷某些產(chǎn)能是否過(guò)剩、是否落后取決于市場(chǎng)需求，而非某些個(gè)人或組織。

其次，以企業(yè)規(guī)模和高爐大小作為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)限制產(chǎn)能的做法其成效非常有限，甚至其效果是相反的。2003年，我國(guó)發(fā)布了《關(guān)于制止鋼鐵行業(yè)盲目投資的若干意見(jiàn)》，2005年頒布《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》，此后每年還公布淘汰落后產(chǎn)能的企業(yè)名單，旨在限制總體產(chǎn)能。而數(shù)據(jù)顯示，2006—2012年我國(guó)累計(jì)減少粗鋼產(chǎn)能7 600萬(wàn)噸，而同時(shí)期全國(guó)累計(jì)新增粗鋼產(chǎn)能卻有4.4億噸，淘汰速度比不上產(chǎn)能的增長(zhǎng)[7]。因?yàn)槠髽I(yè)為了生存，往往在拆掉部分高爐的同時(shí)又興建更大的高爐，結(jié)果是企業(yè)規(guī)模越做越大，行業(yè)產(chǎn)能越限越多。有關(guān)研究顯示，2011年中國(guó)鋼鐵產(chǎn)能為8.63億噸，2012年約為9億噸，主要是這一年新增高爐就多達(dá)39座[8]。

三、制定我國(guó)鋼鐵產(chǎn)量政策影響因素分析

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要

結(jié)合國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，客觀認(rèn)識(shí)我國(guó)當(dāng)前已經(jīng)形成的巨額鋼鐵產(chǎn)能，是制定新常態(tài)下我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策方向、目標(biāo)和重點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

首先，未來(lái)幾年我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)鋼材總量需求仍將呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。隨著居民收入水平不斷提高和消費(fèi)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)持續(xù)升級(jí)，國(guó)內(nèi)鋼材市場(chǎng)需求仍將保持增長(zhǎng)趨勢(shì)。我國(guó)正處于工業(yè)化過(guò)程的中期，二次重工業(yè)化雖已取得重大進(jìn)展但仍需數(shù)年才能完成。同時(shí)我國(guó)城鎮(zhèn)化率剛剛達(dá)到50%，仍處在快速發(fā)展階段，新農(nóng)村建設(shè)加快推進(jìn)，城鎮(zhèn)居民住房、城市交通、鐵路、公路、農(nóng)田水利、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目對(duì)鋼鐵產(chǎn)品的需求仍將增長(zhǎng)。因此，對(duì)我國(guó)鋼鐵產(chǎn)能與產(chǎn)量現(xiàn)狀不能持完全否定的態(tài)度。

其次，鑒于我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速已進(jìn)入7%的“新常態(tài)”時(shí)代，結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)和發(fā)展方式向綠色低碳轉(zhuǎn)型是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要任務(wù)，城鎮(zhèn)化已進(jìn)入以人口為核心、全面提高質(zhì)量的發(fā)展階段，因此未來(lái)國(guó)內(nèi)鋼產(chǎn)品需求的增長(zhǎng)空間已相對(duì)有限，整個(gè)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能可能在近幾年內(nèi)進(jìn)入一個(gè)峰值平臺(tái)區(qū)，鋼鐵消費(fèi)也將呈現(xiàn)多層次性、精細(xì)化、低碳化和高級(jí)化的特點(diǎn)。2012年，國(guó)內(nèi)人均鋼材成品鋼消費(fèi)量達(dá)到477.4公斤，是世界平均水平的2.2倍，僅次于韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣、捷克、日本、德國(guó)和澳大利亞，在世界上已處于較高水平[9]；同時(shí)，近年來(lái)我國(guó)固定資產(chǎn)投資粗鋼消費(fèi)強(qiáng)度逐年下降，“十一五”期間由0.35噸/萬(wàn)元下降到0.22噸/萬(wàn)元，2011年繼續(xù)下降至0.19噸/萬(wàn)元[10]。因而，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意義上來(lái)講，對(duì)未來(lái)我國(guó)鋼鐵產(chǎn)量增長(zhǎng)提供一個(gè)合理有限的容忍度，應(yīng)該是一個(gè)理性的選擇。

（二）資源與環(huán)境壓力

在氣候環(huán)境日益惡化的當(dāng)下，相比經(jīng)濟(jì)因素，生態(tài)考慮是一個(gè)更加重要和不容妥協(xié)的因素。

首先，我國(guó)已成為世界鐵礦石市場(chǎng)的最大買家，在原料市場(chǎng)上對(duì)外依存度偏高且缺乏鐵礦石國(guó)際定價(jià)權(quán)的問(wèn)題長(zhǎng)期未能得到解決。隨著國(guó)內(nèi)鋼鐵產(chǎn)量的迅速提高，近些年來(lái)我國(guó)對(duì)鐵礦石的需求也隨之不斷增大；但囿于國(guó)內(nèi)鐵礦資源儲(chǔ)量少、品位低、稅費(fèi)高等因素，我國(guó)對(duì)鐵礦石需求量的擴(kuò)張更多地體現(xiàn)在了對(duì)國(guó)外鐵礦石進(jìn)口的急劇增加上。資料顯示，我國(guó)鐵礦石進(jìn)口量在2002年首次突破1億噸；2003年，我國(guó)進(jìn)口鐵礦石1.48億噸，首次超過(guò)日本成為世界上最大的鐵礦石進(jìn)口國(guó)；2013年全年進(jìn)口鐵礦石達(dá)到8.19億噸，進(jìn)口量占全球的63%[11]，對(duì)外依存度超過(guò)70%[12]，已成為名副其實(shí)的全球鐵礦石市場(chǎng)的第一大買家。但另一方面，中國(guó)對(duì)鐵礦石的巨大需求，并沒(méi)能使其在鐵礦石市場(chǎng)上擁有對(duì)應(yīng)的話語(yǔ)權(quán)，中國(guó)依然是世界鐵礦石價(jià)格的被動(dòng)接受者，并且長(zhǎng)期因?yàn)殍F礦石價(jià)格的輪番上漲而倍受其擾，利潤(rùn)被大量侵蝕，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資源戰(zhàn)略安全問(wèn)題堪憂。

其次，行業(yè)節(jié)能減排取得一定進(jìn)展，但面臨的環(huán)保形勢(shì)依然嚴(yán)峻，總體產(chǎn)能過(guò)大已成為環(huán)境不能承受之重。一是我國(guó)鋼鐵業(yè)能源和環(huán)?？?jī)效水平與國(guó)際先進(jìn)水平存在明顯差距。2001—2012年間，盡管我國(guó)重點(diǎn)鋼鐵企業(yè)主要大氣污染排放指數(shù)呈顯著下降趨勢(shì)，但目前國(guó)際先進(jìn)企業(yè)遠(yuǎn)優(yōu)于我國(guó)企業(yè)指標(biāo)。以噸鋼粉塵排放量為例，我國(guó)由2001年的4.59千克下降至2012年的0.99千克，降幅為78.4%，成效可謂顯著，而同一時(shí)期，德國(guó)蒂森鋼鐵公司噸鋼粉塵排放量為0.42千克，韓國(guó)浦項(xiàng)鋼鐵公司僅為0.14千克[13]，差距顯而易見(jiàn)。二是我國(guó)鋼鐵企業(yè)同等規(guī)模下相互之間污染物排放差異較大。比如，在中國(guó)鋼鐵工業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)的A、B、C三家重點(diǎn)鋼鐵企業(yè)中，環(huán)保設(shè)施運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用分別為8 480萬(wàn)元、6 157萬(wàn)元和4 570萬(wàn)元，噸鋼耗新水分別為1.87立方米/噸、3.42立方米/噸和6.31立方米/噸，化學(xué)需氧量排放量分別為11.9噸、26.9噸和83噸，氨氮排放量分別為1.16噸、7.9噸和15噸，二氧化硫排放量分別為907噸、1 038噸和1 667噸[14]。

（三）國(guó)外產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)驗(yàn)

一方面，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的特定階段，政府出臺(tái)政策對(duì)產(chǎn)量進(jìn)行一定程度的控制是一個(gè)普遍規(guī)律。比如歐洲，在兩次石油危機(jī)出現(xiàn)、西歐鋼鐵生產(chǎn)的供給過(guò)剩和效率低下等問(wèn)題徹底暴露出來(lái)以后，1980年歐共體采取了規(guī)定粗鋼總產(chǎn)量、限制各國(guó)鋼鐵資助政策并對(duì)各國(guó)進(jìn)行生產(chǎn)配額的政策[15]。另一方面，鋼鐵產(chǎn)業(yè)始終是國(guó)家或地區(qū)政策關(guān)注的重點(diǎn)。這條經(jīng)驗(yàn)的主要內(nèi)涵有兩條：其一，鋼鐵產(chǎn)業(yè)作為一個(gè)國(guó)家的戰(zhàn)略支撐性產(chǎn)業(yè)，無(wú)論在什么時(shí)候和階段，都應(yīng)該得到所在國(guó)家或地區(qū)的充分重視；其二，在鋼鐵產(chǎn)業(yè)升級(jí)階段，由于產(chǎn)業(yè)升級(jí)所帶來(lái)的新的發(fā)展難題，政府此時(shí)除了采取措施“倒逼”其壓縮產(chǎn)能、結(jié)構(gòu)調(diào)整以外，更應(yīng)該在多個(gè)方面進(jìn)行積極扶持。比如西歐和美國(guó)等，在鋼鐵產(chǎn)業(yè)陷入經(jīng)營(yíng)困難甚至整行業(yè)進(jìn)入衰落期時(shí)，國(guó)家均開(kāi)始系統(tǒng)利用貿(mào)易保護(hù)、稅收減免、國(guó)家訂貨等措施，努力為本國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造一個(gè)較為安定和有利的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，幫助其進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)。這些情況表明，現(xiàn)在我國(guó)的鋼鐵產(chǎn)業(yè)需要國(guó)家統(tǒng)籌考慮其自身存在的缺陷、遭遇的困難和解決問(wèn)題的成本，對(duì)其提供一個(gè)整體正向的政策幫助，而不僅僅是對(duì)其諸多問(wèn)題的單純指責(zé)。這應(yīng)該是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)鋼鐵產(chǎn)業(yè)升級(jí)政策的基本出發(fā)點(diǎn)和立場(chǎng)。

此外，在政策機(jī)制上，其他國(guó)家還注意多措并舉，不斷完善鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策的制定和實(shí)施機(jī)制。比如，日本為了完善自己的“官民協(xié)調(diào)”的政策調(diào)控機(jī)制，從20世紀(jì)60年代初開(kāi)始，將政府與民間企業(yè)及學(xué)術(shù)界協(xié)商制定產(chǎn)業(yè)政策的“審議會(huì)”逐步制度化。韓國(guó)1970年頒布的《鋼鐵工業(yè)育成法》規(guī)定了扶持和調(diào)節(jié)鋼鐵工業(yè)發(fā)展的有關(guān)政策和法律。

四、我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)限產(chǎn)政策的建議

國(guó)家工信部的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，2012年我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能利用率僅為72%，我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)在一定程度上確實(shí)存在著過(guò)剩現(xiàn)象。但這種過(guò)剩現(xiàn)象，一方面有利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)從而促進(jìn)我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)升級(jí)，另一方面也是我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)處于波谷期的必然結(jié)果。實(shí)際上，我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的真正過(guò)剩是相對(duì)當(dāng)前日益嚴(yán)重的資源與環(huán)境壓力而言的，筆者認(rèn)為，歸因于市場(chǎng)的過(guò)剩應(yīng)該交給市場(chǎng)去解決。因此，今后我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的限產(chǎn)政策亟待進(jìn)行一個(gè)根本的生態(tài)轉(zhuǎn)向，借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，立足長(zhǎng)效，積極展開(kāi)一整套政策體系的改革和設(shè)計(jì)。

（一）建立合適的環(huán)保準(zhǔn)入市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)

改變以往以高爐設(shè)備等裝備容積率及設(shè)備精良程度和企業(yè)規(guī)模作為淘汰落后產(chǎn)能標(biāo)準(zhǔn)的做法，依據(jù)碳排放、能源消耗比、固體廢物綜合利用率等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)建立鋼鐵市場(chǎng)準(zhǔn)入和環(huán)評(píng)審查制度，同時(shí)加強(qiáng)能源合同管理等過(guò)程監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)管重點(diǎn)由“重裝備”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸匦Ч薄４送?，在政府采?gòu)和產(chǎn)業(yè)政策中，允許企業(yè)自主選擇環(huán)保達(dá)標(biāo)方式和技術(shù)方式，不再對(duì)企業(yè)具體生產(chǎn)技術(shù)和規(guī)模、設(shè)備作過(guò)多限制，防止在線性觀念下片面追求高新技術(shù)工藝，忽略市場(chǎng)需求，盲目淘汰生產(chǎn)能力的現(xiàn)象。

（二）培育積極自律的企業(yè)經(jīng)營(yíng)主體

在政企分離基礎(chǔ)上推進(jìn)中央鋼鐵企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度改革，規(guī)范中央鋼鐵企業(yè)經(jīng)營(yíng)，強(qiáng)化對(duì)其環(huán)保諸項(xiàng)指標(biāo)的監(jiān)管和治理。在環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)設(shè)置、準(zhǔn)入限制、環(huán)保稅費(fèi)收取等方面對(duì)所有企業(yè)一視同仁，國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)同等對(duì)待，在管理體制和政策措施上取消對(duì)國(guó)有鋼鐵企業(yè)的偏袒與照顧，加大民營(yíng)鋼鐵企業(yè)環(huán)保審查等方面的工作力度，倒逼鋼鐵企業(yè)自我調(diào)節(jié)產(chǎn)能和降低污染排放。

（三）完善落后鋼鐵產(chǎn)能與企業(yè)的退出機(jī)制

加大中央財(cái)政專項(xiàng)資金支持力度，采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式，重點(diǎn)支持京津冀等地區(qū)的鋼鐵產(chǎn)業(yè)節(jié)能減排工作。各級(jí)政府設(shè)立專項(xiàng)基金，加大對(duì)鋼鐵企業(yè)下崗職工失業(yè)救助與社保扶持力度，為其提供再就業(yè)培訓(xùn)，幫助關(guān)停鋼鐵企業(yè)解決遺留貸款、關(guān)停善后、人員安置等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)低效產(chǎn)能與企業(yè)的順利退出。在財(cái)稅等方面支持有實(shí)力的企業(yè)走出國(guó)門開(kāi)工建廠，降低關(guān)稅適當(dāng)增加低端鋼鐵產(chǎn)品的進(jìn)口等。

（四）通過(guò)稅收和法律等手段強(qiáng)化綠色產(chǎn)能監(jiān)管

根據(jù)鋼鐵企業(yè)污染排放的高低試點(diǎn)開(kāi)征梯級(jí)環(huán)境稅、碳稅，積極恢復(fù)并堅(jiān)持執(zhí)行廢鋼利用的稅收政策，利用財(cái)稅等政策積極鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部企業(yè)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)發(fā)展觀念，幫助中小和民營(yíng)鋼鐵企業(yè)逐步建立“低消耗、低排放、高效率”為特征的現(xiàn)代鋼鐵企業(yè)。加快建設(shè)國(guó)家鋼鐵企業(yè)環(huán)保監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，完善環(huán)境公益訴訟制度，明確訴訟主體范圍，加大環(huán)保執(zhí)法力度，依法嚴(yán)查嚴(yán)重污染環(huán)境等違法行為，依法查處無(wú)土地證、無(wú)生產(chǎn)許可證、無(wú)安全許可證等項(xiàng)目和企業(yè)，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，嚴(yán)格監(jiān)督，改變過(guò)去“民不告，官不究”的被動(dòng)式環(huán)保執(zhí)法狀況。健全排污權(quán)有償獲取及交易制度，擴(kuò)大排污權(quán)交易試點(diǎn)。

（五）充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)等中間組織的協(xié)調(diào)溝通作用

鼓勵(lì)鋼鐵協(xié)會(huì)等鋼鐵產(chǎn)業(yè)中間組織定期發(fā)布行業(yè)運(yùn)行數(shù)據(jù)和研究報(bào)告，加強(qiáng)對(duì)原材料、鋼材市場(chǎng)價(jià)格和環(huán)保信息的監(jiān)控分析，幫助企業(yè)了解市場(chǎng)供求狀況和世界產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨向，為鋼鐵企業(yè)適應(yīng)市場(chǎng)條件變化和國(guó)家環(huán)保政策提供幫助。利用行業(yè)協(xié)會(huì)等組織廣泛推行電力需求管理、合同能源管理、能效標(biāo)識(shí)管理、自愿節(jié)能協(xié)議等節(jié)能新機(jī)制。加大培養(yǎng)和推動(dòng)節(jié)能服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展力度，為企業(yè)節(jié)能減排提供技術(shù)服務(wù)。發(fā)揮中介組織的協(xié)調(diào)溝通作用，及時(shí)反映行業(yè)問(wèn)題和企業(yè)訴求，完善行業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)和節(jié)能減排相關(guān)自律規(guī)則。

［1］杜立輝.對(duì)鋼鐵工業(yè)淘汰落后產(chǎn)能的再認(rèn)識(shí)［N］.中國(guó)冶金報(bào)，2010-02-23.

［2］周維富.我國(guó)鋼鐵產(chǎn)能為何“越限越多”？［N］.中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)，2012-06-30.

［3］馬銀戎.河北省裝備制造業(yè)創(chuàng)新能力的測(cè)定與分析［J］.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)，2012，（4）.

［4］顏洪立.宏觀調(diào)控中的“政府失靈”——從我國(guó)鋼鐵業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩看政府在宏觀調(diào)控的地位［J］.學(xué)理論，2013，（8）.

［5］波普爾.科學(xué)知識(shí)進(jìn)化論［M］.上海：三聯(lián)書店，1987.

［6］哈耶克.個(gè)人主義與經(jīng)濟(jì)秩序［M］.北京：北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1989.

［7］廖隆國(guó)，陸巖，馬續(xù)香.國(guó)外主要產(chǎn)鋼國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策［J］.冶金管理，2005，（9）.

［8］陳媛媛，李坤望.開(kāi)放條件下工業(yè)污染物排放強(qiáng)度影響因素分析［J］.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2010，（4）.