張松健

摘 要：十八大提出“大力推進生態(tài)文明建設”，其中之一就是要加強生態(tài)文明制度建設。加強環(huán)境保護，建設生態(tài)文明，就必須創(chuàng)新環(huán)境保護機制，充分發(fā)揮司法機關(guān)的能動作用，補充環(huán)境行政執(zhí)法的不足。環(huán)境公益訴訟作為社會大眾環(huán)境意識的覺醒和司法進步的體現(xiàn)，對促進社會公平、正義，決策的民主化，具有重要作用。本文借鑒環(huán)境公益訴訟制度通說理論，分析環(huán)境公益訴訟制度的特征，在此基礎上闡明環(huán)境公益訴訟制度在生態(tài)文明建設中的合理功能，進而提出環(huán)境公益訴訟制度在起訴權(quán)、審判規(guī)則等方面上進行改進的制度構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明建設；環(huán)境公益訴訟；司法能動

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2015）04-0092-03

一、環(huán)境公益訴訟制度的特征考察

環(huán)境公益訴訟乃公益訴訟的一種。新修訂的民事訴訟法對于公益訴訟僅有原則性的規(guī)定，導致無論是實務界還是理論界對環(huán)境公益訴訟的特征見仁見智。理論界認為，環(huán)境公益訴訟制度是為了解決對“環(huán)境”損害救濟的不確定性建立的特殊制度，不同于對“人”的損害主體，其核心在于協(xié)調(diào)對“環(huán)境”的損害與對“人”的損害的確認[1]。因此，可以把環(huán)境公益訴訟定義為：“行政機關(guān)、社會組織及公民的行為使環(huán)境遭受侵害或有侵害可能時，公民、社會團體或行政機關(guān)為維護環(huán)境公共利益，向法院提起訴訟的制度?！盵2]從定義可知，環(huán)境公益訴訟制度具有以下特征：首先，環(huán)境公益訴訟針對的是損害環(huán)境公共利益的行為，該行為不一定直接損害原告利益。環(huán)境公共利益不僅限于經(jīng)濟利益，還包括健康、審美、娛樂以及環(huán)保等多方面的利益[3]。其次，環(huán)境公益訴訟提出主體是法律規(guī)定的國家機關(guān)、社會組織及個人，區(qū)別于傳統(tǒng)訴訟中的直接利害關(guān)系人。新民事訴訟法將公益訴訟的起訴權(quán)賦予法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織。最后，環(huán)境公益訴訟原告多為社會團體和個人，但被告往往是大型企事業(yè)單位或握有重要權(quán)力的部門[4]，導致訴訟雙方力量不平衡，故在審判規(guī)則、舉證責任以及訴訟費用的承擔上更傾向于保護公共利益。

二、環(huán)境公益訴訟制度在生態(tài)文明建設下的功能定位

不同制度的特征決定了不同的制度功能。通過對環(huán)境公益訴訟制度特征之考察，我們發(fā)現(xiàn)，環(huán)境公益訴訟在侵害的利益、提起訴訟的主體以及審判規(guī)則與傳統(tǒng)訴訟有著很大差別。環(huán)境公益訴訟制度起初是解決“公地悲劇”的一種訴訟手段，它在中國的出現(xiàn)和發(fā)展反映了環(huán)境公共利益保護的緊迫需要。但不能僅僅將其作為一種手段，在建設生態(tài)文明社會下，有必要對環(huán)境公益訴訟進行合理定位。新民事訴訟法過于原則的公益訴訟制度設計，也只是更多具有“口號效應”而非制度效應，更多具有道德價值而非法律價值，甚至難免有“立法形象工程”之嫌[5]。正確定位環(huán)境公益訴訟制度的功能可以為司法實踐提供原則性的指導。相比較以調(diào)整個體間利害關(guān)系沖突為對象的傳統(tǒng)民事訴訟，環(huán)境公益訴訟不僅有糾紛解決、實體權(quán)利保護、不當行為糾正等基本的訴訟功能，還有彌補環(huán)境行政執(zhí)法不足、形成公共政策以及促進社會變革這三大特殊功能。

（一）監(jiān)督環(huán)境行政機關(guān)執(zhí)法，彌補環(huán)境行政執(zhí)法不足

現(xiàn)代社會日趨復雜，政府的公共事務也日益繁多，使得政府對整個社會的管理不可能面面俱到。為了保證國家對社會生活的管理目標，借“私人檢察官”[6]的力量來補充國家力量的不足在現(xiàn)代社會就顯得很有必要。

同時，環(huán)境受到損害，部分原因是環(huán)境執(zhí)法機關(guān)沒有盡職盡責履行義務。在相當長的一段時間內(nèi)，我國堅持“經(jīng)濟至上”的發(fā)展觀念，環(huán)境保護觀念沒有得到應有的重視，特別是在相當一部分領(lǐng)導干部心中，往往把環(huán)境保護工作放在較輕的位置上。為了給“GDP”讓路，不僅不為環(huán)境執(zhí)法工作提供支持，甚至要求環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)消極不作為。迫于壓力，環(huán)境執(zhí)法工作人員只能消極執(zhí)法。

環(huán)境公益訴訟制度賦予公民、社會團體及有關(guān)機關(guān)以起訴權(quán)，可作為監(jiān)督環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)勤勉執(zhí)法的有效方式。并且，社會成員監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法，并對取其不履行職責的行為提起訴訟，也可以彌補環(huán)境行政執(zhí)法的不足。

（二）為公眾參與環(huán)境決策提供制度渠道[7]，形成環(huán)境公共政策

自由法論者認為法律漏洞乃無可避免，因而承認法官法律不明確的范圍內(nèi)，可自由創(chuàng)設法律[8]。當下社會關(guān)系日趨復雜和價值觀念日益多元化，傳統(tǒng)權(quán)利架構(gòu)體系出現(xiàn)了許多新興利益以及權(quán)利雛形，因法律規(guī)定的空白使許多問題無法在司法裁判中實現(xiàn)。這就要求司法機關(guān)發(fā)揮能動作用，即裁判不僅能發(fā)揮解決紛爭功能，而且發(fā)揮政策功能。由于實體法上，我國法律規(guī)范具有較多的一般條款，裁判政策形成的實現(xiàn)就要求法官在法律授權(quán)范圍內(nèi)，運用司法裁量權(quán)作出合理裁判，進而使法官通過司法推動政策的形成。授予法官利益衡量權(quán)，個案也就被賦予了政策性的價值判斷。現(xiàn)實生活中，法院通過訴訟形成的判決即可做出同類事件進行裁判的先例。雖然大陸法系中，法源以成文法為主，判例處于補充地位，但判例具有相當大的社會統(tǒng)治作用，則屬無可置疑之事權(quán)[9]。對案件當事人之外的社會大眾、行政機關(guān)等相關(guān)者，這些判例很可能會產(chǎn)生類似于確定法律內(nèi)容的作用，從而成為指導同類行為的基本準則。正如有學者所說，判決所采用的法律準則無論好壞都成了先例，能為今后發(fā)生的同類案件事實上提供具有實際約束力的準繩[10]。通過判決的這種擴張效力，環(huán)境公益訴訟在很大程度上發(fā)揮著形成和促進環(huán)境保護公共政策的作用。

（三）推動社會的變革

美國正義之盟的創(chuàng)建人南·艾倫將公益訴訟的結(jié)果分為以下四種：（1）執(zhí)行法律；（2）適用和解釋法律；（3）改革公共機構(gòu)；（4）激發(fā)社會和政治變革[11]。而公益訴訟的目標也正是為了實現(xiàn)公共利益方面的社會與法律變革。成功的公益訴訟會導致現(xiàn)行法律規(guī)定的執(zhí)行或者政府履行其責任的變化，也會導致司法實踐以及法律的解釋發(fā)生變化，環(huán)境公益訴訟尤其如此。環(huán)境公益訴訟為社會大眾參與環(huán)境治理以及行政管理提供了渠道，將民眾對環(huán)境保護的關(guān)心和熱情導向制度內(nèi)的參與，進而維護社會公共利益[12]。環(huán)境公益訴訟制度不僅能夠激發(fā)社會主體參與環(huán)境公益訴訟實踐的熱情，提供一系列的制度保證社會主體充分發(fā)揮其智力、能力等優(yōu)勢保護環(huán)境，而且也能夠優(yōu)化行政機關(guān)的執(zhí)法工作，促進政府職能的履行，進而保護整個社會的公共利益，推動社會朝更好的方向發(fā)展。

三、生態(tài)文明建設中完善我國的環(huán)境公益訴訟制度的初步構(gòu)想

環(huán)境公益訴訟在我國剛剛起步，還有許多不足。生態(tài)環(huán)境的日益惡化、民眾等訴訟主體狀告無門的客觀現(xiàn)實，迫切需要我國推進公益訴訟的立法與實踐。在建設生態(tài)文明，構(gòu)建中國特色社會主義的大的背景下，如何更好地發(fā)揮環(huán)境公益訴訟彌補環(huán)境行政執(zhí)法不足、完善公共政策、促進社會變革這三大特殊的強大功能，筆者認為，應該從完善我國的環(huán)境公益訴訟制度入手。

（一）賦予公民個人起訴權(quán)，形成對行政執(zhí)法更強有力的監(jiān)督與補充

環(huán)境公益訴訟制度的首要功能就是彌補環(huán)境行政執(zhí)法的不足。誰可以提起環(huán)境公益訴訟，這決定了在多大范圍內(nèi)社會大眾可以行使監(jiān)督環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)，參與社會的管理。通過向公民敞開訴訟的大門，賦予公民環(huán)境公益訴訟的起訴資格，不僅是公民環(huán)境權(quán)的體現(xiàn)，也是環(huán)境行政執(zhí)法力度加強的重要舉措。目前，新民訴中規(guī)定有關(guān)國家機關(guān)和社會團體組織有權(quán)利提起侵害公共利益的公益訴訟。法院可以發(fā)揮司法能動性、形成公共政策的功能，對個人提起的環(huán)境公益訴訟進行具體審查，不能簡單地做出不予受理的決定。如沃爾夫所言：“司法能動主義的基本宗旨就是，法官應該審判案件，而不是回避案件，并廣泛地運用其權(quán)力，尤其是透過擴大平等和個人自由的手段，達致促進社會公平，即保護人的尊嚴?！盵13]具體來說，針對個人提起的環(huán)境公益訴訟，筆者認為，首先，法院審查個人提起環(huán)境公益訴訟案件起訴權(quán)是否有法律明確規(guī)定。其次，若屬于有關(guān)國家機關(guān)或社會團體，起訴者要舉證說明其曾向相關(guān)國家機關(guān)或社會團體請求提起公益訴訟且沒得到答復。個人履行完此項形式證明責任后，法院應受理。最后，若個人提起的環(huán)境公益訴訟案件起訴權(quán)沒有法律明確規(guī)定，法院不應當以無法律規(guī)定為由不予受理，需結(jié)合憲法的精神、環(huán)境法的基本原則以及訴訟法的理論等做出決定或裁判。

（二）統(tǒng)一現(xiàn)行的有關(guān)環(huán)境公益訴訟的民事、行政、刑事審判程序與規(guī)則

依訴訟性質(zhì)可對公益訴訟分為三種：一是行政機關(guān)對環(huán)境侵害行為依法不具有行政監(jiān)督和管的理職能，社會主體應以環(huán)境侵害行為人為被告提起訴訟。這屬于環(huán)境民事公益訴訟。二是行政機關(guān)應當依法承擔監(jiān)督和管理職能，但是若不履職責，社會主體可以以有關(guān)行政部門為被告提起訴訟。這屬于環(huán)境行政公益訴訟。三是在刑事訴訟法中對于有關(guān)環(huán)境公益訴訟的犯罪分出一章節(jié)進行了專門規(guī)定，由檢察機關(guān)代表國家對危害國家社會公共利益的行為提起訴訟。由此可見，我國的三大訴訟法對于環(huán)境公益訴訟沒有較為統(tǒng)一的規(guī)定，甚至在行政訴訟法中都沒有涉及。正像有的學者說的，在傳統(tǒng)法律規(guī)則中，不可能包含解決環(huán)境污染或者破壞行為所產(chǎn)生的對人的損害進行救濟，不可能也不會對環(huán)境損失進行彌補，更因其不考慮環(huán)境公益等因素，對未來糾紛的再生、重復和擴大不能形成制約力[14]。在新形勢下我們出于保護環(huán)境公共利益、建設生態(tài)文明社會的需要，就要對環(huán)境公益訴訟的有關(guān)規(guī)則要進行協(xié)調(diào)、統(tǒng)一。首先，要把有關(guān)環(huán)境民事、行政和刑事公益訴訟的有關(guān)現(xiàn)行法條整理出來。其次，鑒于環(huán)境刑事公益訴訟制度較為明確具體，可以以環(huán)境刑事公益訴訟制度為基礎，劃分出環(huán)境民事公益訴訟、行政公益訴訟制度。具體說就是，像刑事訴訟法中規(guī)定刑事附帶民事訴訟追究民事責任一樣，立法者完全可以以環(huán)境刑事公益訴訟制度為基礎，將整理出來的環(huán)境民事、行政公益訴訟的有關(guān)規(guī)定與刑事公益訴訟相協(xié)調(diào)。最后，這種協(xié)調(diào)統(tǒng)一絕不是簡單的法律條文的堆砌，是建立在對環(huán)境公益訴訟理論的理解基礎之上，是建立在對環(huán)境公益訴訟制度的功能把握之上的。

（三）優(yōu)化與生態(tài)文明建設相關(guān)的法制運行環(huán)境

整個世界由社會和自然構(gòu)成。社會發(fā)展的方式一般有兩種，一是激烈的革命突變；二是平緩的改革漸進。長期以來，我國環(huán)境的管理是由各級政府的環(huán)境保護機關(guān)代表國家對環(huán)境進行監(jiān)督和管理，這種管理體制已經(jīng)被證明效果很差。環(huán)境執(zhí)法機關(guān)不但沒有真正承擔起保護環(huán)境的重任，反而構(gòu)成了對環(huán)境的威脅。運用法律的社會變革功能，發(fā)揮環(huán)境公益訴訟制度的特殊變革功能，就需要優(yōu)化與生態(tài)文明建設相關(guān)的法律運行環(huán)境。主要包括以下三點：首先，立法上需要明確規(guī)定公益訴訟的特征和功能以及具體的操作程序，方便社會公眾了解如何進行正當?shù)谋Ｗo環(huán)境利益，便于監(jiān)督環(huán)境機關(guān)嚴格執(zhí)法；其次，執(zhí)法上環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)依法保護環(huán)境公共利益，嚴格按照法律法規(guī)授予的權(quán)力依法提起環(huán)境公益訴訟；最后，司法機關(guān)在法治精神和保護環(huán)境公共利益的觀念指導下，充分發(fā)揮主觀能動性，審理環(huán)境公益訴訟案件。

總之，健全環(huán)境公益訴訟制度，才能使公民增強環(huán)保意識，提高公眾對環(huán)境保護的使命感和責任感，更好地建設生態(tài)文明和中國特設社會主義?，F(xiàn)階段須盡快完善環(huán)境保護的法律規(guī)定，健全環(huán)境公益訴訟制度，用法律武器同危害我國環(huán)境公共利益的行為進行抗爭。

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（責任編輯 徐陽）