羅翔

摘 ?要：由于國家對基層法律服務(wù)工作的性質(zhì)和功能定位長期以來沒有統(tǒng)一的認識，脫離了行政機制而市場化的基層法律服務(wù)所，在發(fā)展進程中受到制度、政策、法律、市場和自身發(fā)展條件等因素的制約而陷入困境，本文對基層法律服務(wù)工作目前存在的種種問題進行了分析，并嘗試提出解決對策。

關(guān)鍵詞：基層 ?法律服務(wù) ?問題 ?對策

我國基層法律服務(wù)所自上個世紀七十年代末萌芽，八十年代中期正式產(chǎn)生并推廣，至今已有近三十年的發(fā)展歷史。在 2000 年前，基層法律服務(wù)工作者隊伍伴隨著基層法律服務(wù)所的產(chǎn)生逐步發(fā)展壯大，為基層群眾提供法律服務(wù)，彌補了我國基層律師整體數(shù)量不足的問題，并為我國的社會發(fā)展和穩(wěn)定起到了一定的積極作用。2000 年的“兩所分離”把基層法律服務(wù)所從司法所名下剝離出來，雖然滿足了我國單一制司法機構(gòu)的要求但同時忽略了我國法律服務(wù)對象的多元性要求。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展及法律制度的不斷完善，律師隊伍不斷壯大，我國基層法律服務(wù)工作者的法律定位和性質(zhì)問題不斷地凸現(xiàn)出來，基層法律服務(wù)亟待進行改革和創(chuàng)新，以適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

一、當前我國基層法律服務(wù)存在的問題分析

1.認識不一致、定位模糊，導(dǎo)致基層法律服務(wù)工作方向搖擺。由于我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展很不平衡，各地對法律服務(wù)的需求程度不一，因此各地對基層法律服務(wù)的定位難以形成共識。如各地對基層法律服務(wù)所與律師事務(wù)所的關(guān)系問題、基層法律服務(wù)所與司法所的關(guān)系問題、城鎮(zhèn)街道所與農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)所的政策扶持問題等看法各式各樣，做法不同，導(dǎo)致基層法律服務(wù)工作發(fā)展方向不明、工作決策遲緩、工作方向搖擺。

2.制度建設(shè)滯后、監(jiān)管乏力，導(dǎo)致基層法律服務(wù)工作弱化?，F(xiàn)有的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)業(yè)務(wù)工作細則》和 2000 年《基層法律服務(wù)所管理辦法》、《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》等規(guī)章制度已經(jīng)難以適應(yīng)行業(yè)發(fā)展的需要，司法行政機關(guān)對基層法律服務(wù)的監(jiān)管手段和懲罰措施缺乏。

3.布局不合理、供給失衡，導(dǎo)致基層法律服務(wù)滿足基層需求功能消減。根據(jù)統(tǒng)計，城市街道所覆蓋率達63.7%，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)所的覆蓋率達42.2%，城市街道法律服務(wù)覆蓋率遠遠高于農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在有些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，基層法律服務(wù)所的分布失衡現(xiàn)象更為嚴重。基層法律服務(wù)所參與公共法律服務(wù)僅占法律服務(wù)所全部業(yè)務(wù)的 13.5%左右，沒能真正滿足基層老百姓對法律服務(wù)的需要。

4.與司法所關(guān)系不清、類同律師服務(wù)，導(dǎo)致基層法律服務(wù)所主體地位缺失。基層法律服務(wù)所脫鉤改制并不徹底，還存在與司法所合署辦公、人員交叉的現(xiàn)象，存在職能的沖突、身份的沖突。鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)工作者，離開鄉(xiāng)村進入城市，開展與律師競爭的法律業(yè)務(wù)，成為“二律師”，違背了服務(wù)基層的初衷，干擾了律師法律服務(wù)市場。

5.執(zhí)業(yè)保障不夠、生存環(huán)境不佳，導(dǎo)致基層法律服務(wù)所和基層法律服務(wù)工作者面臨困境。行業(yè)發(fā)展前景不明，使得法律服務(wù)工作者缺乏職業(yè)信心，沒有長遠的發(fā)展規(guī)劃，基層法律服務(wù)所也無法吸引到優(yōu)秀的法律人才。由于中西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平較低，法律服務(wù)所案源缺乏，生存困難。一些基層法律服務(wù)工作者在履行調(diào)查取證、代理起訴、代理出庭等執(zhí)業(yè)活動時常常不能得到法院、公安等相關(guān)部門的支持和認可，執(zhí)業(yè)權(quán)利得不到有效保障。

二、我國基層法律服務(wù)整體發(fā)展規(guī)劃的建議

1.明確基層法律服務(wù)的改革發(fā)展思路和主要任務(wù)

當前和今后一段時期，進一步規(guī)范和發(fā)展基層法律服務(wù)的基本工作思路可以確定為：立足我國社會主義初級階段的基本國情，構(gòu)建面向廣大農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市社區(qū)的具有中國特色的法律服務(wù)體系，著力解決基層人民群眾日益增長的法律服務(wù)需求與公共法律服務(wù)供給相對不足之間的矛盾;優(yōu)化司法行政機關(guān)指導(dǎo)和監(jiān)管基層法律服務(wù)工作職能，創(chuàng)新基層法律服務(wù)工作體系，提升基層法律服務(wù)工作能力，完善基層法律服務(wù)制度體系，保證基層人民群眾共享法治建設(shè)成果，保障實現(xiàn)社會公平正義，促進社會和諧建設(shè)。具體來講，主要任務(wù)有以下幾個方面：一是理順司法行政機關(guān)內(nèi)部管理體制，構(gòu)建基層法律服務(wù)工作者協(xié)會管理體系;二是對城鄉(xiāng)法律服務(wù)實行分類指導(dǎo)，鼓勵和發(fā)展農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)，規(guī)范和限制城市街道法律服務(wù);三是根據(jù)基層法律服務(wù)功能定位及基本國情，構(gòu)建科學(xué)合理的執(zhí)業(yè)準入機制;四是以扎根基層、服務(wù)基層為目的，對基層法律服務(wù)的服務(wù)對象、服務(wù)地域、業(yè)務(wù)類型予以限制;五是強化行業(yè)協(xié)會監(jiān)管職能，彌補法律監(jiān)管的空白;六是建構(gòu)政府購買服務(wù)的政策框架，突破基層法律服務(wù)改革困境。

2.構(gòu)建法律服務(wù)工作者協(xié)會行業(yè)自律機制

當前，規(guī)范和發(fā)展基層法律服務(wù)工作的核心制度建設(shè)首先應(yīng)構(gòu)建基層法律服務(wù)工作者協(xié)會行業(yè)自律機制，這一舉措有助于解決基層法律服務(wù)監(jiān)管空白或缺失的突出問題。當前，司法行政機關(guān)對基層法律服務(wù)的管理存在法律上的障礙，因此應(yīng)考慮用行業(yè)管理來彌補這一缺陷。建議設(shè)立全國法律服務(wù)工作者協(xié)會，省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立省級法律服務(wù)工作者協(xié)會，設(shè)區(qū)市根據(jù)需要設(shè)立地方法律服務(wù)工作者協(xié)會。各級法律服務(wù)工作者協(xié)會應(yīng)制定章程。全國法律服務(wù)工作者協(xié)會章程由全國會員代表大會制定，報國務(wù)院司法行政部門備案。地方法律服務(wù)工作者協(xié)會章程由地方會員代表大會制定，報同級司法行政部門備案。加入所在地的法律服務(wù)工作者協(xié)會是基層法律服務(wù)所和基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)的前提條件。法律服務(wù)工作者協(xié)會的職責(zé)范圍包括權(quán)益保障、經(jīng)驗交流、制定懲戒規(guī)則、組織入職和在職培訓(xùn)、實施考核與獎懲、處理投訴與申訴等等。

3.構(gòu)建政府購買基層公共法律服務(wù)機制

規(guī)范和發(fā)展基層法律服務(wù)工作核心制度建設(shè)的另一項重要任務(wù)是構(gòu)建政府購買基層公共法律服務(wù)機制，這樣可以有助于解決基層法律服務(wù)的職能定位和生存發(fā)展的關(guān)鍵問題?；鶎臃煞?wù)是中國特色公共法律服務(wù)體系的重要組成部分?；鶎臃煞?wù)的落實必須要有相應(yīng)的政策支撐。政府購買法律服務(wù)是向基層社會有效供給法律服務(wù)的重要途徑。政府根據(jù)需要購買所必須的基層公共法律服務(wù)，既可以彌補司法所人員不足，實現(xiàn)司法行政職能，又可以解決基層法律服務(wù)所面臨的生存困局。在具體的操作中要注意理順政府購買服務(wù)中的法律關(guān)系，出臺相對統(tǒng)一的、操作性較強的具體實施政策、辦法，并堅持因地制宜、分類分步實施，鼓勵各地區(qū)根據(jù)實際情況，逐步將事業(yè)性質(zhì)的法律服務(wù)所改制為合伙制和個人性質(zhì)的法律服務(wù)所，基層公共法律服務(wù)由政府向法律服務(wù)所購買。