李春陽

摘 ?要：近年來，基層政府推進(jìn)依法行政成效顯著，特別是黨的十八屆四中全會(huì)后，各級(jí)政府都將推進(jìn)依法行政作為一項(xiàng)重要任務(wù)來抓。但是，基層政府在推進(jìn)依法行政中依然存在諸多問題，這些問題有思想觀念上的，也有行政體制、機(jī)制上的，本文將對(duì)目前基層政府推進(jìn)依法行政中存在的問題進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

關(guān)鍵詞：基層政府 ?依法行政 ?問題

黨的十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。但是，目前基層政府在推進(jìn)依法行政中存在諸多問題，這些問題不僅影響著法治政府的建設(shè)，也在一定程度上制約了全面推進(jìn)依法治國的進(jìn)程。

一、在觀念和思想意識(shí)上的問題

1.法律工具主義觀念頗為流行

“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)。”目前，在相當(dāng)多的基層行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)思想觀念上“視法為器”，“用法律”的意識(shí)已經(jīng)形成，但是“信法律”的思想尚未確立。黨的十八屆四中全會(huì)后，雖然行政機(jī)關(guān)工作人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部中越來越多的人認(rèn)為我國社會(huì)管理最終要走向依法治國，但在目前現(xiàn)實(shí)情況中，相當(dāng)多的人普遍認(rèn)同我國社會(huì)管理仍是人治占主導(dǎo)地位，甚至認(rèn)為目前情況下，只有人治手段才能有效管理好社會(huì)。法治意識(shí)仍然沒有深入人心，法律還僅僅被作為一種工具而沒有被當(dāng)作一種信仰和原則。

2.行政特權(quán)思想意識(shí)仍舊根深蒂固

與法律工具主義思想觀念相適應(yīng)的是部分行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)行政特權(quán)意識(shí)仍舊存在，“法律是管人的，不是管自己”的思想仍較為普遍。依法行政基本上等同于依法“治事”，尚未認(rèn)識(shí)到依法行政的本質(zhì)是“治官”和“治權(quán)”。很多基層行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在行政管理實(shí)踐中“有選擇”地運(yùn)用法律：當(dāng)需要用法律手段進(jìn)行打擊、整治、規(guī)范社會(huì)上存在的違法行為時(shí)，運(yùn)用法律的意識(shí)和能力較強(qiáng)，而當(dāng)遇到法律規(guī)范行政機(jī)關(guān)自身行為的時(shí)候，往往抱有抵觸情緒，帶有即使違法也不會(huì)受到追究的心理，自覺認(rèn)真遵守執(zhí)行法律的意識(shí)和能力不強(qiáng)。

二、在行政管理體制上的問題

1.行政機(jī)關(guān)在具體行政管理過程中對(duì)地方、部門利益的維護(hù)超越于對(duì)公共利益的維護(hù)

“行政決策是以公共利益為出發(fā)點(diǎn)，為社會(huì)提供更多、更好的公共服務(wù)”。由于現(xiàn)行行政管理體制的影響，特別是現(xiàn)行組織、人事、監(jiān)督體制的缺陷，政府部門行政首長(zhǎng)對(duì)地方黨委、地方人大負(fù)責(zé)的意識(shí)強(qiáng)于對(duì)地方政府負(fù)責(zé)的意識(shí)，對(duì)本部門、本系統(tǒng)利益負(fù)責(zé)的意識(shí)和愿望遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于其對(duì)政府工作大局、對(duì)當(dāng)?shù)卣姓组L(zhǎng)負(fù)責(zé)的意識(shí)。特別是在具體行政管理中，對(duì)本地方、部門利益的維護(hù)與對(duì)公共利益的維護(hù)發(fā)生矛盾和沖突時(shí)，行政機(jī)關(guān)往往選擇對(duì)本地方、部門利益的維護(hù)，而放棄對(duì)公共利益維護(hù)的職責(zé)要求，甚至通過損害公共利益來實(shí)現(xiàn)對(duì)本地方、部門利益的維護(hù)。

2.基層政府法制機(jī)構(gòu)設(shè)置與依法行政要求極不適應(yīng)，依法行政組織力量薄弱

目前從政府法制機(jī)構(gòu)的定位到職權(quán)劃分，都沒有使政府法制機(jī)構(gòu)在推進(jìn)依法行政工作中發(fā)揮更大的作用。例如，大部分縣級(jí)政府一般都設(shè)立了法制機(jī)構(gòu)，但人數(shù)普遍偏少，大多數(shù)僅有1-2人，有些甚至只有1人還是兼職，相當(dāng)數(shù)量的機(jī)構(gòu)掛靠在縣政府辦公室，法制機(jī)構(gòu)建設(shè)明顯與其承擔(dān)的過于繁重的工作任務(wù)不相適應(yīng)，處于勉強(qiáng)維持狀態(tài)。絕大部分縣政府的執(zhí)法部門和所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，都沒有配設(shè)法制機(jī)構(gòu)，這就造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣政府執(zhí)法部門依法行政時(shí)缺乏必要的指導(dǎo)和幫助。與此同時(shí)，政府法制機(jī)構(gòu)工作人員專業(yè)化建設(shè)嚴(yán)重滯后，在實(shí)踐中政府法制機(jī)構(gòu)工作人員被視同“一般干部”，對(duì)其專業(yè)文憑、知識(shí)背景、法律職業(yè)資格沒有特殊的要求，很多自身沒有法律知識(shí)、不具有法律工作背景的干部被安排在政府法制工作崗位。

3.行政管理體制調(diào)整中不斷擴(kuò)大的垂直管理體制負(fù)面影響需要重視

據(jù)統(tǒng)計(jì)，在縣一級(jí)有人民銀行、國家稅務(wù)局、銀監(jiān)辦、煙草局、地稅局、氣象局、公積金管理中心、國土局等10余個(gè)垂直或者半垂直管理部門。隨著行政管理部門垂直管理的不斷擴(kuò)大，上級(jí)部門的權(quán)限越來越大，地方責(zé)權(quán)越來越小，實(shí)際是剝奪了地方政府的管理責(zé)任，使其管理失去依據(jù)，更加放任地方政府的不作為。同時(shí)，還會(huì)增加上級(jí)政府與地方的矛盾，易使管理混亂。因此，正確處理行政管理“條”與“塊”的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)以屬地政府“塊”為基礎(chǔ)，以垂直部門“條”為補(bǔ)充，通過職責(zé)、權(quán)限的科學(xué)劃分，在此基礎(chǔ)上強(qiáng)化地方政府的違法責(zé)任承擔(dān)，才是解決行政執(zhí)法地方保護(hù)，推進(jìn)地方政府依法行政的根本辦法。

三、在行政管理機(jī)制上的問題

1.全國統(tǒng)一的對(duì)地方政府依法行政監(jiān)督考核“平臺(tái)”沒有建立

全面推進(jìn)依法行政，責(zé)任在政府，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)。國務(wù)院很多文件都明確要求中央加強(qiáng)對(duì)地方政府依法行政的監(jiān)督檢查，但是中央如何實(shí)施對(duì)地方政府依法行政的監(jiān)督檢查，通過什么組織形式，運(yùn)用什么手段，如何調(diào)動(dòng)地方政府積極參與的積極性與責(zé)任感，國務(wù)院以及國務(wù)院法制辦均沒有一個(gè)完整的計(jì)劃和組織安排，即缺少一個(gè)對(duì)地方政府依法行政監(jiān)督考核的“平臺(tái)”。由于缺少這個(gè)有效“平臺(tái)”，導(dǎo)致地方政府對(duì)依法行政的重視程度大都處于“自發(fā)”狀態(tài)，地方政府有組織、有計(jì)劃、有安排地推進(jìn)依法行政的“自覺性”不足。

2.“一票否決制”適用范圍呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)，行政監(jiān)督能力建設(shè)經(jīng)受考驗(yàn)

所謂“一票否決制”是指在上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)，特別是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府監(jiān)督考核過程中，只要被考核的下級(jí)行政機(jī)關(guān)在行政管理中出現(xiàn)事先劃定的某一單項(xiàng)工作考核不合格，即被考核行政機(jī)關(guān)其他所有工作成績(jī)均被整體否決，單項(xiàng)工作不合格就會(huì)影響全局工作的整體評(píng)價(jià)。行政管理中的“一票否決制”本意是強(qiáng)調(diào)極少數(shù)單項(xiàng)工作的重要性，要求下級(jí)行政機(jī)關(guān)給予特別重視;但是，由于涉及“一票”的單項(xiàng)工作范圍不斷擴(kuò)大，導(dǎo)致被考核的下級(jí)行政機(jī)關(guān)無所適從，實(shí)質(zhì)是上級(jí)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督能力不強(qiáng)、工作簡(jiǎn)單片面化的一種表現(xiàn)。實(shí)踐執(zhí)行中也容易出現(xiàn)以偏概全、“逼人作假”的現(xiàn)象，為防止出現(xiàn)被“一票否決”，下級(jí)行政機(jī)關(guān)會(huì)不惜采取一切手段和方法，其中必然包括一些不合法的手段。