張琳琳

摘要：依法治國是進一步深化改革的重要方略，也是社會經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求。地方經(jīng)濟和社會的發(fā)展轉(zhuǎn)型必然是從數(shù)量型向質(zhì)量型發(fā)展的轉(zhuǎn)變過程，是增長方式依靠要素擴張向依靠創(chuàng)新驅(qū)動的轉(zhuǎn)變過程。依法治國要求政府能夠立足于國家治理能力的現(xiàn)代化，不斷推動法治建設(shè)水平，從而在觀念轉(zhuǎn)變、制度建設(shè)、利益調(diào)整以及路徑選擇上為發(fā)展轉(zhuǎn)型持續(xù)注入活力。

關(guān)鍵詞：依法治國；國家治理能力；發(fā)展轉(zhuǎn)型

中圖分類號：D9

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-3198（2015）06-0166-03

黨的十八屆三中全會和四中全會以來，法治建設(shè)在經(jīng)濟和社會發(fā)展中的作用被提升到了新的高度，同時對法治建設(shè)本身也提出了新的要求。特別是黨的十八屆四中全會作出了《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）?！稕Q定》指出，依法治國在解決改革、發(fā)展和穩(wěn)定問題中的突出作用和戰(zhàn)略意義，并對推進依法治國的重大改革措施進行了整體部署。可以說，《決定》在觀念和理論上解決了依法治國的認(rèn)識問題，也指出了依法治國實踐的基本框架。但是，在基層工作中，如何將地方發(fā)展轉(zhuǎn)型的方略與依法治國，建設(shè)國家現(xiàn)代治理能力有機結(jié)合起來，并在實踐中加以落實和推進仍然是一個需要不斷探索和深入思考的問題。

1法治建設(shè)是社會經(jīng)濟建設(shè)從量到質(zhì)轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求

黨的十八大以來，社會經(jīng)濟建設(shè)進入了一個新的階段。我國沿海地區(qū)在經(jīng)過三十多年的高速發(fā)展，其經(jīng)濟和社會發(fā)展已經(jīng)獲得了很大程度的提升，經(jīng)濟發(fā)展總量和城市社會規(guī)模都已經(jīng)達到，甚至超出了中等收入的水平。舊有的發(fā)展模式在解決數(shù)量型問題中所發(fā)揮的積極作用正在逐漸耗盡，其所產(chǎn)生和累積的質(zhì)量型發(fā)展問題正日趨尖銳。解決如何從數(shù)量型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，如何滿足人民群眾對發(fā)展質(zhì)量的追求就成了迫切需要回答的理論和實踐問題。

十八大四中全會的《決定》中指出，改革進入攻堅期和深水區(qū)之后，“依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大”，要實現(xiàn)我國和平發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，就需要更好的統(tǒng)籌社會力量、平衡社會利益、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為，這就必須更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用”。習(xí)近平總書記也明確指出：“全面推進依法治國，是解決黨和國家事業(yè)發(fā)展面臨的一系列重大問題，解放和增強社會活力、促進社會公平正義、維護社會和諧穩(wěn)定、確保黨和國家長治久安的根本要求。”從中央決定和新一屆政府的執(zhí)政理念中，更重要的是從社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的實踐中我們可以深刻地體會到，法治建設(shè)已經(jīng)成為深化改革、推動發(fā)展所不可或缺、不可回避、不可替代的環(huán)節(jié)。

在基層建設(shè)的實踐中，我們也能夠非常深刻地體會到制度和規(guī)則對于人們經(jīng)濟活動的指引和激發(fā)作用，公共治理水平的改善正越來越成為吸引投資、推動增長、發(fā)展新經(jīng)濟的重要考量因素。與傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式所需要的要素不同，新經(jīng)濟發(fā)展是產(chǎn)業(yè)粗放式、數(shù)量式擴張之后突出創(chuàng)新和創(chuàng)意要素的必然結(jié)果。但是，實踐也同時表明，新經(jīng)濟的內(nèi)涵式發(fā)展道路更注重人的要素和制度要素的投入。因為，創(chuàng)新和創(chuàng)意的培育和保護需要法律制度提供依據(jù)和手段，更需要制度安排所特有的可預(yù)期性來分擔(dān)和消除創(chuàng)新和創(chuàng)意過程中的風(fēng)險障礙。創(chuàng)新和創(chuàng)意的保護不只是知識產(chǎn)權(quán)的保護，也絕不只是科技層面的問題，以法治水平為主要衡量標(biāo)志的政府治理能力的全面提升才是創(chuàng)新和創(chuàng)意的持續(xù)發(fā)展的強大制度動力。

2國家治理能力的現(xiàn)代化是法治建設(shè)與社會經(jīng)濟建設(shè)的契合點

習(xí)近平總書記說：“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托?！秉h和政府全面深化改革和推進依法治國的一個重要手段就是全面提升國家治理體系的建設(shè)。國家治理能力的提升實際上也是社會主義法治建設(shè)與社會經(jīng)濟等各項建設(shè)之間的一個重要契合點。社會主義法治建設(shè)的最終目的旨在促進社會進步和提升人民福祉，經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、社會建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)建設(shè)最終都服務(wù)于社會主義制度的根本目的。在各種發(fā)展和建設(shè)關(guān)系當(dāng)中，新的發(fā)展推動力主要來自于制度改革，而改革的目的則在于全面實現(xiàn)國家治理能力的現(xiàn)代化。因此，最高人民法院江必新副院長認(rèn)為：“依法治國的要義是實現(xiàn)國家治理活動的規(guī)范化、程序化、法治化，也就是實體和程序的全面制度化?！睋Q言之，依法治國就是要通過政府治理行為的法治化大力提升國家治理能力的現(xiàn)代化，并以此推動社會主義國家的進一步發(fā)展與全面繁榮。

理論上，國家治理能力的現(xiàn)代化集中體現(xiàn)了法治建設(shè)與社會經(jīng)濟建設(shè)的內(nèi)在聯(lián)系。具體而言，國家治理能力、法治建設(shè)與社會經(jīng)濟建設(shè)之間的內(nèi)在關(guān)系體現(xiàn)在三個方面：首先，經(jīng)濟增長如果不能通過國家治理能力的改進轉(zhuǎn)換為社會整體水平的進步，其財富效應(yīng)不但難以增加社會個體的幸福感，甚至還有誘發(fā)個體不良欲望的作用。其次，經(jīng)濟增長和物質(zhì)財富的增加僅僅只是為社會進步創(chuàng)造了必要條件之一，但是卻并不必然導(dǎo)致社會進步的后果。各國發(fā)展歷程也證明，只有不斷提升國家治理能力才能將經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)換為全面的社會進步。再次，缺乏國家治理體系的現(xiàn)代化，經(jīng)濟增長和社會進步就失去了可持續(xù)發(fā)展的動力。國家治理能力的現(xiàn)代化可以為社會群體的利益調(diào)整與平衡提供必要的和平途徑，進而能夠奠定經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的利益基礎(chǔ)。概言之，黨和政府深化改革的各項舉措，必然是以國家治理能力的提升為重要著力點。

在實踐中，中國當(dāng)前發(fā)展中所面臨的諸多問題都與國家治理能力的相對落后密切相關(guān)。例如，環(huán)境污染、食品安全、交通擁堵等等，上述問題都是經(jīng)濟和社會發(fā)展過程中產(chǎn)生的公共治理問題，而不是意識形態(tài)或單純的政治體制問題。我們不能將社會矛盾任意歸結(jié)為體制問題，也不能漠視社會矛盾而拒絕提高國家治理能力的客觀要求。各種社會矛盾本質(zhì)上就是不同社會利益訴求的沖突，良好的法律制度是現(xiàn)代國家有序解決社會利益沖突的基本工具，這無關(guān)乎意識形態(tài)，也不是東西方政治文明的價值觀差異。相反，法治水平的高低恰恰是社會主義政治文明發(fā)達程度的一項重要指標(biāo)，也是社會主義制度整體成熟和演進的必由之路。依法治國落實到基層政府的實踐當(dāng)中，也就是要把化解群眾矛盾、穩(wěn)定社會秩序、推進經(jīng)濟和社會建設(shè)等各項工作任務(wù)建立在公共治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)之上。

3地方發(fā)展轉(zhuǎn)型的動力來自于制度創(chuàng)新和制度激勵

經(jīng)過三十多年的改革開放，中國社會的整體發(fā)展水平已經(jīng)達到了較高的水平，特別是經(jīng)濟規(guī)模的總量已經(jīng)達到了世界領(lǐng)先水平。但是，各項社會建設(shè)之間的結(jié)構(gòu)性差異巨大，結(jié)構(gòu)性的發(fā)展矛盾極為突出，東部沿海地區(qū)的社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展問題還非常突出。在新的發(fā)展環(huán)境中實現(xiàn)新的發(fā)展是各級地方政府迫切需要解決的理論和實踐問題。黨的十八屆三中全會與四中全會實際上非常系統(tǒng)地回答了上述問題，并且明確將依法治國和國家治理能力的現(xiàn)代化作為解決當(dāng)前發(fā)展問題的重要戰(zhàn)略措施，筆者以為可以從如下三個方面加以理解和闡釋：

其一，法律制度是人類制度文明發(fā)展中的一項重要內(nèi)容，也是國家治理能力現(xiàn)代化的核心環(huán)節(jié)。馬克思主義經(jīng)濟學(xué)理論和西方經(jīng)濟學(xué)理論都指出了制度之于經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要性。制度經(jīng)濟學(xué)研究更是通過理論和實證分析闡述了法律制度與經(jīng)濟體系之間的互動關(guān)系，公共管理理論中也同樣將法律制度作為社會管理和社會秩序的重要分析要素。法律制度以其嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)范性、強有力的國家保障性以及與政治民主的密切關(guān)聯(lián)性構(gòu)成了現(xiàn)代社會制度中最為基礎(chǔ)的組成部分。法律制度不僅在合同履行以及財產(chǎn)權(quán)保護上發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，還在經(jīng)濟發(fā)展中起到了重要的信號作用與自我承諾作用。甚至有研究者提出：“制度是造成跨國經(jīng)濟發(fā)展差異的深層次原因，對世界經(jīng)濟發(fā)展模式的理解正逐步回歸到‘制度為本的觀點上來”。那些不利于激勵創(chuàng)新的制度安排幾乎被認(rèn)為是經(jīng)濟和社會發(fā)展僵化的唯一原因，法律制度的重要性已經(jīng)遠遠超出了保護社會利益的作用，而是被置于增長與發(fā)展理論的框架中被重新審視。

其二，從現(xiàn)實存在的發(fā)展困境中，我們可以更為真切地體會到制度在社會與經(jīng)濟發(fā)展中的重要性。例如，大量的民間借貸和金融借貸案例中，契約意識匱乏非常明顯。在司法實踐中，許多當(dāng)事人拒不履行約定債務(wù)，甚至惡意逃廢債務(wù)的情形屢見不鮮，對經(jīng)濟和社會穩(wěn)定造成了較大危害。從個體角度而言，惡意逃廢債務(wù)似乎可以解釋為市場經(jīng)濟逐利性的道德因素，但是從社會整體角度解釋，就不難發(fā)現(xiàn)誠信缺失客觀上導(dǎo)致了社會信用成本的高起，也妨礙了許多有利于社會整體福利增進的市場交易進行。交易成本的整體性上升實際上是失信行為的必然結(jié)果，經(jīng)濟上的不利后果并不能簡單的用個體逐利行為來加以解釋。問題的核心癥結(jié)其實是由于不合理的制度安排導(dǎo)致失信行為的個體成本與社會成本之間不對稱所致，而不僅僅是道德教化缺乏所致。

其三，改革開放三十多年的一個重大成果就在于社會主義市場體系的初步建立，市場所固有的產(chǎn)權(quán)自由，競爭自由以及交易自由為經(jīng)濟發(fā)展注入了巨大活力，政府通過一系列正式法律規(guī)則的制定與執(zhí)行強有力地推動了經(jīng)濟增長。但是，市場經(jīng)濟發(fā)展的過程中，權(quán)力體系的運行卻長期處于弱化的制度約束之中，個體濫權(quán)所導(dǎo)致的社會整體秩序破壞已經(jīng)從根本上動搖了市場自由的本質(zhì)，也即是個別人的自由凌駕于他人自由之上，個別人的權(quán)利凌駕于他人的權(quán)利之上。市場經(jīng)濟所內(nèi)在要求的法治屬性遲遲未能激發(fā)的一個重要表現(xiàn)就是，個體理性行為與社會整體利益之間的張力日益擴大，公共治理領(lǐng)域有效性的匱乏日趨嚴(yán)重，而其根源則在于集體行動的理性規(guī)則遠未建立。換言之，以法治建設(shè)為核心的制度變革勢將成為地方發(fā)展轉(zhuǎn)型所不可或缺的制度動力。

4法治為頂層設(shè)計與基層需求的契合提供了有效方略

從目前地方政府的新一輪改革進程中，可以觀察到制度創(chuàng)新已經(jīng)進入了更為艱難的理論和實踐探索之中。筆者認(rèn)為，地方發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級與深化改革、依法治國是內(nèi)在一致的命題，并且在觀念轉(zhuǎn)變、制度建設(shè)、利益調(diào)整以及路徑選擇四個方面能夠?qū)⒏母锖头ㄖ斡袡C融合到地方轉(zhuǎn)型發(fā)展方略當(dāng)中，從而在頂層設(shè)計與基層需求之間搭建起制度變革與制度創(chuàng)新的橋梁。

首先，依法治國為可持續(xù)發(fā)展提供了基本制度框架，這就需要在觀念上將法治轉(zhuǎn)化為基層治理的核心要素。經(jīng)濟與社會發(fā)展的基本動力來自于社會整體福利的持續(xù)改進，而社會福利的改進不只是需要物質(zhì)財富的積累，更需要將物質(zhì)財富轉(zhuǎn)化為人民生活質(zhì)量的持續(xù)改善。物質(zhì)和精神產(chǎn)品的生產(chǎn)、分配與消費共同構(gòu)成了社會總福利產(chǎn)出的完整結(jié)構(gòu)。社會整體福利是不同利益主體之間圍繞產(chǎn)品生產(chǎn)、分配和消費的各種組合所形成的多元利益集合，社會發(fā)展模式的改進都首先體現(xiàn)為社會治理模式的改進。因而，從發(fā)展觀念上來講，地方經(jīng)濟與社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型首先需要基層治理理念和治理方式的轉(zhuǎn)型。應(yīng)該認(rèn)識到，立足于法治的公共治理能力的提升才能帶來持續(xù)的發(fā)展動力。

其次，基層治理能力的現(xiàn)代化是社會利益調(diào)整制度化、規(guī)范化與社會化的過程，基層制度建設(shè)的過程實際上也是全體社會成員共同參與治理和共同設(shè)定規(guī)范的過程。在基層制度建設(shè)中，頂層設(shè)計的指引和規(guī)范固然重要，具體制度的創(chuàng)新也同樣不可或缺。如何將頂層設(shè)計的原則性和宏觀性要求轉(zhuǎn)化為可供落實、可供操作的制度性規(guī)范需要合理解決制度創(chuàng)新與堅持原則之間的關(guān)系。協(xié)調(diào)二者關(guān)系的一個基本框架就是：“在法治視野下，應(yīng)從公共領(lǐng)域、私人領(lǐng)域和社會領(lǐng)域三個維度入手并最終回歸到良法善治這一基本方略上來構(gòu)建國家治理體系。”換言之，基層制度建設(shè)的公共領(lǐng)域應(yīng)堅持透明、民主和共識的原則，而私人領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)以權(quán)利平等、意思自治以及公平和誠信為制度建設(shè)的基本邏輯。

再次，社會利益的有序調(diào)整是實現(xiàn)良性治理的基本前提，也是實現(xiàn)頂層設(shè)計與基層需求有效融合的重要依歸。社會關(guān)系有序的基礎(chǔ)在于社會利益的分配能夠持續(xù)處于協(xié)調(diào)與平衡之中，利益的長期失衡勢必打破社會秩序的建構(gòu)基礎(chǔ)，也必將對社會經(jīng)濟建設(shè)形成破壞。在各項建設(shè)過程中，不斷調(diào)整社會利益以呼應(yīng)各社會群體的利益需求是可持續(xù)發(fā)展的必由之路。但是，長期以來基層治理能力的提升難以順應(yīng)新形勢下社會利益動態(tài)調(diào)整的需要，社會公平感的缺失使得利益受損群體的不滿和焦慮與日俱增。究其原因，社會公平感的缺失一部分是源于社會關(guān)系調(diào)整中群體間利益失衡的格局，另一部分則很大程度上源于行政和執(zhí)法過程中一些簡單粗暴的管理方式。市場經(jīng)濟中利益多元化的格局下，社會矛盾難以完全消除和避免，社會公平感更多是來源于社會成員對程序正義的信賴。因此，公正的糾紛解決方式是有效解決和防范社會沖突的關(guān)鍵渠道，也是在社會利益動態(tài)調(diào)整中維持穩(wěn)定和秩序的必由之路。

最后，從發(fā)展轉(zhuǎn)型的路徑選擇來看，法治是市場經(jīng)濟保護產(chǎn)權(quán)和權(quán)利、降低交易成本、提升經(jīng)濟運行效率的必要條件。地方經(jīng)濟要實現(xiàn)從數(shù)量向質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)變，就需要從制度上解決創(chuàng)新活動交易成本過高的問題，需要在制度上消除發(fā)展過程中社會成本過高的問題。一方面，只有有效降低交易成本，社會創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的熱情才能夠被激發(fā)，有利于經(jīng)濟內(nèi)涵式增長的發(fā)展模式才能夠真正實現(xiàn)。推行簡政放權(quán)，實行權(quán)力清單制度的目的之一就在于降低市場的交易成本，從而提升經(jīng)濟運行的效率和質(zhì)量，其本質(zhì)都是依法治國的具體體現(xiàn)。另一方面，過往的外延擴張式發(fā)展模式之所以能夠推行，除了依賴要素價格低廉之外，一個重要原因還在于企業(yè)發(fā)展的社會成本被過度轉(zhuǎn)嫁給了勞動者、消費者以及其他社會群體。只有通過法治水平的改善才能將企業(yè)發(fā)展的真實成本顯性化和具體化，從而將發(fā)展的社會成本有效內(nèi)化為個體成本。在發(fā)展成本被合理分配的基礎(chǔ)上，不斷提升發(fā)展質(zhì)量就會合乎邏輯地轉(zhuǎn)換為市場主體的行動指南。

總之，持續(xù)推動法治建設(shè)實為地方發(fā)展轉(zhuǎn)型路徑的必然選擇，只有不斷推動依法治國工作，才能更好地適應(yīng)新的發(fā)展需要，也只有在法治水平不斷提升的前提下才有可能實現(xiàn)發(fā)展道路從數(shù)量型向質(zhì)量型的根本轉(zhuǎn)變。

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