陳亞菁

編者按：今年3月1日實(shí)施的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》 （以下簡(jiǎn)稱《條例》），對(duì)登記機(jī)構(gòu)、登記范圍、登記類型、登記程序及信息利用均做出了與以往規(guī)章不同的規(guī)定，這些規(guī)定必將對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)務(wù)產(chǎn)生很大的影響。為了正確貫徹實(shí)施《條例》，做好登記工作，我刊特約作者撰寫系列文章，自本期起連載。文章將主要分析《條例》實(shí)施后對(duì)登記實(shí)務(wù)帶來(lái)的影響，并就如何正確執(zhí)行《條例》的規(guī)定提出建議意見(jiàn)。

本文所指登記主體是指履行登記行政職能、承擔(dān)登記法律責(zé)任的機(jī)構(gòu)，隨著機(jī)構(gòu)的整合、上級(jí)主管部門的變化，登記主體也將發(fā)生重大變化，在提供登記服務(wù)、信息利用服務(wù)中登記主體應(yīng)如何正確行使職能、做到依法且高效呢？首要解決的就是主體認(rèn)定問(wèn)題，主體的確定將直接影響登記業(yè)務(wù)的有序開(kāi)展、登記結(jié)果的責(zé)任承擔(dān)。

一、登記發(fā)證主體發(fā)生重大整合

《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》（下稱《條例》）的最大亮點(diǎn)是把原來(lái)分散在不同機(jī)構(gòu)登記的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一由一個(gè)機(jī)構(gòu)辦理，特別是解決了房、地分離登記帶來(lái)的諸多麻煩。而原來(lái)房、地登記的管理體制存在極大的不同，由此帶來(lái)登記模式的較大差異?！稐l例》出臺(tái)前，不但土地和房屋分別由不同機(jī)構(gòu)辦理登記，而且僅就土地登記而言，不同性質(zhì)的土地權(quán)利或主體，是由不同的登記部門辦理的，導(dǎo)致發(fā)證主體也不同。以無(wú)錫為例，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)是由農(nóng)委辦理的，集體土地的所有權(quán)和使用權(quán)登記的發(fā)證主體根據(jù)地方性法規(guī)可以是區(qū)級(jí)人民政府，國(guó)土使用權(quán)及其他權(quán)利則由縣、市人民政府登記?？梢?jiàn)在土地權(quán)利登記方面，形成了三類完全不同的登記發(fā)證主體，即農(nóng)委、區(qū)級(jí)人民政府、縣或市人民政府。房屋登記同樣存在類似情況，在我國(guó)一些地方，集體土地上的房屋登記和國(guó)有土地上的房屋登記分別由建設(shè)主管部門和房產(chǎn)主管部門負(fù)責(zé)，國(guó)有土地上的房屋登記管理中，具體從事登記事務(wù)的主體有市房產(chǎn)主管機(jī)構(gòu)下屬單位和區(qū)級(jí)房管部門等多個(gè)單位，這些不同單位從事登記業(yè)務(wù)，有的是基于地方性法規(guī)授權(quán)辦理，有的是受市房產(chǎn)主管部門委托。由于這些單位分屬不同的行政機(jī)關(guān)，導(dǎo)致業(yè)務(wù)口徑不一致，登記效率低下，登記風(fēng)險(xiǎn)也時(shí)時(shí)發(fā)生。

《條例》第六條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)部門為本行政區(qū)域的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記工作。這就將原來(lái)散落在各個(gè)不同主管部門的登記職能歸集到一個(gè)部門行使，而原來(lái)不同政府層級(jí)的登記體制也隨之得到改變、變得順暢。根據(jù)此項(xiàng)規(guī)定，各地正在組建或已組建的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)主要有兩種模式：一種是縣（市）國(guó)土資源局為不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，為一級(jí)機(jī)關(guān)法人，不動(dòng)產(chǎn)登記局作為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)掛在國(guó)土局的地籍處；另一種是隸屬于縣（市）人民政府的不動(dòng)產(chǎn)登記局為登記機(jī)構(gòu)，也是一級(jí)機(jī)關(guān)法人。這種管理體制改變了原來(lái)多頭登記、多個(gè)層級(jí)、多個(gè)部門分別承擔(dān)責(zé)任的狀態(tài)。

二、不動(dòng)產(chǎn)登記能否授權(quán)或委托非機(jī)關(guān)組織實(shí)施

由于不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后業(yè)務(wù)范圍更廣、內(nèi)容更復(fù)雜、登記類型更多，僅由國(guó)土局或不動(dòng)產(chǎn)登記局內(nèi)部處室部門從事登記業(yè)務(wù)是不太現(xiàn)實(shí)的。就無(wú)錫而言，國(guó)土局地籍處（掛牌不動(dòng)產(chǎn)登記局）僅有3-4個(gè)人，而不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)每年達(dá)30多萬(wàn)份，因此必然要有專門從事登記具體事務(wù)的團(tuán)隊(duì)，一般各地的國(guó)土局或不動(dòng)產(chǎn)登記局會(huì)沿襲原有做法，成立具有事業(yè)單位性質(zhì)的登記中心，由登記中心具體從事登記業(yè)務(wù)。根據(jù)行政法理論，不動(dòng)產(chǎn)登記屬行政確認(rèn)行為，登記中心作為非政府組織是以自己的名義開(kāi)展登記工作、承擔(dān)法律責(zé)任，還是以國(guó)土局或不動(dòng)產(chǎn)登記局的名義開(kāi)展工作呢？這要看該登記中心開(kāi)展登記工作是經(jīng)法定授權(quán)還是受上級(jí)主管機(jī)關(guān)的委托。由于《條例》僅規(guī)定了由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記，而未規(guī)定登記機(jī)構(gòu)下屬的事業(yè)單位可以開(kāi)展登記工作，因此，不動(dòng)產(chǎn)登記局下屬的登記中心能否以自己的名義開(kāi)展登記工作有賴于地方性法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。如果地方性法規(guī)、規(guī)章未能就此作出相應(yīng)規(guī)定的，則作為一級(jí)機(jī)關(guān)法人的不動(dòng)產(chǎn)登記局或國(guó)土局可以委托下設(shè)的登記中心行使登記事權(quán)。登記中心作為受托登記組織必須是依法成立、由熟悉法律、法規(guī)且具有一定專業(yè)技能工作人員組成的機(jī)構(gòu)。受委托的登記中心僅作為行為主體開(kāi)展登記工作，雖然其基于自己的考量獨(dú)立認(rèn)定事實(shí)、適用法律，但仍不能獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，而是由委托機(jī)關(guān)國(guó)土局承擔(dān)訴訟、復(fù)議、賠償?shù)呢?zé)任。

三、對(duì)外提供不動(dòng)產(chǎn)登記信息的主體應(yīng)該如何統(tǒng)一

當(dāng)前，不動(dòng)產(chǎn)登記后形成的大量信息越來(lái)越為社會(huì)所認(rèn)可并利用，登記機(jī)構(gòu)對(duì)于如何提供、提供哪些信息、對(duì)哪些人提供都應(yīng)當(dāng)按相應(yīng)規(guī)定操作，從而讓登記信息在發(fā)揮應(yīng)有的社會(huì)作用時(shí)不至于侵犯商業(yè)秘密或個(gè)人隱私。以前，由于各地對(duì)登記簿和登記檔案管理模式不同形成了不同的提供主體，如有些地方在房產(chǎn)管理局單獨(dú)成立房產(chǎn)檔案館，作為登記信息保管主體提供對(duì)外利用，有些地方由從事具體事務(wù)的登記工作機(jī)構(gòu)（受托單位或被授權(quán)單位）直接對(duì)外提供信息利用，還有的只是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)即檔案科對(duì)外提供信息。由于提供信息利用也是一種行政行為，對(duì)信息的查詢利用理應(yīng)遵循行政法的相關(guān)規(guī)定。行政行為的合法首先表現(xiàn)在作為提供信息的主體應(yīng)統(tǒng)一化、合法化，由于登記簿的管理歸登記機(jī)構(gòu)，根據(jù)《條例》第二十七條規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依申請(qǐng)?zhí)峁┬畔⒗?，這也意味著不動(dòng)產(chǎn)登記、登記簿管理、登記信息利用的相關(guān)職能都是由登記機(jī)構(gòu)行使的。因此，在沒(méi)有法律法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的情況下，對(duì)外提供信息只能以不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的名義，而不能由登記機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或其他非登記簿管理單位以其自己的名義對(duì)外提供信息。

四、跨區(qū)域的不動(dòng)產(chǎn)登記主體如何確定

不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)行屬地管理，對(duì)于跨行政區(qū)域的不動(dòng)產(chǎn)登記，《條例》第七條規(guī)定了確定登記主體基本原則。在各地行政區(qū)劃調(diào)整中，難免會(huì)發(fā)生土地所屬行政區(qū)的變化，當(dāng)土地所在行政區(qū)發(fā)生變化時(shí)，則該土地自然應(yīng)由變化后所在行政區(qū)的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記。涉及到不動(dòng)產(chǎn)特別是同宗土地分屬于不同行政區(qū)的，盡管《條例》規(guī)定由所跨縣級(jí)行政區(qū)域的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)分別辦理，但實(shí)踐中，從便于登記簿記載、整體管理和公示一體化、行政訴訟的需要，應(yīng)當(dāng)商定或指定由一個(gè)縣級(jí)登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一辦理。

陳品祿/責(zé)任編輯