姜佳瑋 劉海霞 王藝臻

摘 要：土地流轉是落實“三農(nóng)”政策、加快推進中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎，也是社會主義大背景下進行新農(nóng)村建設的基本前提。文章調查采用問卷、訪談等方法，對湖北省鄂州市華容區(qū)進行了實地調查。在研究農(nóng)戶的流轉意愿、流轉的相應法律環(huán)境和影響農(nóng)村土地流轉因素的基礎之上，分析了土地流轉不規(guī)范、流轉期限短期化、政府干預力度大等在流轉過程中存在的問題，并提出了增強農(nóng)戶的主人翁意識、完善相應的土地流轉制度、引導農(nóng)村土地流轉行為長期化和規(guī)范化等方面的建議。

關鍵詞：土地流轉 流轉意愿 政府職能

中圖分類號：F303 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）05-073-03

在“新型城鎮(zhèn)化”建設的背景下，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結構升級和城市化、工業(yè)化的增速加快了我國農(nóng)村的土地流轉進程。2015年中央一號文件《關于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》中，關于堅持農(nóng)戶的主體地位，引導土地承包經(jīng)營權規(guī)范有序流轉的相關規(guī)定，也為農(nóng)村的土地流轉提供了制度保障。研究我國農(nóng)村的土地流轉問題，有利于保障農(nóng)戶的合法權益，優(yōu)化土地資源配置，進一步提高農(nóng)村的規(guī)模化、集約化經(jīng)營程度。為此，以湖北省鄂州市華容區(qū)農(nóng)戶為調查對象，開展了主題為農(nóng)村土地流轉問題的問卷調查。通過分析農(nóng)戶對土地流轉的認知、實際需求以及土地流轉的影響因素等問題，針對農(nóng)村土地流轉現(xiàn)狀提出可行性建議，以期促進農(nóng)村經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

一、調查方法

通過對鄂州市華容區(qū)的調查，了解湖北省農(nóng)村土地流轉的現(xiàn)狀及其相關的影響因素，達到分析湖北省農(nóng)村土地流轉存在的問題并提出相應對策的目的。調查內容包括家庭人口情況、家庭經(jīng)濟狀況和承包地的流轉狀況等，重點調查承包地的流轉狀況，包括是否流轉、流轉的原因和產(chǎn)生的結果，農(nóng)戶對土地流轉的認知以及流轉的意愿等。

本次問卷發(fā)放采用分階段隨機抽樣的方法，累計發(fā)放問卷共300份，實際回收253份，有效率為84.33%。回收后使用SPSS 19.0對數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析，最終形成分析圖表和報告。

二、調查結果

1.被訪農(nóng)戶情況。由被訪農(nóng)戶受教育程度（表1）可知，約有27.7%的農(nóng)戶學歷為小學或小學以下，大部分被訪農(nóng)戶學歷為初中，占總體的47.8%，這說明被調查農(nóng)戶的受教育程度較高，同時也為本次土地流轉調查的真實性和可靠性提供了一定的保證。

農(nóng)戶關注土地流轉信息的調查結果如表2所示，大部分農(nóng)戶對當?shù)氐耐恋亓鬓D信息關注度一般，約占總體的50%，17.33%的人從未留意過該項政策，非常關注流轉政策的人僅為5.33%。由此可見，被調查者信息來源較為閉塞，并未過多關注該項政策，且對當?shù)氐耐恋亓鬓D政策缺乏一定的敏感度。

2.土地流轉的現(xiàn)狀。本次調查數(shù)據(jù)顯示（圖1），參與土地流轉的農(nóng)戶占總體的56%，而44%的農(nóng)戶并未參與到土地流轉過程中，說明農(nóng)戶參與度不高，“土地流轉”的群眾覆蓋率也有待進一步擴大。同時，被調查者所在家庭中，常年在家務農(nóng)的人約占22.28%，大部分為常年外出務工人員，占總體的32.31%，除此之外，也存在一部分人正在上學或者半打工半務農(nóng)，其比例分別為25.53%和14.82%。大部分農(nóng)戶常年外出務工而無暇耕種土地，勞動力資源出現(xiàn)緊缺，土地荒廢的情況日漸增多，這在一定程度上導致了“土地流轉”過程中農(nóng)戶參與度不高的現(xiàn)狀，也阻礙了土地流轉的進程和中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進一步發(fā)展。

在關于農(nóng)戶土地流轉期限的調查中，絕大多數(shù)被調查者都沒有約定期限，約定期限的僅有8.76%。在約定流轉期限的農(nóng)戶中，大部分約定的土地流轉期限在2年以下，占該部分農(nóng)戶的48.37%。由此可見，我國的農(nóng)村土地流轉過程不規(guī)范，大部分農(nóng)戶沒有約好租期，即使講好租期，流轉期限也較為短期化。

通過調查研究發(fā)現(xiàn)，土地流轉的主要方式為委托代耕和土地互換，分別占總體比例的15%和15.7%，除此之外，也有少部分的租賃和轉讓，沒有發(fā)現(xiàn)如土地入股和招標拍賣等較為復雜的土地流轉形式。由此可以看出，湖北省“土地流轉”政策還處于實施的初級階段，流轉方式較為單一。

3.土地流轉的原因。調查結果顯示（圖2），轉出土地多是因為到期無力償還他人欠款，轉而以土地承包經(jīng)營權質押，或者是流轉后收益較自己耕種的高，也有超過16%的農(nóng)戶出讓土地的原因是有關部門強制流轉。由此看來，在“土地流轉”政策的實施過程中，政府的強制執(zhí)行雖帶動了流轉進程，但農(nóng)戶自身的流轉意愿被忽視，農(nóng)戶家庭主體的地位也受到了一定的沖擊。

農(nóng)戶流入土地，其主要原因是在減免農(nóng)業(yè)稅之后，耕種土地的收益有了較大的提高，通過流轉進行大規(guī)模的集約型經(jīng)營可以獲得更多的經(jīng)濟效益。也有一部分農(nóng)戶是受暫時外出親友的委托，代為耕種或者是因為自家分到的地少，又沒有條件外出打工，為了生活只能多種地。

三、流轉過程中存在的主要問題

1.土地流轉不規(guī)范。在土地流轉過程中，存在的最主要問題便是土地流轉不規(guī)范。由于大部分農(nóng)戶在進行土地流轉時不簽屬合同（表3），而僅僅使用口頭協(xié)議的方式，常常發(fā)生因農(nóng)產(chǎn)品價格上漲或其他偶然因素的變化而引起的單方面毀約現(xiàn)象，這也使得流轉過程中發(fā)生糾紛時處理難度加大。土地流轉的方式單一，以委托代耕和土地互換為主，缺乏靈活的流轉機制。農(nóng)戶信息來源也較為閉塞，對當?shù)氐牧鬓D政策缺乏一定的敏感度。同時由于大多數(shù)農(nóng)戶不了解當?shù)厥欠翊嬖谵r(nóng)村土地流轉的信息平臺、不關注土地流轉政策等原因，導致有關土地供求信息的傳播渠道不暢通，這在一定程度上導致了農(nóng)村土地流轉進程的緩慢，制約了流轉范圍和流轉數(shù)量的擴大。

2.流轉過程中政府干涉力度大。隨著我國城市化與工業(yè)化進程的加快，工業(yè)用地出現(xiàn)不足。在又好又快發(fā)展的經(jīng)濟壓力下，政府加大了對土地流轉的干涉力度，開始以土地擁有者的身份介入流轉過程，這便出現(xiàn)了強制農(nóng)戶進行土地流轉的現(xiàn)象。因而，提高農(nóng)戶的組織化程度，保護其應得的利益，鼓勵農(nóng)戶自愿進行土地流轉，便成為了一個重要的問題。農(nóng)戶的合法權益保障不到位，便會抑制土地流轉的進程。在土地流轉的過程中，基層政府單位不能為了片面追求規(guī)模經(jīng)營，利用行政干涉的手段強制農(nóng)戶流轉土地承包經(jīng)營權，而忽視對農(nóng)戶的合法權益的保護。相反，政府應該在現(xiàn)有的法律制度或者規(guī)則協(xié)議內進行農(nóng)村土地流轉的制度改革，積極開展多種形式的規(guī)模經(jīng)營，激勵農(nóng)戶在利益驅動下進行土地流轉。

3.土地流轉期限短期化。如圖3所示，土地流轉期限以短期為主。接近一半的農(nóng)戶流轉期限在2年以下，流轉期限在5年以上的僅占21%。土地流轉期限短期化，究其原因，受技術、資金等因素的限制，產(chǎn)生了現(xiàn)代化生產(chǎn)經(jīng)營技術掌握不全面、因資金不足等原因難以購買新興生產(chǎn)設備和廠房等顯著問題，無法獲得穩(wěn)定的生產(chǎn)周期來進行長期化生產(chǎn)經(jīng)營，因此很多龍頭企業(yè)難以發(fā)揮其強有力的帶頭作用，只能進行短期承包，這也就限制了規(guī)模經(jīng)營的進一步發(fā)展。由于承包期限較短，土地接收者等生產(chǎn)經(jīng)營主體對完善農(nóng)田基礎設施等有關長期發(fā)展的項目不愿多加投入，這也在一定程度上加劇了當前農(nóng)田基礎設施建設惡化的速度。

四、土地流轉問題的相應對策

1.以民為本，增強農(nóng)戶的主人翁意識。我國的土地流轉只是土地的使用權、經(jīng)營權的流轉，而不涉及有關所有權的流轉問題。土地流轉是關系到農(nóng)戶自身的合法權益、農(nóng)村經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展的一件大事，因此，基層政府應當加大對法律的宣傳力度，提高農(nóng)戶的土地流轉意識，在相互協(xié)商、依法、農(nóng)戶自愿流轉的前提下，積極引導土地流轉，以保證土地流轉能夠健康有序地進行。應當提到的是，在土地流轉的過程中，政府應明確農(nóng)戶的主體地位，增強農(nóng)戶的主人翁意識，尊重農(nóng)戶的實際土地流轉意愿。

2015年中央一號文件中提出要加強對農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權的保護，在保證農(nóng)戶利益不受損的情況下，進行土地流轉時要充分尊重農(nóng)戶意愿，不得強制執(zhí)行。也就是說，農(nóng)戶是“土地流轉”政策實施的對象和主體，流轉過程中不得損害農(nóng)戶合法的土地承包權益。因此，加強農(nóng)戶的利益表達能力在土地流轉過程中就顯得十分重要。國家應建立農(nóng)戶能夠暢通表達利益訴求的制度和有關渠道，為農(nóng)戶提供能夠積極主動地參與管理農(nóng)村公共事務的平臺，以提高其管理意識和維權意識，降低流轉過程中農(nóng)戶群眾的利益受損程度。

合理有效地解決流轉過程中的有關問題，不但可以促進農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結構升級，緩解城市工業(yè)用地緊缺的壓力，而且可以促進社會主義新農(nóng)村建設，加快我國的“新型城鎮(zhèn)化”進程。

2.完善相應的土地流轉制度。土地流轉制度的實施符合我國社會經(jīng)濟發(fā)展的基本趨勢，同樣地，隨著我國工業(yè)化和城市化進程的推進，也為農(nóng)村土地的規(guī)模化和集約化經(jīng)營創(chuàng)造了有利的條件。所以完善我國相應的土地流轉制度，建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的流轉管理機制，就顯得尤為關鍵。

國家可頒布土地流轉的相關政策條例，鼓勵農(nóng)戶在承包期內將土地以租賃、入股、招標拍賣的方式進行土地流轉，同時也可以鼓勵承包者在流轉的土地上進行農(nóng)田基礎設施建設，進一步改善農(nóng)田結構，提升土地的生產(chǎn)要素性質，提高我國農(nóng)村土地的產(chǎn)出率。

另外，加強社會保障制度的建設、擴大社保的覆蓋面在完善相應地土地流轉制度中也具有舉足輕重的地位。對農(nóng)戶來說，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，人民生活水平的大幅度提高，土地的生產(chǎn)功能雖然已經(jīng)弱化，但由于農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險、農(nóng)民工失業(yè)等事關農(nóng)戶福利和生活保障的體系還不夠健全和完善，農(nóng)戶對流轉土地承包經(jīng)營權還有所顧忌，怕流轉土地之后生活會沒有著落，因此對農(nóng)戶而言土地的福利和生活保障功能依然很重要。加強社會保障制度的建設，能夠解決流轉的后顧之憂，提高農(nóng)戶長期流轉土地的積極性，進一步加快農(nóng)村的土地流轉進程。

3.引導農(nóng)村土地流轉行為長期化和規(guī)范化。土地流轉是一項系統(tǒng)性、發(fā)展性的民生工程，它需要在政府相關政策的引領下不斷地加以完善。引導農(nóng)村土地流轉行為長期化和規(guī)范化，有利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，進一步加強土地流轉的服務和管理機制。

國家應該鼓勵農(nóng)戶與轉包者簽訂長期的流轉合同，制定如對長期連片承包的經(jīng)營企業(yè)減免相應稅收，加大政府的資金、技術、人員等方面的投資，實施銀行信貸保護機制等政策，為經(jīng)營者進行長期投入、開展農(nóng)田基礎設施建設創(chuàng)造條件。同時，國家應頒布相關的方針政策要求流轉雙方以實物或者穩(wěn)定不變的租金價格作為流轉費用，合理分配土地收益，在一定程度上可以減少單方毀約和流轉糾紛的發(fā)生。嚴格規(guī)范土地流轉行為，引導農(nóng)戶在相互協(xié)商、依法、農(nóng)戶自愿流轉的基礎上，簽訂具有統(tǒng)一規(guī)范格式的合同來加強土地流轉的合法約束效力，提高土地流轉行為的規(guī)范化水平。

我國農(nóng)村的土地流轉可以優(yōu)化土地資源配置，實現(xiàn)農(nóng)村的規(guī)?；?、集約化經(jīng)營，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。但由于土地流轉過程中服務不到位，市場機制不完善等原因，現(xiàn)如今仍然存在土地流轉不規(guī)范、流轉期限短期化、政府干預力度大等主要問題，這在很大程度上阻礙了農(nóng)村土地流轉的發(fā)展進程。

以民為本，增強農(nóng)戶的主人翁意識，完善相應的土地流轉制度，引導農(nóng)村土地流轉行為長期化和規(guī)范化，事關長期土地承包關系的穩(wěn)定，事關農(nóng)戶自己的切身利益，事關未來農(nóng)村經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的大局。因此，引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的規(guī)范有序流轉，是事關今后農(nóng)村長期發(fā)展的一項重要任務。

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（作者單位：東北林業(yè)大學經(jīng)濟管理學院 黑龍江哈爾濱 150040）

（責編：賈偉）