張宏偉,Meir Oren,彭心宇

·專家論壇|EXPERTS’ FORUM·

中國(guó)公共安全防控脆性淺探

張宏偉1,Meir Oren2,彭心宇1

中國(guó)目前在公共安全的防控方面存在脆性一面，主要表現(xiàn)在防控體系建設(shè)不完善、日常管理缺陷、國(guó)家投入不足，以及公眾意識(shí)薄弱等方面。筆者結(jié)合一些實(shí)際的公共安全案例，對(duì)比國(guó)內(nèi)外的公共安全防控現(xiàn)狀，對(duì)我國(guó)防控脆性進(jìn)行了探討。

公共安全事件；脆性；國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

“公共安全事件”是發(fā)生損害不特定多人的生命、健康、重大公私財(cái)產(chǎn)及其他重大公私利益的安全事件。當(dāng)今世界，公共安全事件頻發(fā)且有增多趨勢(shì)，全球每年因公共安全事件造成數(shù)百萬(wàn)人的傷亡、幾千億美元的經(jīng)濟(jì)損失，僅中國(guó)，每年因自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全事件等突發(fā)事件造成的人員傷亡超過(guò)百萬(wàn)，經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)6500億元，占全國(guó)GDP的6%[1]，給廣大人民群眾帶來(lái)了嚴(yán)重的災(zāi)害和威脅，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人類的幸福。

近年來(lái)，中國(guó)國(guó)內(nèi)頻發(fā)一些“公共安全事件”，如地震和踩踏事件等，逐漸引起人們的重視，同時(shí)也暴露出中國(guó)公共安全防控工作的脆性一面，體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1 國(guó)家頂層設(shè)計(jì)存在缺陷

2013年11月12日中央國(guó)家安全委員會(huì)正式成立，但是其職能是負(fù)責(zé)情報(bào)、軍隊(duì)、外交、公安等的國(guó)家安全[2],國(guó)家公共安全不在此委員會(huì)職責(zé)范圍。目前中國(guó)在公共安全體系建設(shè)方面，尚無(wú)“國(guó)家公共安全委員會(huì)”的設(shè)計(jì)。

國(guó)家公共安全委員會(huì)的設(shè)立，在主要發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)被廣泛采納，該委員會(huì)成為國(guó)家公共安全防控科學(xué)、高效的管理機(jī)構(gòu)。其職能主要是：制定相關(guān)法律法規(guī)，制定和評(píng)估各種公共安全事件的應(yīng)急預(yù)案、演練，整合各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和第三方資源，計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、改進(jìn)所轄區(qū)域內(nèi)公共安全問(wèn)題全方位治理活動(dòng)。美國(guó)在1979年建立了聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局(Federal Emergency Management Agency，F(xiàn)EMA),標(biāo)志著美國(guó)具有專職機(jī)構(gòu)、專職人員從事公共安全管理的新行業(yè)成立。FEMA在處置及管理美國(guó)公共安全事件中起到了重要作用，如在“9·11”事件的應(yīng)急響應(yīng)中,較強(qiáng)的民眾公共安全意識(shí)、良好的組織管理體制、充足的應(yīng)急資源、高效的指揮體系，以及種類齊全的專業(yè)救援隊(duì)伍是本次公共安全事件得到高效處置的有利保證。以色列設(shè)立了國(guó)家顧問(wèn)委員會(huì)，針對(duì)公共安全事件的種類，設(shè)置了很多分支，如：針對(duì)自然災(zāi)害的常規(guī)委員會(huì)，針對(duì)核、生物襲擊等特種突發(fā)事件的委員會(huì)。由于以色列特殊的歷史原因，其在公共安全的防治方面做得扎實(shí)有效，逐漸地演化為具有“軍民共建特色”的顧問(wèn)委員會(huì)，對(duì)各類公共安全事件及突發(fā)性事件的應(yīng)對(duì)處置、應(yīng)急演練及評(píng)估，已具備非常成熟的經(jīng)驗(yàn)。

中國(guó)在公共安全防范領(lǐng)域的政府組織機(jī)構(gòu)為國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議、國(guó)務(wù)院工作組、國(guó)務(wù)院相關(guān)突發(fā)公共事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)[3]。公共安全事件本身的復(fù)雜性和廣泛影響性，昭示公共安全問(wèn)題的誘因是多元復(fù)雜的，對(duì)公共安全事件防控應(yīng)采取多元化、全方位的治理方案。單純依靠國(guó)家機(jī)關(guān)、政府機(jī)構(gòu)的力量，而不能整合各種社會(huì)資源，則實(shí)現(xiàn)不了多元化、全方位防控的目標(biāo)，日常公共安全的管理方面也會(huì)漏洞百出，受到危害的不僅僅是廣大群眾，社會(huì)的穩(wěn)定也將受到嚴(yán)重影響。

2 國(guó)家公共安全的組織機(jī)構(gòu)日常管理有所懈怠

雖說(shuō)中國(guó)未設(shè)立專門的委員會(huì)來(lái)對(duì)國(guó)家公共安全事件進(jìn)行管理，但是目前的管理組織機(jī)構(gòu)已制定了相應(yīng)的政策及法規(guī)來(lái)確保國(guó)家公共安全，如公安部令第61號(hào)《機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》；突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》；破壞性地震應(yīng)急法《破壞性地震應(yīng)急條例》；核電事故應(yīng)急法《核電廠核事故應(yīng)急條例和處理規(guī)定》；防洪防汛應(yīng)急法《中華人民共和國(guó)防洪法》和《中華人民共和國(guó)防汛條例》；森林防火應(yīng)急法《森林防火條例》；氣象災(zāi)害應(yīng)急法《中華人民共和國(guó)氣象法》等。然而，這些法律法規(guī)似乎只有在發(fā)生公共安全事故后，才能發(fā)揮效力，比如：“上海12·31事件”共處分11位相關(guān)責(zé)任人。另外，中國(guó)設(shè)有各種各樣的公共安全事件應(yīng)急預(yù)案，有總體預(yù)案《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，也有專項(xiàng)預(yù)案、地方預(yù)案，但是這些預(yù)案的制定、演練、評(píng)估是否到位，是否符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，需要進(jìn)一步驗(yàn)證。

2009年12月7日21時(shí)10分，湘鄉(xiāng)市私立育才中學(xué)晚自習(xí)下課之際，學(xué)生們?cè)谙聵翘莸倪^(guò)程中，一學(xué)生跌倒，驟然引發(fā)擁擠，造成8人死亡、26人受傷；2014年9月26日14時(shí)30分，昆明市明通小學(xué)發(fā)生踩踏事件，事故造成6人死亡、26人受傷：這些都是慘痛的教訓(xùn)。這些突發(fā)公共安全事件在初見苗頭的時(shí)候，國(guó)家公共安全管理者們未按照預(yù)案進(jìn)行及時(shí)防控，而是等到事件嚴(yán)重化，才認(rèn)識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性。由此可看出中國(guó)公共安全防控管理方面存在很大的疏忽和漏洞。

筆者現(xiàn)將以色列對(duì)于公共安全的預(yù)防和日常管理情況進(jìn)行簡(jiǎn)介。以色列有規(guī)定：未進(jìn)行備案的所有集會(huì)均不允許進(jìn)行。兒童節(jié)當(dāng)天，在游樂(lè)場(chǎng)所、兒童樂(lè)園短時(shí)間內(nèi)會(huì)出現(xiàn)大量?jī)和Ｓ谑枪?jié)前，這些游樂(lè)場(chǎng)所向當(dāng)?shù)氐膽?yīng)急管理委員會(huì)進(jìn)行備案，隨后委員會(huì)將對(duì)這些場(chǎng)所采取不同的預(yù)防措施，協(xié)調(diào)警力、志愿者及以色列紅大衛(wèi)盾會(huì)(Magen David Adom，MDA)急救中心等相關(guān)人員進(jìn)行防控(圖1)。

圖1 以色列納塔尼亞(Natanya)MDA救護(hù)中心內(nèi)的急救車檢測(cè)系統(tǒng)

圖中方框內(nèi)有6輛紅色標(biāo)記的車輛在同一地區(qū)周圍出現(xiàn)，將在兒童節(jié)兒童聚集區(qū)執(zhí)行救護(hù)防備任務(wù)凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。以色列是這樣，美國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家也是如此。2013年4月15日14點(diǎn)50分，波士頓馬拉松爆炸案，造成3人死亡，260多人受傷，執(zhí)法機(jī)構(gòu)和緊急醫(yī)療服務(wù)(emergency medical service，EMS)人員迅速集結(jié)到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)。在幾分鐘內(nèi)，救護(hù)車將接收到的嚴(yán)重致命傷傷員轉(zhuǎn)送至最近的醫(yī)院。事發(fā)時(shí)，現(xiàn)場(chǎng)已經(jīng)部署了大量警力、安全人員及醫(yī)療急救人員。對(duì)此事件Lancet評(píng)述如下：“這些嫻熟的預(yù)案無(wú)疑為最大程度地降低傷亡做出了巨大貢獻(xiàn)”[4]，當(dāng)然這些預(yù)案不僅僅包括事發(fā)時(shí)的防控措施，還包括整個(gè)救治過(guò)程中的應(yīng)急響應(yīng)，才使這次爆炸導(dǎo)致的病死率降低至1%。又如2015年2月21日凌晨迪拜的大火事件，一棟高達(dá)336 m的公寓樓突發(fā)火災(zāi)，蔓延至多個(gè)樓層，火情在持續(xù)大約3 h后被撲滅，令人驚訝的是，最終統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，容納有2000人的大樓發(fā)生火災(zāi)，居然“零傷亡”。不禁聯(lián)想起1994年新疆克拉瑪依大火事件，火災(zāi)造成325人死亡，132人受傷的慘劇，死者中288人是學(xué)生，另外37人包括老師、家長(zhǎng)和工作人員。據(jù)文獻(xiàn)[5]顯示，人均GDP達(dá)到1000～3000美元時(shí),往往是各類公共安全事件的高發(fā)期，而我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)、城市化進(jìn)程加速發(fā)展時(shí)期,近年來(lái)頻發(fā)的各類安全事故也印證了這一經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)。因此，國(guó)家和政府層面需要認(rèn)真思考和對(duì)待目前國(guó)家的公共安全形勢(shì)，因地制宜制定各類應(yīng)急預(yù)案，腳踏實(shí)地進(jìn)行評(píng)估、審核。

3 國(guó)家對(duì)公共安全事件的防控物資儲(chǔ)備欠缺

不管是哪種公共安全事件，其防控均需要大量的物資儲(chǔ)備和科學(xué)、可持續(xù)的管理，防控的目的是保證公民的生命財(cái)產(chǎn)安全，生命始終放在第一位，因此，醫(yī)療系統(tǒng)在此過(guò)程中顯得尤為重要。然而，縱觀中國(guó)各醫(yī)療機(jī)構(gòu)，很少有醫(yī)院能清楚地認(rèn)識(shí)到自身的救治能力，或已經(jīng)根據(jù)自身的救治能力，完善了應(yīng)急物資的儲(chǔ)備及管理工作。應(yīng)急物資的儲(chǔ)備需要國(guó)家和政府的大力支持，尤其是資金的注入。一線城市公共安全事件的應(yīng)對(duì)能力相對(duì)較強(qiáng)，這與其醫(yī)療資源及資金投入有很大關(guān)系，但是對(duì)一些相對(duì)不發(fā)達(dá)的城市，日常急救設(shè)備尚相對(duì)落后和不足，尤其是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共安全事件時(shí)。

圖1中有6輛在兒童聚集區(qū)待命的救護(hù)車，其中一輛為物資儲(chǔ)備車，其搭載了充足的醫(yī)療救援物資，包括急救包、擔(dān)架、簡(jiǎn)易手術(shù)器械甚至防彈衣等(圖2)。以色列的醫(yī)院根據(jù)自身的救治能力配備救援物資，并進(jìn)行物資倉(cāng)庫(kù)管理，每年政府會(huì)對(duì)這些物資進(jìn)行檢查和更新，另設(shè)有專門的倉(cāng)庫(kù)保管員，以保證每種物資均處于待命狀態(tài)。對(duì)于醫(yī)療應(yīng)急物資的投入和使用，應(yīng)該納入國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略高度。美國(guó)自“9·11”事件以來(lái)，逐漸加大了戰(zhàn)略物資的投入(表1)[5]，國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備所提供的物資包括：藥材、制劑、設(shè)備、儀器、生化疫苗等，范圍廣、品種全、數(shù)量足，為各種國(guó)家公共安全事件提供了充足的醫(yī)療物資保障。

中國(guó)國(guó)家物資儲(chǔ)備局自1953年1月29日成立以來(lái)，取得了輝煌成績(jī)，但是時(shí)代在變遷，社會(huì)在發(fā)展，任務(wù)也因而更加艱巨，因此，完善中國(guó)的應(yīng)急物資儲(chǔ)備對(duì)于國(guó)計(jì)民生和國(guó)防具有重要戰(zhàn)略意義。

圖2 以色列MDA物資儲(chǔ)備車內(nèi)部配置

表1 1999—2008年美國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備獲得經(jīng)費(fèi)情況

4 群眾公共安全意識(shí)極其薄弱

在美國(guó)“9·11”事件和迪拜大火事件發(fā)生時(shí)，人群都沿著逃生通道有條不紊地快速撤離，但是縱觀中國(guó)踩踏事件、火災(zāi)事件的現(xiàn)場(chǎng)情形，可以用一個(gè)字概括，那就是“亂”。由于沒有類似經(jīng)歷或預(yù)先演練，極易引起場(chǎng)面失控，進(jìn)而導(dǎo)致更大的人員傷亡。因此，中國(guó)還應(yīng)不斷加強(qiáng)公共安全意識(shí)的教育和培訓(xùn)。

理性的公共安全意識(shí)是一種寶貴的精神財(cái)富，也是公共安全管理的基礎(chǔ)，公民公共安全意識(shí)的強(qiáng)弱直接關(guān)系到政府公共安全管理的效果?！耙庾R(shí)形態(tài)決定上層建筑”，如果沒有強(qiáng)烈的公共安全意識(shí)，也不會(huì)有高效的公共安全防控行動(dòng)。不論是在公共管理方面，還是公民公共安全意識(shí)方面，中國(guó)公眾的自救互救能力，相較于發(fā)達(dá)國(guó)家，都還很薄弱[6]。發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)特別注重安全知識(shí)的宣傳教育。從幼兒時(shí)期就開始通過(guò)書本、網(wǎng)絡(luò)、影視、各類宣傳冊(cè)、模擬演習(xí)、自身參與等方式向青少年兒童灌輸安全知識(shí)，教他們?cè)诿鎸?duì)各種災(zāi)害時(shí)，如何進(jìn)行自我保護(hù)和應(yīng)對(duì)[7]。比如：日本將每年的9月1日設(shè)定為防災(zāi)日，每年的這一天，從國(guó)家層面到社區(qū)層面，都會(huì)舉行全民參與的災(zāi)害應(yīng)急演習(xí)。在日本，絕大多數(shù)家庭都在家里存放了礦泉水、壓縮餅干、急救包等自救物品及設(shè)備，在災(zāi)難發(fā)生時(shí)可最大程度地提高其災(zāi)后生存率。再如：以色列的MDA救護(hù)中心負(fù)責(zé)其周圍社區(qū)群眾的日常急救及培訓(xùn)，并且定期舉辦培訓(xùn)班，爭(zhēng)取百分之百的培訓(xùn)率。

2015年2月22日14時(shí)42分，新疆塔城地區(qū)沙灣縣東灣鎮(zhèn)(N44.1°、E85.7°)發(fā)生里氏5.0級(jí)地震，震源深度4000 m，距沙灣縣縣城24 km，沙灣縣城地震感強(qiáng)烈，烏魯木齊市、昌吉州、石河子市等地均有震感，但未造成人員傷亡。地震發(fā)生后，很多群眾都逃到了大街上，這說(shuō)明民眾具備一定的逃生意識(shí)，但是數(shù)次突發(fā)災(zāi)害事件，很少有人手里拿著逃生、自救物品和設(shè)備的。李新輝等[8]曾經(jīng)對(duì)兵團(tuán)全科醫(yī)師和社區(qū)護(hù)士崗位培訓(xùn)班的200名學(xué)員進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查,調(diào)查內(nèi)容包括對(duì)災(zāi)難的認(rèn)知及災(zāi)前準(zhǔn)備。調(diào)查結(jié)果顯示，防災(zāi)準(zhǔn)備方面，家庭成員都知道火災(zāi)逃生路徑的家庭占54.0%，家中儲(chǔ)備了3 d用量的食物和瓶裝水的分別占22.8%和28.6%，43.4%的家庭備有急救箱等設(shè)備。緊急逃生時(shí)所攜帶物品前3位的是食物、水和藥物(88.9%),手機(jī)(86.2%),銀行存折和值錢的東西(82.5%)。從該項(xiàng)調(diào)查可以看出，民眾對(duì)逃生攜帶自救物品有一定的知曉率，但是付諸行動(dòng)的卻很少。這反映出大眾心理的公共安全意識(shí)仍較淺薄，亟需強(qiáng)化，而意識(shí)的強(qiáng)化需要實(shí)實(shí)在在的行動(dòng)，希望最高衛(wèi)生行政部門能夠給予足夠的重視，通過(guò)演練、培訓(xùn)強(qiáng)化公共安全意識(shí)，避免血的教訓(xùn)。

國(guó)家公共安全的防控是一項(xiàng)重大課題，中國(guó)經(jīng)歷了長(zhǎng)時(shí)間和平時(shí)期的發(fā)展，因此，在公共安全防控方面的缺陷也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。作為普通大眾的一員，筆者感到中國(guó)政府正在努力改變目前公共安全的防控現(xiàn)狀，積極尋求合作和發(fā)展，已經(jīng)將國(guó)家公共安全的建設(shè)提到了戰(zhàn)略發(fā)展的高度，同時(shí)更加重視公共安全科技平臺(tái)的建設(shè)，2012年國(guó)家印發(fā)了公共安全科技發(fā)展“十二五”專項(xiàng)規(guī)劃的通知，明確指出加強(qiáng)科技在提高中國(guó)公共安全防控中的重要作用和發(fā)展方向。

筆者認(rèn)為，其他國(guó)家的防控體系建設(shè)不一定適合中國(guó)國(guó)情，因此，在借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)時(shí)需“吸其精華，去其糟粕”，建設(shè)中國(guó)特色的國(guó)家公共安全事件防控體系。

(1)國(guó)家層面：可借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，成立專業(yè)的國(guó)家公共安全事件防范委員會(huì)，根據(jù)安全事件的不同，設(shè)置不同的分委員會(huì)，并根據(jù)中國(guó)公共安全事件的特點(diǎn)，制定相應(yīng)的政策法規(guī)和預(yù)案，遵循由上而下的原則，敦促地方委員會(huì)的公共安全事件防范體系建設(shè)及落實(shí)情況。

(2)地方層面：地方政府應(yīng)認(rèn)真貫徹和落實(shí)最高衛(wèi)生行政部門制定國(guó)家公共安全事件防范的政策及指導(dǎo)方針；組織廣大人民群眾培訓(xùn)和學(xué)習(xí)公共安全事件防范策略，強(qiáng)化大眾的防范意識(shí)。國(guó)家定期對(duì)地方政策落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督和檢查，查漏補(bǔ)缺，使中國(guó)在和平時(shí)期的公共安全事件防范體系更加完善。

[1] 夏保成，張平吾.公共安全管理概論[M].北京：當(dāng)代中國(guó)出版社，2011：155.

[2] 中國(guó)政府網(wǎng).中共中央政治局研究決定中央國(guó)家安全委員會(huì)設(shè)置 [EB/OL].(2014-01-24)[2015-02-26].http://www.gov.cn/ldhd/2014-01/24/content_257501 1.htm.

[3] 安紅昌,顏 輝,劉麗紅.中美公共安全管理比較[J].中國(guó)安全科學(xué)學(xué)報(bào),2007,17(10):81-84.

[4] Lancet editorial.Boston’s first-in-class first response[J].Lancet, 2013,381(9876):1432.

[5] 于雙平,姜曉舜,王松俊,等.美國(guó)的災(zāi)害救援應(yīng)急醫(yī)療物資國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備[J].中國(guó)急救復(fù)蘇與災(zāi)害醫(yī)學(xué)雜志,2008,3(4):228-238.

[6] 趙維良.發(fā)達(dá)國(guó)家公共安全意識(shí)培養(yǎng)及借鑒[J].黨政干部學(xué)刊,2012(2):72-74.

[7] David R, Samuel B, Raymond B.Public participation in natural hazard mitigation policy formation: Challenges for comprehensive planning [J].Environ Technol, 2003,46(5):733-754.

[8] 李新輝,楊京楠,喬麗娟,等.兵團(tuán)社區(qū)醫(yī)護(hù)人員災(zāi)難認(rèn)知及家庭防災(zāi)準(zhǔn)備現(xiàn)狀調(diào)查分析[J].中國(guó)社會(huì)醫(yī)學(xué)雜志,2012,29(2):137-139.

(2015-01-26收稿 2015-02-28修回)

(責(zé)任編輯 羅發(fā)菊)

Elementary analysis on the vulnerability of prevention and control measures taken for public security in China

ZHANGHongwei1,MeirOren2,andPENGXinyu1.

1.DepartmentofGeneralSurgery,FirstAffiliatedHospital,SchoolofMedicine,ShiheziUniversity,XinjiangUygurAutonomousRegion,Shihezi832008,China; 2.HillelYaffeMedicalCenter,Hadera38100,Israel

PENGXinyu,E-mail:pengxinyu2000@sina.com;MEIROren，E-mail：oren@hy.health.gov.il

At present, there are vulnerable sides of prevention and control measures taken for public security in China, which mainly display in the imperfect prevention and control system construction, inadequate national input, lack of daily management, weak public awareness, etc. Combining with some practical public security cases and public security prevention and control of the status quo at home and abroad, the author discussed the vulnerability of public security prevention and control measures.

public security prevention and control；vulnerability；international experience

10.13919/j.issn.2095-6274.2015.04.001

張宏偉，博士研究生在讀，主治醫(yī)師， E-mail:zhw0108@163.com

1.832008，新疆維吾爾自治區(qū)石河子大學(xué)醫(yī)學(xué)院第一附屬醫(yī)院普外科；2.38100 Hadera, Hillel Yaffe Medical Center

彭心宇，E-mail：pengxinyu2000@sina.com; Meir Oren，E-mail：oren@hy.health.gov.il

R826.6；R459.4；R459.6