郭德君

內(nèi)容提要：對目前西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支矛盾的研究不能囿于具體的時空背景，而是應有更為宏闊的研究視野，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政長期動態(tài)發(fā)展的過程進行深入考察后才能找出問題的癥結(jié)所在。在此思路主導下，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建立后分稅制的實施、農(nóng)業(yè)稅費改革等幾個重要進程為分隔點，對西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不同階段的狀況進行了歷史性考察，之后指出了西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政出現(xiàn)困境的深層原因所在。在此基礎上，提出了根據(jù)地方實際合理推行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”模式，并采取有效措施切實提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理水平；理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)和其他政府之間的權(quán)責關系并建立規(guī)范的制度；擴大“擴權(quán)強鎮(zhèn)”的試點范圍并積極進行小城鎮(zhèn)建設等建議。

關鍵詞：西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)；財政；收支矛盾；歷史考察；解決途徑

中圖分類號：F127

文獻標識碼：A

文章編號：1003-4161（2015）05-0088-04

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的良性運轉(zhuǎn)對于基層群眾切身利益的實現(xiàn)以及各項民生政策的貫徹有著非常重要的意義。但目前許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)背負著沉重的債務包袱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支矛盾日益尖銳。由于受制于各種復雜因素的影響，以前很長一段時期里，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的具體數(shù)據(jù)還沒有一個準確的統(tǒng)計。盡管不同機構(gòu)、許多學者這些年來從各種角度對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務進行了系統(tǒng)研究，但由于債權(quán)主體分散、負債透明度低以及歷史和現(xiàn)實的因素錯綜復雜地交織在一起，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各種顯性及隱性債務難以有準確的掌握，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務事實上在很長時間里一直處于黑箱狀態(tài)。近些年，根據(jù)國家對包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務在內(nèi)的政府債務進行審計的結(jié)果顯示：鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務負擔較重，截至2012年底，全國有3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任債務的債務率高于100%。到2013年6月底為止，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任的債務為3070.12億元；負有擔保責任的債務為116.02億元；可能承擔一定救助責任的債務為461.15億元。雖然迄今為止對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的研究已積累了大量的研究資料，但理論研究和現(xiàn)實問題的解決之間仍有相當距離。因此，至少從研究層面獲得的啟示是相關研究絕不能囿于具體時空背景，而是應有更為宏闊的研究視野，在歷史發(fā)展的動態(tài)過程中找出問題的癥結(jié)所在，相關研究結(jié)論才有可能更為深刻，理論研究和現(xiàn)實銜接的幾率才會變大。

一、西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政狀況的歷史考察

（一）從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建立到分稅制實行以前的西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政概況

1983年，按照中共中央、國務院要求，隨著鄉(xiāng)政權(quán)的建立，相應的鄉(xiāng)級財政及相關制度也應建立，之后根據(jù)國家相關規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入主要由預算內(nèi)、預算外以及自籌資金三部分構(gòu)成。總的看來，預算內(nèi)資金由財政部門統(tǒng)一管理，集中性特征明顯，在西部甚至全國許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是財政收入的主要構(gòu)成部分。預算外資金無論從資金來源還是從用途來看，分散性和靈活性的特征都相對比較明顯。而自籌資金在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建立后較長的一段時期內(nèi)增速較快，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入構(gòu)成中所占的比重和增長速度與鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展程度密切相關，因此，在一段時期內(nèi)可將其視為衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平的一個重要參考指標。據(jù)統(tǒng)計，從1986年到1993年，包括西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)在內(nèi)的全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總收入增長較快，預算內(nèi)、預算外資金以及自籌資金都有較快增長，具體如圖1所示：

1993年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預算內(nèi)、預算外以及自籌資金較之1986年增幅分別達到233.4%，387.5%和535.7%，自籌資金增幅最快；從收入構(gòu)成上來講，預算內(nèi)、預算外以及自籌資金在1993年分別為647.85億元、56.74億元、173.74億元，預算內(nèi)收入所占比重最高。預算內(nèi)資金在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入構(gòu)成中占主導性地位的情形在西部經(jīng)濟落后地區(qū)體現(xiàn)更為明顯，以陜西省為例，1993年，在陜西鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入構(gòu)成中預算內(nèi)收入比1986年增長了3.5倍，占當年全省縣（市）級財政收入的38%。這說明，在西部地區(qū)，原有財政體制還有很強的生存慣性。與此同時，自籌資金在這一時期的快速增長還是反映出改革的進程和力度在逐漸加快加大，分權(quán)化的特征在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政中初見端倪，收入分配由國家控制開始向較為靈活的分配形式轉(zhuǎn)化。雖然自籌資金的來源和支出都要在國家政策允許的范圍內(nèi)運作，但為了獲得更多財源，加之相應的制度法規(guī)還不完善，自籌資金在來源以及使用方面其實還存在著諸多不規(guī)范的地方。鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過各種方式拓展新的財源，雖然滿足了地方居民對部分公共產(chǎn)品的需求，但是，一些地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民的負擔也隨之加重，因此，確立新的適應地方社會發(fā)展需求的財政體制勢在必行。

（二）從實行分稅制到農(nóng)業(yè)稅費改革之間的西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政概況

在我國市場經(jīng)濟的快速發(fā)展過程中，為了有效處理財政體系內(nèi)中央集權(quán)與地方分權(quán)的關系，1994年進行了分稅制改革。但是，在分稅制的實行過程中，財力的集中和分散并沒有達到適度平衡，而是出現(xiàn)了單維度的傾斜，由于地方政府獲得的多為小額稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政稅收來源減少。1986-1993年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支情況，具體如圖2所示：

分稅制實施的1994年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收入為786.9031億元，支出840.5026億元，財政赤字達到53.5995億元，財政收入較之1993年下降了91.4269億元，其中主要的原因是分稅制并沒有使鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級獲得一些主體稅種，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收入從而出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性扭曲。但到1995年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入整體上還是保持了較快的增長。在西部許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以農(nóng)業(yè)為主體，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入的逐步增加，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科技的逐步推廣，較為落后的傳統(tǒng)生產(chǎn)模式有了一定的變化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率較之以前有了提高，糧食產(chǎn)量相應也有了增加。在此背景下，農(nóng)業(yè)稅在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入中所占的比重進一步提高。西部各省1995年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的基本情況見表1。

這反映出西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)還比較單一，經(jīng)濟以農(nóng)業(yè)為主導，工商業(yè)在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所占的比重并不高，西部許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟仍然處于一個較低的水平。雖然如此，分稅制對西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的影響仍然是顯著的，分稅制實施后工商稅收在鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收中所占比重較之以前有所下降；而且由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏主體稅種，不得不利用各種途徑獲得更多的收入資源，各種稅收增多，從而加重了農(nóng)民的負擔。整體看來，這一時期西部地區(qū)農(nóng)業(yè)稅收快速增長，成為許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主體稅收，這在一定程度上減緩了分稅制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入帶來的影響。但是，“五項統(tǒng)籌”即農(nóng)村義務教育、計生、民兵訓練、優(yōu)撫以及鄉(xiāng)村道路建設費給農(nóng)民帶來較重負擔；還有其他一些來源不一帶有有償服務性質(zhì)的收費，其使用權(quán)在不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)有不同限定，這些收費的存在同時也伴隨著濫收費現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（三）農(nóng)業(yè)稅費改革后的西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政概況

21世紀初開始的農(nóng)業(yè)稅費改革，尤其是2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅切實減輕了農(nóng)民負擔，但西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政卻出現(xiàn)了前所未有的困境，主要是因為農(nóng)業(yè)稅的免除使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入失去了堅實的依托。曾慶濤（2006）在貴州省德江縣調(diào)研的4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中發(fā)現(xiàn)，2004年農(nóng)業(yè)“四稅”占財政收入比重最低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都接近了60%；最高竟超過了90%；其余兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)也超過了70%。因此，取消農(nóng)業(yè)稅造成了西部許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入銳減。農(nóng)業(yè)稅費改革和取消農(nóng)業(yè)稅對西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響可通過表2進行簡單的概括：

注：在相關研究過程中，對稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的構(gòu)成有不同認識；考慮到還涉及前后比較，筆者并沒有刻意對收入結(jié)構(gòu)進預算內(nèi)、外等的明確區(qū)分，而是將主要收入高度概括后進行分列。事實上，這一時期西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收入來源并非能用幾個條目進行簡單概括；再聯(lián)系到具體鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實際情況更是復雜。故表2顯示的并不是西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的整體性構(gòu)成，而只是列出一些變化較大的收入項目進行比較，請注意辨明。

二、西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)“吃飯財政”出現(xiàn)的原因解析

在農(nóng)業(yè)稅費改革前，在西部許多西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算內(nèi)收入一直占很高比重，包括農(nóng)業(yè)四稅等預算內(nèi)收入在農(nóng)業(yè)稅取消前的總收入中占據(jù)主導性地位；而其他收入所占總收入比重相對不高。農(nóng)業(yè)稅取消后，在預算內(nèi)收入構(gòu)成中，地方稅收收入及上級財政下?lián)苋藛T工資及辦公經(jīng)費占據(jù)了主要比重，還有其他的一些資金來源，但由于一些資金的不穩(wěn)定性，西部地區(qū)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入呈現(xiàn)出了一定的波動性。

以上只是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的角度考察了分稅制、農(nóng)業(yè)稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的影響，如果再考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出，西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支矛盾事實上更為尖銳。由于西部農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟整體上比較落后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支矛盾較之全國其他地區(qū)也更為突出。事實上，西部每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體情況都不盡相同，支出結(jié)構(gòu)不可能完全一致。而且每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都面臨許多繁雜事務，在應對這些事務的過程中，一些支出并沒有進入年度預算，所以很難整理出統(tǒng)一的涵蓋西部所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出結(jié)構(gòu)。但一個非常相似的情況是西部許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都將主要收入用于工資開支和辦公經(jīng)費（主要是工資開支），因而“吃飯財政”的特征更為明顯。再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)和財權(quán)不對等，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔了多項職能，支出結(jié)構(gòu)復雜且支出數(shù)額巨大，財政收支矛盾非常尖銳，為了解決這些矛盾，只有被迫借債，而大規(guī)模舉債導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的透支。如果從一個較短的時期來看，分稅制、農(nóng)業(yè)稅費改革之后西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政確實出現(xiàn)了一些困境，但從長遠發(fā)展的眼光來審視，分稅制的實行以及農(nóng)業(yè)稅的免征是為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、維護農(nóng)民利益以及切實減輕農(nóng)民負擔的有力舉措，符合歷史發(fā)展的潮流。長期以來，我國城鄉(xiāng)之間一直實行不同的稅制，農(nóng)民負擔較重，而且我國曾是世界上惟一對農(nóng)民和農(nóng)業(yè)征收高額稅費的國家。因此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中零賦稅的出現(xiàn)不僅使農(nóng)民負擔有了量的變化；更重要的是它切實提高了農(nóng)民的不平等待遇，因而也具有很強的政治意義。雖然如此，在現(xiàn)階段，西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要針對具體情況，采取各種措施不斷強化其財政的自生能力，西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支矛盾才有可能從根本上得以解決。

三、解決西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支矛盾的措施

（一）根據(jù)地方實際合理推行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”模式并采取有效措施切實提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理水平

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在社會發(fā)展中的重要意義和作用不容小覷，但是，西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政目前面卻面臨諸多困境，其中一些問題的解決牽扯到許多層面，可謂牽一發(fā)而動全身，要想從整體上對西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所出現(xiàn)的問題進行全面的解決顯然是不現(xiàn)實的，而是應從系統(tǒng)層次性的角度入手，逐步分層去解決比較可行。從這個角度而言，立足現(xiàn)實，首先對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自身存在的一些突出問題進行解決，著力提高其管理水平以緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境便提上了議事日程。在此背景下，“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的模式得到了大范圍推廣，其提出和推行的主旨是在縣鄉(xiāng)兩級之間搭建有效的財政監(jiān)管框架，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政得到有效監(jiān)督和管理，其職能才能得以充分發(fā)揮。從實際情況來看，“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”確實在一定程度上使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理水平有了提高。但是，推行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”并不是根本目的，在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身管理水平不高的情況下，縣鄉(xiāng)兩方共同協(xié)力，最大程度地提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的管理水平以及資金運行的效率和安全性才是終極目標。因此，是否實行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”還要根據(jù)各地實際情況而定，切忌一刀切的簡單做法，西部各地要根據(jù)國家要求和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的實際狀況來確定“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的實施范圍，其中非常重要的一點是在實施過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的主體性地位以及合法權(quán)益要得到有效保障，對于其中出現(xiàn)的一些問題要及時予以解決，“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的積極效應在實踐中才能充分發(fā)揮出來。

推行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”并不是要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的任務完全推給縣級部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級也要在能力所及的范圍內(nèi)對其存在的具體問題采取切實的措施積極去解決，這樣才能充分提高其財務管理水平并盡可能降低財政風險。“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”并不是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理問題的唯一方式，如能有效提高自身的管理水平，在實踐中也可不依靠“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的模式。因此，西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級也要通過各種途徑努力提高自身的財務管理水平；不同地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要根據(jù)具體情況，在總結(jié)成熟經(jīng)驗和借鑒先進經(jīng)驗的基礎上從制度體系入手，建立科學、合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務管理以盡可能保證每個過程的規(guī)范化運行；與此同時，還要逐步建立比較完整的、覆蓋所有流程的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)管體系；條件許可的地方還要通過各種方式引進先進的技術(shù)和設備，不斷加強人才隊伍建設，多管齊下，才能在動態(tài)過程中建立具有長效性的、服務功能較強的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務管理體系。

（二）理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)和其他政府之間的權(quán)責關系并建立規(guī)范的制度

立足自身是解決問題的出發(fā)點，但是，西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支矛盾的解決不能僅僅依靠自身的力量，還需得到各種合理、完善制度體系的有力保障。其中重要的一環(huán)是要根據(jù)西部地區(qū)社會發(fā)展的需求盡可能理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級與其他層級的財權(quán)與事權(quán)之間的關系，這當然是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及到各種縱向關系的調(diào)整，因此，相關制度的進一步完善需要各級政府的共同努力，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)與事權(quán)的合理界定首先應有科學、可行的標準，以此為依據(jù)，再合理劃分不同政府層級之間的事權(quán)和財權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級應主動履行自己事權(quán)范圍內(nèi)的職責；需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織但卻無財力承擔的公共事務，如義務教育等方面的資金可由上級政府通過轉(zhuǎn)移支付的方式解決；不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出范圍的支出，如溢出鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的資源保護、環(huán)境治理以及其他重要設施建設的支出不應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔。總之，要在科學論證的基礎上設計出合理的制度體系，有在合理界定財權(quán)與事權(quán)基礎上形成的完善制度體系作保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和其他政府之間才能形成清晰的權(quán)責關系。在此基礎上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和其他政府之間的交織的錯綜復雜的財權(quán)關系才有可能被理順。對事權(quán)和財權(quán)的合理界定不能僅僅停留在口頭或理論探討階段，而是要采取各項措施真正予以落實；對于以往不同歷史時期以及當前時間范圍內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)因溢出事權(quán)范圍而出現(xiàn)的財政支出，要有相應的補償機制，西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政才能得到可持續(xù)的發(fā)展，其在提供公共產(chǎn)品中的積極性也才能得到進一步的激發(fā)。

（三）擴大“擴權(quán)強鎮(zhèn)”的試點范圍并積極進行小城鎮(zhèn)建設

推行“擴權(quán)強鎮(zhèn)”是為了讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)有更大的自主發(fā)展空間，從而有力地促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)的進一步發(fā)展，與此同時，實施“擴權(quán)強鎮(zhèn)”也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要措施。在實踐過程中，西部一些地區(qū)也有“擴權(quán)強鎮(zhèn)”比較成功的范例，其中也積累了一些經(jīng)驗，值得西部其他地區(qū)學習。例如，四川省仁壽縣在行政、財政、人事管理等權(quán)力下放后，2010年首批10個“擴權(quán)強鎮(zhèn)”試點鎮(zhèn)的GDP、稅收、財政收入分別增長22%、57.6%、170%，無論從發(fā)展速度還是從發(fā)展質(zhì)量而言，都比全縣平均水平高很多。如囿于各種體系之中，地方政府的活力必然會受到極大限制，這其實是一個淺顯的道理，“擴權(quán)強鎮(zhèn)”因而是賦予地方發(fā)展自主權(quán)過程中一種非常有價值的探索；也是解決地方政府權(quán)責不對等的重要嘗試。從這些層面而言，根據(jù)西部各地實際，盡可能將促進經(jīng)濟和社會發(fā)展過程中所需的權(quán)限下放到試點鎮(zhèn)，采取多種靈活的方式穩(wěn)步地擴充其權(quán)力空間因而凸顯出非常重要的現(xiàn)實意義。這里之所以仍然要強調(diào)試點，是因為西部許多地區(qū)的情況差異較大，地方政府的能力彼此不同，因此，還要考慮到權(quán)力承接的能力等問題，只有在條件具備的地方不斷探索，才能形成成熟的權(quán)力下放和承接機制，而這個過程需要一定的時間，只有在不斷積累經(jīng)驗的基礎上再逐步擴大“擴權(quán)強鎮(zhèn)”的試點范圍相對比較穩(wěn)妥。最后，在擴大“擴權(quán)強鎮(zhèn)”試點范圍的同時，還要加快小城鎮(zhèn)建設，這是有效改變西部城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟對立、縮小城鄉(xiāng)差距比較合理的選擇。但是，強調(diào)小城鎮(zhèn)建設并不是要弱化其他方面的建設，對西部地區(qū)而言，在城市、農(nóng)村整體協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中才能有持續(xù)性的小城鎮(zhèn)建設，因為小城鎮(zhèn)是一個重要的銜接環(huán)節(jié)，任何一方的單維度發(fā)展失衡都會給小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展帶來負面影響，只有在一種動態(tài)平衡的過程中各個組成部分都得到良好發(fā)展時，系統(tǒng)的整體性功能才能得到最大程度的顯現(xiàn)，西部地區(qū)城鎮(zhèn)化的有序推行才能有堅實的依托。

責編：旭東