崔英楠

[摘要]財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度起源于瑞典，逐漸為世界多數(shù)國(guó)家和地區(qū)所采用。無論是法治發(fā)達(dá)國(guó)家如英國(guó)、美國(guó)，轉(zhuǎn)型國(guó)家如韓國(guó)、俄羅斯，還是我國(guó)臺(tái)灣、香港地區(qū)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，雖然文化傳統(tǒng)不一樣，但是只要權(quán)力監(jiān)督成為它們的價(jià)值和目標(biāo)，財(cái)產(chǎn)公開制度就成為了邏輯的必然。

[關(guān)鍵詞]財(cái)產(chǎn)公開； 權(quán)力監(jiān)督； 文化差異； 財(cái)產(chǎn)申報(bào)； 申報(bào)制度

[中圖分類號(hào)]D5234[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A[文章編號(hào)]16724917（2015）02008506

一、域外財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的概述

眾所周知，西方最早的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度起源于瑞典。1766年，瑞典議會(huì)通過了《出版自由法》，其中最重要的是“公開所有非涉密的公共文件”。瑞典公民由此獲得了查閱官員財(cái)產(chǎn)和納稅狀況的權(quán)利，甚至查閱首相的財(cái)產(chǎn)及納稅清單。這項(xiàng)制度一直延續(xù)了下來，并被越來越多的國(guó)家所繼承、仿效和發(fā)展。尤其是1883年，為防止選舉腐敗，英國(guó)國(guó)會(huì)通過了一部重要法律《凈化選舉、防止腐敗法》（或稱為《取締選舉舞弊及非法行為法》），規(guī)定議會(huì)候選人必須公布其財(cái)產(chǎn)和選舉資金，這成為世界上第一部關(guān)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)的法律。此后，諸多國(guó)家通過法律形式確立了該國(guó)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。

早期的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，與政黨選舉有關(guān)。但是到了上個(gè)世紀(jì)60年代，隨著市場(chǎng)失靈的出現(xiàn)和福利國(guó)家的到來，政府對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)各個(gè)方面的介入越來越深。為此，政府和官員不僅擁有的職能越來越多，而且支配的資金規(guī)模也越來越大，傳統(tǒng)的監(jiān)督方式也越來越不適應(yīng)新的形勢(shì)，官員的腐敗難以遏制。為了保障權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范、遏制貪污腐敗、實(shí)現(xiàn)政府的廉潔高效，公開性和透明性成為了抑制貪腐的良藥?！瓣柟馐亲詈玫南緞?，燈光是效率最高的警官”，人們開始追求更有效的制度來實(shí)現(xiàn)這一目的，而這種制度，并不僅僅是完善已有的財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開制度，也不僅局限在選舉候選人那里，而是擴(kuò)展到幾乎所有公職人員那里，這些財(cái)產(chǎn)申報(bào)的法律，被人稱為“陽光法案”。

各國(guó)建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)的法律形式，大約可分為四種：其一，憲法性規(guī)定。憲法明文規(guī)定財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。例如菲律賓《憲法》第11部分“公職人員的責(zé)任”第17條規(guī)定：“公共官員或者雇員，應(yīng)依法律規(guī)定在其任職時(shí)，并且在此后定期提出經(jīng)過宣誓的關(guān)于資產(chǎn)、負(fù)債、凈產(chǎn)的申報(bào)書。至于總統(tǒng)、內(nèi)閣成員、國(guó)會(huì)議員、最高法院法官、憲法特設(shè)委員會(huì)成員和憲法規(guī)定的其他機(jī)構(gòu)的成員，以及武裝部隊(duì)中具有將軍軍銜的人，他們申報(bào)應(yīng)按照法律規(guī)定向公眾公布。”其二，防止腐敗方面基礎(chǔ)性法律中的規(guī)定。通過制定防止腐敗方面的基礎(chǔ)性法律，明確規(guī)定財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。比如俄羅斯《反腐敗法》第8條規(guī)定了“國(guó)家和自治地方的工作人員提交有關(guān)收入、財(cái)產(chǎn)及財(cái)產(chǎn)性債務(wù)信息的義務(wù)”；再比如《反腐敗法》第14條規(guī)定，掌握一定職權(quán)者須如實(shí)申報(bào)本人房地產(chǎn)和其他大宗財(cái)產(chǎn)，申報(bào)對(duì)象、申報(bào)種類、申報(bào)時(shí)間、程序由政府具體規(guī)定。其三，專門性法律規(guī)定。通過專門法律對(duì)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)內(nèi)容、程序、方式和監(jiān)督做出規(guī)定。如泰國(guó)的《關(guān)于國(guó)家官員申報(bào)財(cái)產(chǎn)和負(fù)債的王室法令》中，不僅專門規(guī)定了官員要申報(bào)其資產(chǎn)情況，還要申報(bào)其負(fù)債情況，并設(shè)計(jì)申報(bào)表格。其四，公職人員行為準(zhǔn)則法律中的特別規(guī)定。在公職人員行為準(zhǔn)則法律、公務(wù)員管理法律、選舉法律等法律中對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)做出規(guī)定。如韓國(guó)的《公務(wù)人員倫理法》，美國(guó)的《政府倫理法》、澳大利亞的《公務(wù)員行為準(zhǔn)則》等。下圖是部分國(guó)家和地區(qū)確立財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律制度的時(shí)間。

世界部分國(guó)家和地區(qū)財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法情況[1]國(guó)別法律名稱制定時(shí)間巴基斯坦《政府公職人員行為條例》1964年美國(guó) 《政府道德法》（《政府倫理法》）1978年韓國(guó)《公職人員道德法》1981年泰國(guó)《關(guān)于國(guó)家官員申報(bào)資產(chǎn)與

負(fù)債的王室法令》1981年法國(guó)《關(guān)于政治生活財(cái)產(chǎn)透明度法》1988年菲律賓《公共官員與雇員品行道德標(biāo)準(zhǔn)法》1989年臺(tái)灣地區(qū)《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》1993年墨西哥《公務(wù)員職責(zé)法》1994年加拿大《公職人員利益沖突和離職行為法》1994年哈薩克斯坦《反腐敗法》1998年澳門《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》2003年

二、英國(guó)和美國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的確立

（一）英國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的確立

自1688年“光榮革命”后，英國(guó)確立了立憲政體，賦予了英國(guó)議會(huì)至高無上的權(quán)力。因此，議會(huì)選舉就成為了至關(guān)重要的大事。開始的時(shí)候，參加議會(huì)選舉有較高的財(cái)產(chǎn)限制，因此議會(huì)由富庶的權(quán)貴階層把握。隨著工業(yè)革命的到來，工業(yè)的迅猛發(fā)展和商業(yè)的高度繁榮，迫使議會(huì)在1832年進(jìn)行改革，通過了《改革法案》，規(guī)定：“降低選民的資格，城市的居民凡年收入在10磅以上的房客主和年租在10磅以上的房客都有選舉權(quán)；農(nóng)村中的選舉資格是年收入在10磅以上的土地所有者和年收入在50磅以上的租地農(nóng)業(yè)家也取得了選舉權(quán)”。 此外，還重新分配了議會(huì)議員的席位，“衰敗城鎮(zhèn)”或人口少于2000的小城市的議員議席被取消，人口在2 000～4000的市鎮(zhèn)減少一個(gè)議席，將空出來的議席分配給了人口眾多的新興工業(yè)城市和工業(yè)發(fā)達(dá)的郡。這樣，通過改革，選民人數(shù)大增，使得中產(chǎn)階級(jí)也進(jìn)入了議會(huì)，把握國(guó)家最高權(quán)力。

自1832年改革之后， 1867年、1872年、1883年、1884年英國(guó)又進(jìn)行了比較大的選舉制度改革。其中1867年的改革尤為關(guān)鍵，它進(jìn)一步降低了選民資格，使得小資產(chǎn)者和工人上層都有機(jī)會(huì)進(jìn)入議會(huì)。該法規(guī)定，在市鎮(zhèn)中，年付10鎊以上租金的租戶，所有擁有自資的物業(yè)者，在郡鄉(xiāng)中年付12鎊地租的所有農(nóng)戶和土地年產(chǎn)值5鎊以上的土地?fù)碛姓呓韵碛型镀睓?quán)。雖然該法案沒有達(dá)成普選，但是使得工人也獲得了選舉權(quán)。此外，1872年的選舉改革，主要是把公開投票改為秘密投票； 1884年的改革法案（Representation of the People Act 1884）規(guī)定，在郡鄉(xiāng)中，年付10鎊以上租金的租戶，所有擁有自資物業(yè)者皆取得投票權(quán)。這樣，相當(dāng)多的農(nóng)民也獲得了選舉權(quán)，也可參加議會(huì)選舉。

然而，英國(guó)議會(huì)的選舉，舞弊和腐敗盛行。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1832—1868年間舉行的大選中，大約有346 份揭露賄選的訴愿提交到了議會(huì)。[2]即使通過了1867年和1972年的改革，選舉舞弊和腐敗并未得到遏制。因此，1883年頒布了《取締選舉舞弊及非法行為法》（The Corrupt and Illegal Practices Prevention Act 1883），這就是我們通常所說的《凈化選舉和防止腐敗法》。該法案詳細(xì)列舉了各種舞弊和非法行為，舞弊包括賄賂、攻擊、綁架或者囚禁選舉人，而非法行為主要是指競(jìng)選費(fèi)用超支。同時(shí)該法案規(guī)定了相應(yīng)的制裁措施，包括刑事制裁和當(dāng)選無效的政治后果。值得注意的是，為防止選舉舞弊行為，每一位候選人在正式選舉結(jié)果公布后的30天內(nèi)，必須提交各項(xiàng)選舉費(fèi)用的申報(bào)書，除了少于50天的開支外，每筆開支都必須列出相關(guān)的單據(jù)和收條。雖然該法是針對(duì)選舉，但是它要求候選人公布其競(jìng)選資金和財(cái)產(chǎn)，因此，被譽(yù)為世界上第一部財(cái)產(chǎn)申報(bào)的法律。

（二）美國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的確立

美國(guó)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，可以追溯到1978年的《政府倫理法案》。自二次世界大戰(zhàn)后，美國(guó)的政府項(xiàng)目和財(cái)政支出暴漲，政府干預(yù)社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)生活日益深入。在此背景下，人們對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督和官員的問責(zé)也相應(yīng)加強(qiáng)。當(dāng)時(shí)，就有許多議員提出了官員財(cái)產(chǎn)公開的法案，其中包括參議員莫斯和巴內(nèi)特，雖然這些法案沒有通過，但是對(duì)社會(huì)具有很大的影響，由此公眾也形成了建立規(guī)范官員行為、保障政府廉潔的期待。官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度也勢(shì)在必行，而缺少的只是催化劑。

1958年，艾森豪威爾總統(tǒng)的幕僚長(zhǎng)阿丹姆斯受賄被揭發(fā)，則成為建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的催化劑。根據(jù)調(diào)查，阿丹姆斯接受了一個(gè)紡織商人送的一件名貴駝毛外套和一條地毯。雖然沒有發(fā)現(xiàn)他為該商人謀取了不當(dāng)利益，但是這種私下接受禮物已經(jīng)觸犯了官員行為的底線。因此，1958年美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《美國(guó)政府服務(wù)倫理準(zhǔn)則》（Code of Ethics for Government Service）及其執(zhí)行細(xì)則，其中規(guī)定，不得索要禮物，不得接受來自利益相關(guān)方的禮物，接受的禮物不得是現(xiàn)金或等價(jià)物例如股票或債券，每件價(jià)值不得超過50美元，從同一來源一年接受禮物總計(jì)不得超過100美元等。1965年，約翰遜政府頒布了《政府官員和雇員倫理行為準(zhǔn)則》，要求高級(jí)官員定期申報(bào)并公布其財(cái)產(chǎn)狀況和收入來源。雖然這些準(zhǔn)則只是指導(dǎo)性的文件，不具有法律約束力和強(qiáng)制力，政府官員也沒有執(zhí)行，但是它們向財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度邁進(jìn)了一大步。

1974水門事件的爆發(fā)，導(dǎo)致了嚴(yán)重的政府信任危機(jī)。在這一背景下，美國(guó)國(guó)會(huì)通過了著名的《政府倫理法案》》（Ethics in Government Act），1989年對(duì)該法案進(jìn)行了修改。該法案統(tǒng)一規(guī)定了立法、行政和司法三個(gè)部門的官員必須如實(shí)申報(bào)財(cái)產(chǎn)收入，其申報(bào)的主要內(nèi)容是：從聯(lián)邦政府之外的任何來源得到的超過200美元的紅利、租金、利息、資本利得以及它們的來源、種類和數(shù)量或價(jià)值；從非親屬收受的累積價(jià)值超過250美元的所有禮品，包括來源和禮品說明；價(jià)值超過1000美元的貿(mào)易或業(yè)務(wù)投資所得；任一時(shí)間對(duì)任何債權(quán)人負(fù)債超過10000美元的債務(wù)；本人主要住所除外，超過1000美元的房地產(chǎn)購置、出售或交換；超過1000美元的股票、債券、期權(quán)或其他證券的買賣或交換。而且規(guī)定財(cái)產(chǎn)申報(bào)資料在6年內(nèi)供公眾查詢。根據(jù)這部法律，設(shè)立了美國(guó)政府倫理辦公室，具體負(fù)責(zé)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公布的執(zhí)行，并與總檢察長(zhǎng)共同負(fù)責(zé)對(duì)違反財(cái)產(chǎn)申報(bào)的官員進(jìn)行調(diào)查。

需要注意，“之前反對(duì)這項(xiàng)立法的理由之一是，如果規(guī)定官員財(cái)產(chǎn)全部公開，而一般公民的財(cái)產(chǎn)則不必公開，那么對(duì)于一個(gè)在選舉中迎戰(zhàn)無官職公民挑戰(zhàn)的在職官員來講，這項(xiàng)規(guī)定就是在制造不公平競(jìng)爭(zhēng)?！币虼耍墩畟惱矸ò浮愤€進(jìn)一步規(guī)定：“無官職但有意參加競(jìng)選公職的公民也必須公開其財(cái)產(chǎn)和收入。換言之，假如一個(gè)普通公民的財(cái)產(chǎn)和收入被認(rèn)為和他/她要競(jìng)選的職位有利益沖突，那么他就必須先出售有利益沖突部分的資產(chǎn)再來競(jìng)選，否則連競(jìng)選的主意都不用打了?！盵3]

繼“水門事件”后，1989年發(fā)生的賴特事件，更強(qiáng)化了《政府倫理法案》的權(quán)威和地位，顯示了財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在保障官員廉潔自律、監(jiān)督國(guó)家權(quán)力方面的重大功效。詹姆士·賴特是當(dāng)時(shí)美國(guó)眾議院議長(zhǎng)，是僅次于副總統(tǒng)之后的政治人物。但是，經(jīng)過眾議院倫理委員會(huì)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，賴特存在諸多經(jīng)濟(jì)問題，其中包括，通過賣書獲得超過規(guī)定的過高稿酬，妻子在企業(yè)高薪任職。倫理委員會(huì)認(rèn)為，賴特及其妻子違反了《政府倫理法案》的下述規(guī)定：“作為一名國(guó)會(huì)議員、官員或職員，不得在一年內(nèi)接受與自己的公務(wù)有直接或間接利益關(guān)系的個(gè)人（親友除外）、任何外國(guó)人（或其代理人）的價(jià)值100美元以上的禮物?！薄叭魏螄?guó)會(huì)議員……所獲額外收入均不得超過本人本年度薪金的30%。此種額外收入是指工資、專業(yè)費(fèi)和除版稅以外的其他各項(xiàng)收入。最終，在國(guó)會(huì)和選民的壓力下，賴特被迫辭職。

賴特事件后，1990年美國(guó)政府頒布了《政府官員及其雇員的行政倫理行為準(zhǔn)則》，1992年，美國(guó)政府又頒布了《美國(guó)行政官員倫理指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》。尤其是在1993年，對(duì)《政府倫理法案》又進(jìn)行了修正，規(guī)定聯(lián)邦政府公職人員在離職后的財(cái)產(chǎn)申報(bào)事項(xiàng)，進(jìn)一步防止了官員的腐敗產(chǎn)生。

目前，《政府倫理法案》被列為美國(guó)法典第五篇的一部分，其中的核心是它的第一篇“聯(lián)邦政府官員財(cái)務(wù)申報(bào)公示規(guī)定”。 該法案已經(jīng)成為美國(guó)反腐的最重要法案之一。

三、韓國(guó)和俄羅斯財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的確立

（一）韓國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的確立

韓國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建立，也經(jīng)歷了漫長(zhǎng)時(shí)期，大約可分為三個(gè)時(shí)期：探索時(shí)期（1960～1981年）、形成時(shí)期（1981～1993年）、完善時(shí)期（1993年以后）。[4]

在第一個(gè)階段，針對(duì)官員貪腐現(xiàn)象，韓國(guó)開始探索財(cái)產(chǎn)申報(bào)這一反腐的良策。早在1960年，韓國(guó)尹普善政府就頒布了《公務(wù)員財(cái)產(chǎn)登記法案》，該法案對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)主體、申報(bào)事項(xiàng)和申報(bào)材料的公開性等作了詳細(xì)規(guī)定：行政部門所屬二級(jí)以上公職人員、教育部門一定職位公職人員、軍隊(duì)中一定軍銜以上公職人員、重要國(guó)有企業(yè)及銀行主要負(fù)責(zé)人、作為地方公職人員的漢城特別市長(zhǎng)和道知事、特別市及道議會(huì)議員、市議會(huì)議員和市長(zhǎng)等，都要按照規(guī)定申報(bào)財(cái)產(chǎn)；除申報(bào)本人財(cái)產(chǎn)外，配偶和同一戶籍內(nèi)的人也要一同申報(bào)；申報(bào)事項(xiàng)為房地產(chǎn)、 50萬韓元以上的動(dòng)產(chǎn)以及債務(wù)債券等。但同時(shí)又規(guī)定，申報(bào)登記的結(jié)果不公開。[5]雖然該法案最終隨著尹普善政府倒臺(tái)而終止，但是無疑為財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建設(shè)開了一個(gè)頭。1961年，樸正熙上臺(tái)執(zhí)政。1964年，韓國(guó)相繼出臺(tái)了《公職人員財(cái)產(chǎn)登記實(shí)施方案》和《關(guān)于公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的國(guó)務(wù)院總理指示》，規(guī)定申報(bào)的對(duì)象為行政部所屬三級(jí)以上的公務(wù)員，包括地方公務(wù)員和相當(dāng)級(jí)別的公務(wù)員、四級(jí)的行政長(zhǎng)官等，同時(shí)又規(guī)定申報(bào)結(jié)果不予以公開。但是，由于多方面的原因，這次財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度也僅實(shí)施了一次。

在第二階段，韓國(guó)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度正式確立。全斗煥上臺(tái)后，在1981年制定并通過了《公職人員倫理法》，1982年國(guó)會(huì)又通過了《公職人員倫理法施行令》。法律規(guī)定三級(jí)以上公務(wù)員及有關(guān)公職團(tuán)體的常任委員為財(cái)產(chǎn)登記義務(wù)者，地方公職人員中包括市長(zhǎng)、郡首、區(qū)廳長(zhǎng)、警察署長(zhǎng)以及國(guó)稅廳所屬和關(guān)稅廳所屬公務(wù)員也須登記。此后，韓國(guó)政府在1987年、1988年和1991年三次對(duì)《公職人員倫理法》進(jìn)行了修改，擴(kuò)大了申報(bào)主體范圍。

在第三階段，1993年金泳三上臺(tái)伊始，就對(duì)《公職人員倫理法》作了大幅度修改。其中最重要的是將財(cái)產(chǎn)公示成法，規(guī)定“高級(jí)政府官員的財(cái)產(chǎn)登記事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)在登記和申報(bào)期限結(jié)束后的一個(gè)月內(nèi)，由公職人員倫理委員會(huì)在官報(bào)或公報(bào)上對(duì)外公開?！绷硗庠撘?guī)定擴(kuò)大了財(cái)產(chǎn)申報(bào)人員的范圍，由原來的三級(jí)以上公職人員擴(kuò)大到四級(jí)以上公職人員以及稅務(wù)、警察、監(jiān)察等部門的一部分五級(jí)、六級(jí)公職人員。2001年，韓國(guó)國(guó)會(huì)通過了《防止腐敗法》，進(jìn)一步對(duì)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開作出了規(guī)定。至此，韓國(guó)財(cái)產(chǎn)公開制度比較健全和完善，進(jìn)入了良性運(yùn)行時(shí)期。

（二）俄羅斯財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的確立

自1990年俄羅斯經(jīng)濟(jì)與社會(huì)制度轉(zhuǎn)型以來，腐敗是俄羅斯揮之不去的夢(mèng)魘。在“私有化”進(jìn)程中，權(quán)力與市場(chǎng)的結(jié)合、官員與財(cái)閥的勾結(jié)，使得貪腐腐敗日趨增多，民怨日增。有鑒于此，政府采取了各種措施以與腐敗作斗爭(zhēng)，其中財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是重要一環(huán)。

俄羅斯財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建立，大概可分為三個(gè)階段，第一階段是1992-2008年為準(zhǔn)備階段，第二階段是2008-2010年為制度建立階段，第三階段是2010年至今為完善階段。

在第一階段，俄羅斯制定了一系列的反腐法律，包括1992年的《有關(guān)反對(duì)國(guó)家行政體系內(nèi)腐敗行為》的總統(tǒng)令，1995年的《俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家公務(wù)條例》，1996年的《俄羅斯刑法法典》和1997年生效的《俄羅斯聯(lián)邦政府法》。其中《俄羅斯聯(lián)邦政府法》就規(guī)定了政府總理、副總理和各聯(lián)邦部長(zhǎng)每年向俄稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)個(gè)人財(cái)產(chǎn)。同年，政府發(fā)布了總統(tǒng)令，要求官員申報(bào)財(cái)產(chǎn)。不過，由于這些制度欠缺可操作性以及腐敗問題的盤根錯(cuò)節(jié)，導(dǎo)致規(guī)定沒有很好地落實(shí)。為了更好地實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，俄羅斯政府采取了兩個(gè)措施，一個(gè)措施是高薪養(yǎng)廉，一個(gè)措施是加入了《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》。從2004年起，俄羅斯便大幅度提高公務(wù)員的工資，使公務(wù)員的工資待遇逐年增加。2006年俄羅斯加入了《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》，成為世界上第52個(gè)獲批加入該公約的國(guó)家。[6]

在第二階段，其標(biāo)志性的法律是2008年的《反腐敗法》和2009 年的五項(xiàng)總統(tǒng)令?！斗锤瘮》ā芬?guī)定了公務(wù)員及其配偶、未成年子女有提交收入和財(cái)產(chǎn)信息的義務(wù)。2009 年的總統(tǒng)令對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)作了具體規(guī)定，主要包括：其一，界定了需要進(jìn)行財(cái)產(chǎn)公開的三大主體；其二，界定財(cái)產(chǎn)公開內(nèi)容；其三，規(guī)定了財(cái)產(chǎn)公開的形式，規(guī)定聯(lián)邦級(jí)別的大眾傳媒可以要求檢查機(jī)構(gòu)提供官員收入的信息；其四，法案還涉及到官員財(cái)產(chǎn)“任前公示”部分。

在第三階段，俄羅斯又相繼出臺(tái)了系列法律，完善了財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。2010年出臺(tái)了《2011-2012年國(guó)家反腐敗的國(guó)家戰(zhàn)略和國(guó)家計(jì)劃》，規(guī)定國(guó)家反腐敗計(jì)劃每?jī)赡晷韪乱淮危?012年出臺(tái)了《2012-2013年國(guó)家反腐敗計(jì)劃》，對(duì)官員的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行“實(shí)時(shí)監(jiān)控”；2012年12月5日，俄羅斯公布《審查公務(wù)員消費(fèi)占收入比例法》，要求政府公務(wù)員對(duì)高消費(fèi)進(jìn)行申報(bào)；12月12日，俄羅斯又通過了一項(xiàng)法律，禁止公務(wù)員、國(guó)家官員及其配偶和未成年子女擁有海外資產(chǎn)。

至此，俄羅斯基本上完成了財(cái)產(chǎn)申報(bào)的法律體系。雖然目前俄羅斯的腐敗現(xiàn)象還比較嚴(yán)重，根據(jù)透明國(guó)際的報(bào)告，俄羅斯2012年在全球176個(gè)國(guó)家中位列133。但可預(yù)見的是，如果財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度能真正落實(shí)下去，俄羅斯廉潔政府的建設(shè)一定會(huì)實(shí)現(xiàn)。

四、我國(guó)港臺(tái)地區(qū)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的確立

（一）臺(tái)灣

在國(guó)民黨統(tǒng)治時(shí)期，貪污腐敗屢見不鮮，由于國(guó)民黨的專制統(tǒng)治以及自身監(jiān)督的不力，貪腐行為不能得以有效遏制。但是，隨著臺(tái)灣民主化進(jìn)程的不斷發(fā)展，民眾對(duì)腐敗不再容忍，自1987年解除戒嚴(yán)令后，臺(tái)灣開始著手建立反腐敗制度。

1989年4月，臺(tái)灣“立法委員”提出制定《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法草案》的建議，1993年，臺(tái)灣頒布《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》，正式建立了財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。之后，該法進(jìn)行了4次修正。 此外，還相應(yīng)出臺(tái)了《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法施行細(xì)則》?！豆毴藛T財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》第2條規(guī)定：上至所謂的“總統(tǒng)”下至一定級(jí)別的地方政府機(jī)關(guān)工作人員，甚至是特殊機(jī)關(guān)的一般工作人員，都應(yīng)進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)。其中引人注目的是，該法及其實(shí)施細(xì)則確定了“四個(gè)強(qiáng)制”原則：強(qiáng)制申報(bào)，任何人不得隱匿其財(cái)產(chǎn)；強(qiáng)制公開，20歲以上公民即可申請(qǐng)查閱；強(qiáng)制信托，公職人員的大額財(cái)產(chǎn)和股票由信托公司代為管理和處分；強(qiáng)制作證，對(duì)于隱匿財(cái)產(chǎn)和作偽證者予以處罰。

為了保障《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》的有效實(shí)施，臺(tái)灣相繼出臺(tái)了一系列的法律和措施，包括1998年的《政府采購法》，1999年的《行政程序法》，2000年的《公職人員利益沖突回避法》，2004年的《政治獻(xiàn)金法》，2005年的《政府資訊公開法》以及2007年的《游說法》等，這些法案與《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》一起構(gòu)建了財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律體系。

臺(tái)灣財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在反腐敗的斗爭(zhēng)中，取得了很大的成績(jī)。除了一些普通官員因違法受到處罰外，許多政治人物和高管包括連戰(zhàn)在內(nèi)也因違法受到相應(yīng)的處罰。[7]

（二）香港

1970年香港在廉政公署建立之前，香港社會(huì)貪腐盛行，比如消防人員先收錢才開水喉滅火，救護(hù)人員先索取“茶錢”才接送病人到醫(yī)院等。其中，貪腐最為嚴(yán)重的是皇家香港警察隊(duì)，當(dāng)時(shí)有警察供認(rèn)：貪污在香港警察隊(duì)伍中是一種生活方式，就像晚上睡覺、白天刷牙一樣自然。盡管香港警察隊(duì)早在1952年2月就成立了反貪污部，處理警察內(nèi)部貪腐事件，但是由于警察隊(duì)內(nèi)部貪污嚴(yán)重，因此效果有限，被譏諷為“只打蒼蠅、不打老虎”。

1948年，香港立法會(huì)制定了《防止貪污條例》，但是顯然威懾力不夠。香港總督戴麟趾針對(duì)香港的貪污問題，推動(dòng)立法會(huì)在1971年5月制定《防止賄賂條例》，以加重針對(duì)貪污的罰則，擴(kuò)大懲治范圍，以及賦予反貪污部更大的權(quán)力去偵查貪污案件。其中第10條規(guī)定，如果財(cái)富與收入不相稱時(shí)必須解釋其來源，否則可定為“財(cái)產(chǎn)來源不明罪”。這被人看作是“財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度”的確立。然而，該制度的行之有效，卻與葛柏總警司貪污案（1971年）和廉政公署建立（1974年）有關(guān)。1971，警隊(duì)反貪污部開始調(diào)查葛柏的財(cái)產(chǎn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，葛柏由1952年8月10日至1973年5月30日的薪金總數(shù)為8919萬港元，但他的財(cái)產(chǎn)竟達(dá)437萬港元。同年6月，警隊(duì)根據(jù)《防止賄賂條例》第10條第一節(jié)，要求他解釋收入來源，亦禁止他離港。他于1973年6月8日潛逃到英國(guó)，導(dǎo)致“反貪污、捉葛柏”大游行。1973年10月，政府采納了委員會(huì)的建議，于1974年2月成立了獨(dú)立于警隊(duì)及其他政府部門的廉政公署，致力打擊貪污，并即時(shí)接手調(diào)查葛柏案。直至1974年4月29日，葛柏于英國(guó)倫敦被拘捕，并于1975年1月7日引渡回港，同年2月17日受審。參見維基百科“葛柏”條目，http：//zh.wikipedia.org/wiki/%E8%91%9B%E6%9F%8F。這樣，香港的貪腐才開始得到有效遏制。

隨著香港的回歸，香港的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度日益完善。1990年出臺(tái)、1997年生效的《香港特別行政區(qū)基本法》第47條第2款規(guī)定：“行政長(zhǎng)官就任時(shí)應(yīng)向香港特別行政區(qū)終審法院首席法官申報(bào)財(cái)產(chǎn)，記錄在案。”1997年對(duì)《防止賄賂條例》第10條進(jìn)行了修改，同時(shí)制定了相關(guān)規(guī)定和條例，包括《公務(wù)員紀(jì)律條例》《公務(wù)員事務(wù)規(guī)例》《行政會(huì)議成員每年須登記的個(gè)人利益手冊(cè)》等，完善了財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。

五、借鑒與啟示

上文對(duì)其他國(guó)家和地區(qū)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度建立進(jìn)行了簡(jiǎn)要的考察。我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，上述建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的國(guó)家和地區(qū)，大致分為三類，一類是西方法治制度相對(duì)發(fā)達(dá)的國(guó)家，如英國(guó)和美國(guó)；一類是向現(xiàn)代化和法治轉(zhuǎn)型的國(guó)家，如韓國(guó)和俄羅斯；一類是我國(guó)的港臺(tái)地區(qū)?？梢钥闯?，這三類國(guó)家和地區(qū)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建立情形和邏輯并不一樣，在此我們分別闡述。

對(duì)于英美這樣具有深厚法治傳統(tǒng)的國(guó)家，建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是一個(gè)自然的過程，并沒有巨大的阻礙。這是因?yàn)椋ㄖ蔚幕具壿嬀褪窍拗茩?quán)力、監(jiān)督官員，這種觀念，是社會(huì)的一個(gè)常識(shí)，一個(gè)公理。用李澤厚的話說，它已經(jīng)積淀成人們的文化-心理結(jié)構(gòu)，是一種無須經(jīng)過認(rèn)真思考和論證的無意識(shí)反應(yīng)。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度之所以并沒有在制定憲法之時(shí)就予以規(guī)定，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、當(dāng)時(shí)的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制就足以防止官員貪腐，或者即使貪腐也會(huì)很快被發(fā)現(xiàn)而被繩之以法。只是社會(huì)發(fā)展到一定程度之時(shí)，出現(xiàn)了諸多新的情形而致使已有的監(jiān)督措施失靈時(shí)，社會(huì)和公眾就會(huì)盡力設(shè)想新的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，以防止和遏制貪腐。比如英國(guó)，在19世紀(jì)后半個(gè)世紀(jì)，當(dāng)發(fā)現(xiàn)議會(huì)選舉出現(xiàn)了貪腐而難以遏制時(shí)，就頒布法律公布財(cái)產(chǎn)、杜絕選舉舞弊；當(dāng)20世紀(jì)政府權(quán)力膨脹時(shí)，就將財(cái)產(chǎn)公開擴(kuò)展至非政務(wù)類的公職人員。而且需要注意的是，與其他類型的國(guó)家相比，當(dāng)時(shí)社會(huì)上的腐敗情形并沒有多么的嚴(yán)重，甚至微不足道。比如美國(guó)的眾議院院長(zhǎng)阿丹姆斯，其收受的禮物不過是一件駝毛外套和一條地毯而已。但是，就是這微不足道的禮物，對(duì)于有著監(jiān)督官員傳統(tǒng)的法治國(guó)家而言，卻是不可忍受。由此可見，對(duì)于英美這樣的國(guó)家而言，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度本身就是權(quán)力監(jiān)督的當(dāng)然內(nèi)容，是憲政和法治的邏輯必然。

反觀轉(zhuǎn)型的國(guó)家，與英美國(guó)家相比，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建立有兩個(gè)特點(diǎn)：一個(gè)是當(dāng)時(shí)貪腐比較嚴(yán)重，一個(gè)是建立和實(shí)施的艱難。貪腐的嚴(yán)重性，比如俄羅斯，根據(jù)國(guó)際透明組織的排名，多年以來排名一直靠后，這與英美國(guó)家排名形成了鮮明的對(duì)比：在2012年國(guó)際透明組織的清廉指數(shù)排行榜上，在176個(gè)國(guó)家中，俄羅斯排名第133位，而美國(guó)排名第19位，英國(guó)排名第17位。這種貪腐的嚴(yán)重性，相應(yīng)的就是財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建立和實(shí)施都比較艱難。無論是俄羅斯還是韓國(guó)，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度每一步的推進(jìn)都付出了相當(dāng)大的代價(jià)，并且往往伴隨著政局的不穩(wěn)定。轉(zhuǎn)型國(guó)家之所以出現(xiàn)這種情形，與這個(gè)國(guó)家的民主政治成熟程度、法治觀念普及程度相關(guān)。有人在對(duì)韓國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的研究中發(fā)現(xiàn)，該項(xiàng)制度難以建立和實(shí)施的主要原因是利益集團(tuán)的阻礙和大眾參與不足。[8]這說明，當(dāng)時(shí)的韓國(guó)，無論在權(quán)力監(jiān)督的憲政建設(shè)還是民眾的法治精神的培育上都不足。如果進(jìn)一步研究，韓國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度之所以建立并且有效運(yùn)行，都離不開當(dāng)時(shí)強(qiáng)勢(shì)政治領(lǐng)導(dǎo)人的以身作則。比如1988年盧泰愚總統(tǒng)帶頭公布財(cái)產(chǎn)，1993年金泳三總統(tǒng)公開了本人、配偶及子女的財(cái)產(chǎn)情況。當(dāng)總統(tǒng)帶頭公開財(cái)產(chǎn)讓民眾監(jiān)督，那么，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建立和落實(shí)就自然水到渠成了。雖然就目前而言，俄羅斯至今依然在腐敗的泥潭里抗?fàn)?，而韓國(guó)早已經(jīng)成為了比較清廉的國(guó)家了（例如在2011年和2012年的透明國(guó)際排名中，分別排在第43位和第45位了），但是我們看到，這幾年俄羅斯的政治領(lǐng)導(dǎo)人如普京、梅德韋杰夫都紛紛公布了自己和家人的財(cái)產(chǎn)，顯示了俄羅斯政府打擊腐敗的決心，也預(yù)兆著俄羅斯的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度將來的成功。

另外，這里舉出臺(tái)灣和香港的例子，是顯示中國(guó)文化傳統(tǒng)的區(qū)域，也能夠移植西方法治，成功的構(gòu)建制約權(quán)力、監(jiān)督官員的財(cái)產(chǎn)公開制度。雖然中國(guó)的文化傳統(tǒng)不同于西方的法治傳統(tǒng)，兩者在某些方面存在一定的沖突，但是兩者的基本精神和內(nèi)核并不抵牾，因?yàn)橐匀鍖W(xué)為核心的中國(guó)傳統(tǒng)文化，追求的也是“天下為公”“路不拾遺”的大同世界，強(qiáng)調(diào)“民為貴，社稷次之，君為輕”，主張“以天下為主，君為客。凡君之所畢世而經(jīng)營(yíng)者為天下也”。而這些思想，不正是契合西方保障人權(quán)的社會(huì)契約論嗎？正所謂“東海西海，人同此心，心同此理”。如果有此為基礎(chǔ)，我們就有信心建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，臺(tái)灣和香港就是明證。[參考文獻(xiàn)]

[1]黃靜：《終端反腐——公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度芻議》，《理論界》2007年第l期。

[2]Eric J EvarL. Parliamentary Reform in Britain（ 1770-1918），London：Longman，2000，P65.

[3]史律：《美國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是怎么出臺(tái)的？》，《新民周刊》2009年第34期。

[4]劉重春：《韓國(guó)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度及其借鑒意義》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2010年第9期。

[5]王偉、車美玉、徐源錫：《中國(guó)韓國(guó)行政倫理與廉政建設(shè)研究》，國(guó)家行政學(xué)院出版社1998年版，第120-121頁。

[6]杜永明：《俄羅斯官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度及其啟示》，《檢察日?qǐng)?bào)》2009年7月28日。

[7]《連戰(zhàn)等68人財(cái)產(chǎn)申報(bào)不實(shí) 臺(tái)“監(jiān)察院”開罰入庫》，http：//www.taihainet.com/news/twnews/twdnsz/2009-04-14/395527_2.html。

[8]董瑞：《韓國(guó)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的構(gòu)建路徑及對(duì)我國(guó)的啟示》，《安徽行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期。

Abstract： Property declaration system was originated in Sweden， which has been adopted by most countries and regions step by step. Whether in the developed countries such as the Great Britain and the United States， or in transition countries such as South Korea， Russia， or in Chinas Taiwan and Hong Kong， the property declaration system is the important way of limiting and supervising the power， although their traditional culture is not the same.

Key words：property declaration system； power supervision； culture differences； property declaration； declaration system

（責(zé)任編輯劉永?。?/p>