奚金才　鄧蕊

摘 要：政府信息公開對(duì)建設(shè)公開透明、高效廉潔政府具有非常重要的作用。我國(guó)的政府信息公開已經(jīng)實(shí)施6年時(shí)間，但效果不佳，最為重要的原因就是對(duì)公開的例外，特別是國(guó)家秘密沒有具體明確。美國(guó)在信息公開方面具備完善的體系和先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，特別是對(duì)國(guó)家秘密的規(guī)范方面，堪稱世界的典范。

關(guān)鍵詞：政府信息公開；國(guó)家秘密；公開例外；

中圖分類號(hào)：D521 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-3520（2015）-01-00-02

美國(guó)是世界政府信息公開的典范，在立法和實(shí)踐中采取“公開為原則，不公開為例外”的信息公開原則，不僅最大程度地公開了政府信息，而且還科學(xué)地規(guī)范了政府信息公開的例外情形，做到了對(duì)公眾知情權(quán)的最大滿足和透明政府的建設(shè)目標(biāo)，同時(shí)對(duì)于不能公開的“例外”規(guī)范則很好地處理了公眾知情權(quán)與公共利益之間的權(quán)衡。對(duì)于政府信息公開的例外，一般有國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私三種情況，因?yàn)閲?guó)家秘密在整個(gè)政府信息中所占比例和重要性更強(qiáng)，容易被政府經(jīng)常拿來(lái)作為不公開的借口，因而有必要對(duì)國(guó)家秘密的規(guī)范進(jìn)行專門的研究。美國(guó)在對(duì)國(guó)家秘密的規(guī)范上，有很多的成功經(jīng)驗(yàn)，值得我們?cè)谡畔⒐_法治發(fā)展過(guò)程中加以學(xué)習(xí)。

一、沒有類似《保密法》的專門法

美國(guó)沒有專門的《保密法》，也沒有全國(guó)和地方的組織嚴(yán)密、人數(shù)眾多、權(quán)力巨大的保密專門部門，但其卻具備世界先進(jìn)的保密制度和體系。美國(guó)的保密規(guī)定散見于眾多的法律法規(guī)和行政命令中，比如美國(guó)憲法第一條對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)的規(guī)范中，有對(duì)于參眾兩院文件的公布和保密的規(guī)定。在法律上，主要由《信息自由法》、《陽(yáng)光下的政府法》、《原子能法》、《間諜法》、《總統(tǒng)檔案法》、《公共利益解密法》、《情報(bào)人員身份保護(hù)法》等等構(gòu)成。在政府法規(guī)方面，主要由歷代總統(tǒng)發(fā)布的總統(tǒng)令中涉及國(guó)家秘密的行政命令構(gòu)成。這顯示，美國(guó)雖然沒有專門的保密法，但有很多的國(guó)家秘密規(guī)范和規(guī)則，非常重視對(duì)國(guó)家秘密的保護(hù)。在界定國(guó)家秘密方面沒有采用直接與《信息公開法》等法律和公眾知情權(quán)進(jìn)行激烈對(duì)抗的構(gòu)建專門法的形式，只是散見于各專業(yè)法中。

二、國(guó)家秘密的范圍有限且列舉明確具體

美國(guó)涉密的法律法規(guī)和實(shí)踐中的行政命令眾多，構(gòu)成了對(duì)國(guó)家秘密的嚴(yán)密保護(hù)，但在這些規(guī)范性文件中涉及國(guó)家秘密的事項(xiàng)列舉非常具體，基本沒有模糊和比較模糊的地帶。美國(guó)將國(guó)家秘密明確規(guī)定為以下九類：軍事計(jì)劃、武器系統(tǒng)或者其運(yùn)轉(zhuǎn)情況；外國(guó)政府信息；情報(bào)活動(dòng)（包括特種活動(dòng)），情報(bào)來(lái)源或方法，或者秘密情報(bào)系統(tǒng)；美國(guó)政府的對(duì)外關(guān)系或者對(duì)外活動(dòng)，包括秘密來(lái)源；涉及國(guó)家安全的科學(xué)、技術(shù)以及經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，包括防御國(guó)際恐怖主義的信息；美國(guó)政府保護(hù)核原料或者設(shè)施的方案；與國(guó)家安全相關(guān)的系統(tǒng)、軍事設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、工程、計(jì)劃或防衛(wèi)部門的弱點(diǎn)或能力，包括防御國(guó)際恐怖主義的信息；與大規(guī)模殺傷性武器相關(guān)的信息；其他法律法規(guī)規(guī)定的國(guó)家秘密。

三、嚴(yán)格的定密權(quán)限和定密官人數(shù)限制

相對(duì)我國(guó)龐大的定密機(jī)構(gòu)及其權(quán)限和定密人數(shù)來(lái)說(shuō)，其美國(guó)有嚴(yán)格的定密權(quán)限和定密官人數(shù)限制。首先，對(duì)于擁有定密權(quán)的人進(jìn)行明確。美國(guó)的《國(guó)家安全涉密信息》中總統(tǒng)令明確規(guī)定，只有三類人擁有原始定密權(quán)：美國(guó)總統(tǒng)和副總統(tǒng)；總統(tǒng)任命的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和官員；按照本條例（e）款獲得授權(quán)的美國(guó)政府官員。除了這三類人有權(quán)力界定國(guó)家秘密外的其他任何人均無(wú)權(quán)界定，其中的第一類和第二類在這里非常明確，關(guān)鍵是第三類，其人數(shù)的多少可能會(huì)左右著國(guó)家秘密的界定。其次，對(duì)于定密授權(quán)有嚴(yán)格規(guī)定。由于前兩條中涉及的人數(shù)十分有限，所以這里的（e）款其實(shí)是決定原始定密官數(shù)量的關(guān)鍵因素。第三，每一項(xiàng)原始定密權(quán)的授予都必須向美國(guó)信息安全監(jiān)督署主任報(bào)告，報(bào)告內(nèi)容包括被授予者的姓名和職位。最后，具體的授權(quán)規(guī)定如下：絕密級(jí)原始定密官的授予權(quán)只能由總統(tǒng)、副總統(tǒng)以及總統(tǒng)任命的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人行使；機(jī)密級(jí)和秘密級(jí)原始定密權(quán)的授予除總統(tǒng)、副總統(tǒng)以及總統(tǒng)任命的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人以外，還包括總統(tǒng)令中實(shí)施審查條款中規(guī)定的、擁有絕密級(jí)定密權(quán)的高級(jí)官員。這樣的嚴(yán)格且具有可操作性的規(guī)范，使得美國(guó)的定密權(quán)限和人數(shù)都有了嚴(yán)格的限制，對(duì)可能產(chǎn)生的國(guó)家秘密的過(guò)度定密進(jìn)行了適當(dāng)有效的規(guī)定。再次，美國(guó)定密人數(shù)逐漸減少及至基本穩(wěn)定在一定人數(shù)。國(guó)家秘密的特性，要求關(guān)于國(guó)家秘密的事項(xiàng)必須要限定在一定范圍之內(nèi)，一是秘密的范圍界定要范圍明晰，二是界定秘密的人數(shù)也要有具體明確的數(shù)量，并且要在順應(yīng)政府信息公開的潮流下，力求在控制國(guó)家秘密的范圍的同時(shí)，切實(shí)努力降低定密的人數(shù)。美國(guó)定密人數(shù)規(guī)定有法可依，同時(shí)政府還在行政過(guò)程中一直力圖減少定密人數(shù)，結(jié)果效果明顯。美國(guó)定密人數(shù)的最高數(shù)字是冷戰(zhàn)時(shí)期的1980年，其原始定密官人數(shù)為7149人，進(jìn)入九十年代，隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，原始定密官人數(shù)也隨之下降，從1990年的6492人下降到2000年的4130人。此后小布什政府執(zhí)政的八年間，原始定密官的數(shù)量基本穩(wěn)定在4006-4130人之間。直到奧巴馬政府上臺(tái)，對(duì)保密管理政策進(jìn)行了大幅調(diào)整，美國(guó)原始定密官的數(shù)量隨之急劇下降。根據(jù)美國(guó)信息安全監(jiān)督署近三年的年度報(bào)告，目前美國(guó)原始定密官的人數(shù)是2378人，其中絕密級(jí)定密官901人，機(jī)密級(jí)定密官1463人，秘密級(jí)定密官14人。

通過(guò)對(duì)美國(guó)定密人數(shù)的梳理我們可以發(fā)現(xiàn)，首先，居然美國(guó)可以將定密人數(shù)規(guī)定得如此清楚，具體到確定的多少個(gè)人，這是不得了的事情，我們國(guó)家這方面的數(shù)據(jù)一方面肯定無(wú)法查詢，不知道政府內(nèi)部是否有這樣的數(shù)據(jù)，因?yàn)閲?guó)家秘密部門的情況包括人數(shù)，被理所當(dāng)然的認(rèn)定為了國(guó)家秘密，但對(duì)社會(huì)來(lái)說(shuō)應(yīng)該是一個(gè)謎。其次，筆者懷疑，因?yàn)槲覈?guó)定密機(jī)關(guān)和人數(shù)的龐大，政府是否有這樣詳細(xì)到人的數(shù)據(jù)，這也同樣是個(gè)疑問(wèn)。其次，美國(guó)定密人數(shù)的逐年減少到基本穩(wěn)定在一個(gè)相對(duì)較低的水平，這是符合當(dāng)今不斷加大政府信息公開和對(duì)不公開的例外，特別是對(duì)國(guó)家秘密進(jìn)行嚴(yán)格限制的發(fā)展方向的。

四、嚴(yán)密的定密操作程序

首先，制定《定密指南》，規(guī)范國(guó)家秘密的界定。制定《定密指南》，并由官員和專家進(jìn)行定期檢審，制定年度定密報(bào)告，總結(jié)定密工作。到2010年底，總計(jì)2475個(gè)定密指南里有1863個(gè)是最近五年內(nèi)被修訂或者更新的，占全部定密指南的75%。不斷更新的《定密指南》為科學(xué)定密提供了依據(jù)和操作流程。其次，嚴(yán)防定密過(guò)度，保障公眾知情權(quán)。我國(guó)也有相關(guān)定密不當(dāng)?shù)囊?guī)范，但沒有相應(yīng)的具體操作制度。美國(guó)對(duì)于嚴(yán)防定密過(guò)度，保障公眾知情權(quán)方面做了很多努力。比如，制定《定密指南》作為參考防止越界，建立保密審查制度，一方面科學(xué)定密，另一方面審查可能造成的定密過(guò)度，堅(jiān)持“疑密從無(wú)”和“疑密從低”的原則，防止定密權(quán)的膨脹危害公眾利益。在實(shí)踐操作中，對(duì)定密人員強(qiáng)化培訓(xùn)，對(duì)原始定密人員要求每年進(jìn)行培訓(xùn)，而對(duì)于派生的定密人的培訓(xùn)也2年開展一次。

五、建立解密專門機(jī)構(gòu)

有保密就有解密?；诒Ｃ艿谋匾院蛯?shí)效性，國(guó)家秘密也不是鐵板一塊，如果保密的必要性不存在或者保密期限到達(dá)，那么保密事項(xiàng)就必須要解密。我國(guó)對(duì)解密有一定的規(guī)定，主要是時(shí)限方面的規(guī)定，不同級(jí)別的國(guó)家秘密有不同的解密時(shí)限，但符合一定條件就可以延長(zhǎng)相應(yīng)的保密期限，這些規(guī)定為解密增添了許多的阻礙。我國(guó)有專門的保密機(jī)關(guān)而沒有專門的解密機(jī)構(gòu)，而美國(guó)恰恰相反，沒有專門的保密機(jī)關(guān)卻有專門的解密機(jī)構(gòu)。美國(guó)為了加強(qiáng)解密工作的進(jìn)行，專門成立國(guó)家解密中心，負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家秘密的統(tǒng)一解密工作，杜絕政出多門、相互推脫的局面，該機(jī)構(gòu)至奧巴馬批準(zhǔn)成立以來(lái)運(yùn)作良好，文件的解密率達(dá)到50%以上。

六、構(gòu)建定密異議制度

對(duì)于什么是國(guó)家秘密、某一事項(xiàng)是否能夠定為國(guó)家秘密、可以定為什么級(jí)別的秘密、定密的權(quán)限和程序是否合法以及要求公開的信息是否屬于國(guó)家秘密等等，這些都需要救濟(jì)渠道的介入才能解決問(wèn)題。這種救濟(jì)渠道可以是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的，也可以是行政機(jī)關(guān)對(duì)外的復(fù)議程序，還可以是司法救濟(jì)的程序，但是可以肯定的是，相比司法救濟(jì)的高成本、最終裁決性和可能導(dǎo)致的泄密，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)則和行政復(fù)議更好地表現(xiàn)了其可行性和低成本。

歷屆美國(guó)關(guān)于保密管理的總統(tǒng)令都設(shè)立定密異議條款，內(nèi)容大致相同。以?shī)W巴馬的13526號(hào)總統(tǒng)令為例，定密異議制度主要包括三方面的內(nèi)容。第一，如果任何持有秘密信息的人出于善意，對(duì)該信息是否應(yīng)該定密持懷疑態(tài)度，本條例鼓勵(lì)并期待按規(guī)定程序提出異議。第二，部門長(zhǎng)官必須根據(jù)本條例的要求設(shè)置相關(guān)程序，確保所有秘密信息的持有人能夠?qū)Χ懿划?dāng)或者未定密的信息提出異議。主要內(nèi)容包括：首先，任何人不會(huì)因?yàn)樘岢霎愖h而遭受懲罰，所提異議有機(jī)會(huì)接受公正的官員或?qū)ｉT委員會(huì)審查；其次，個(gè)人有權(quán)就機(jī)構(gòu)的決定向部際安全定密復(fù)議委員會(huì)提出申訴。第三，此處不包括出版前審查文件，或者依據(jù)保密協(xié)議進(jìn)行的其他行政過(guò)程。定密異議的管理權(quán)限隸屬于美國(guó)部際安全定密復(fù)議委員會(huì)，這是一個(gè)由國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部長(zhǎng)、司法部長(zhǎng)、中央情報(bào)局局長(zhǎng)、國(guó)家檔案館館長(zhǎng)、總統(tǒng)國(guó)家安全助理等高級(jí)官員組成的委員會(huì)。委員會(huì)主席由總統(tǒng)任命，其主要職能是：第一，受理個(gè)人根據(jù)本條例提出的定密異議并做出決定；第二，批準(zhǔn)、拒絕或修改本條例關(guān)于自動(dòng)解密的豁免；第三，對(duì)根據(jù)本條例的規(guī)定提交強(qiáng)制解密申請(qǐng)的個(gè)人、組織和申訴做出決定。但是必須說(shuō)明的是，并非所有的定密異議事項(xiàng)都直接提交復(fù)議委員會(huì)。13526號(hào)總統(tǒng)令規(guī)定只有符合下列三種要求的定密異議，才能提交部際安全定密復(fù)議委員會(huì)。第一，申訴人在相關(guān)部門之間已窮盡所有行政救濟(jì)手段；第二，聯(lián)邦法院目前沒有對(duì)類似案件的判決；第三，在過(guò)去兩年內(nèi)該信息未被聯(lián)邦法院或委員會(huì)審查過(guò)。

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