施建君

摘要：新公共管理理論的興起，對(duì)傳統(tǒng)公共行政的理論基礎(chǔ)、學(xué)科結(jié)構(gòu)、研究方法和范圍進(jìn)行了創(chuàng)新，對(duì)解決政府的管理危機(jī)進(jìn)行了有效的指導(dǎo)，并為西方政府的改革提供了新的模式和思路。本文從新公共管理理論的價(jià)值取向、實(shí)踐模式和立論模式等方面入手，對(duì)新公共管理理論的實(shí)質(zhì)進(jìn)行了客觀的分析，以其為行政改革和研究發(fā)揮很好的指導(dǎo)和推動(dòng)作用。

關(guān)鍵詞：新公共管理；批判；超越；反思；啟示

西方國(guó)家在上個(gè)世紀(jì)70年代，針對(duì)政府管理過(guò)程中出現(xiàn)的效率、信任和財(cái)政危機(jī)，開(kāi)展了一場(chǎng)轟轟烈烈的政府改革運(yùn)動(dòng)，旨在對(duì)“顧客取向、效率至上以及政府管理民營(yíng)化”進(jìn)行推行，這種運(yùn)動(dòng)就被成為新公共管理運(yùn)動(dòng)。很快，這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)波及到發(fā)展中國(guó)家。它建立在經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)上，核心是協(xié)調(diào)政府和市場(chǎng)的關(guān)系，以改革公共管理為主導(dǎo)方向。然而，新公共管理并非是靈丹妙藥，它的自身管理模式中，還存在真很多的問(wèn)題。本文立足于新管理理論的視角，對(duì)其所蘊(yùn)含的基本思想進(jìn)行了分析，同時(shí)對(duì)新管理理論進(jìn)行了反思和批判。

一、新公共管理的基本思想

1.政府應(yīng)該是善于治理的政府

傳統(tǒng)的公共行政管理理論認(rèn)為，政府的職能是提供服務(wù)和稅收。而新公共管理理論則主張，政府僅僅是對(duì)政策的制定而不是執(zhí)行，即政府應(yīng)該具體劃分管理與操作。政府的作用不是劃槳，而應(yīng)該是掌舵。所有，有效政府應(yīng)該是善于實(shí)行治理的政府，而不是執(zhí)行和實(shí)干的政府，

2.政府的服務(wù)導(dǎo)向應(yīng)該是市場(chǎng)或顧客

新公共管理理論主張，立足于顧客的需求，將良好的服務(wù)提供給顧客，應(yīng)該是政府的社會(huì)職責(zé)。市場(chǎng)不單單存在于公共部門內(nèi)部，還應(yīng)該存在于私營(yíng)部門。在新公共管理中，政府是富有責(zé)任的企業(yè)家，而不是封閉的官僚機(jī)構(gòu)?？蛻艋蛘哳櫩停瞧涔?，它體現(xiàn)了公共管理理念向市場(chǎng)法則的現(xiàn)實(shí)回歸。

3.政府的管理方式應(yīng)該是授權(quán)或者分權(quán)

新公共管理理論認(rèn)為，授權(quán)或分權(quán)機(jī)構(gòu)相比于集權(quán)機(jī)構(gòu)，有諸多的優(yōu)點(diǎn)存在：具有一定的靈活性，面對(duì)顧客需求的變化以及不斷出現(xiàn)的新情況，能夠迅速做出反應(yīng)。更具有創(chuàng)新精神和辦事效率，具有更強(qiáng)的責(zé)任感，所以，政府應(yīng)通過(guò)民主或參與的方式，將管理與社會(huì)服務(wù)的權(quán)限向社會(huì)的基本單元下放，讓他們進(jìn)行自我管理和自我服務(wù)。

4.政府應(yīng)充分借鑒私營(yíng)部門成功的管理經(jīng)驗(yàn)和手段

新公共管理理完全不同于傳統(tǒng)公共行政排斥私營(yíng)部門的做法，它強(qiáng)調(diào)分析成本與效益，對(duì)人力資源管理非常重視，強(qiáng)調(diào)提高效率、降低成本，全面實(shí)施質(zhì)量管理。政府應(yīng)根據(jù)不同的性質(zhì)和服務(wù)內(nèi)容，采取不同的供給方式。

5.政府應(yīng)將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到公共管理中

新公共管理理論強(qiáng)調(diào)將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制廣泛的引入到政府管理中。將公共服務(wù)供給的壟斷性取消，讓更多的私營(yíng)部門加入。通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，而使政府供給的效率和質(zhì)量提升。

二、對(duì)新公共管理理論的批判與反思

1.對(duì)立論上的批判

一是對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)的批判。關(guān)于新公共管理理論，有觀點(diǎn)認(rèn)為，作為私營(yíng)部門和經(jīng)濟(jì)體系的理論基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)學(xué)是具有一定成效的，但將其在公共部門應(yīng)用的構(gòu)想，則是比較低劣的。

二是對(duì)人性認(rèn)識(shí)的偏頗。在政治學(xué)中運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法，采用理性的經(jīng)紀(jì)人假設(shè)，屬于行政學(xué)的研究范圍。認(rèn)為在公共領(lǐng)域中，市場(chǎng)中的政府官員也是“經(jīng)濟(jì)人”，這種假設(shè)，將文化因素對(duì)人性的限制完全忽視。

三是批判了新公共管理的管理主義傾向。新公共管理遭到批判的另一個(gè)原因，是新公共管理借鑒了私營(yíng)部門的管理方式。

2.對(duì)實(shí)踐模式的批判

一是對(duì)重塑政府運(yùn)動(dòng)的批判。法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家試圖推廣關(guān)于企業(yè)家的定義，對(duì)其行為準(zhǔn)則，任何公共組織和公務(wù)員都可效仿。這一點(diǎn)，極大的偏離了美國(guó)政府及其治理的模式，而這種偏離還會(huì)與三權(quán)分立體制中，制度、法制的整合與穩(wěn)定相關(guān)，不能有效維持富有活力的政治社群的基本穩(wěn)定。

二是對(duì)市場(chǎng)化改革的批判。有觀點(diǎn)主張，這種政策的變革，體現(xiàn)了以國(guó)家為中心的方法徹底的轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌?chǎng)為中心的方法，并最終對(duì)私營(yíng)部門和公共部門關(guān)系的界限進(jìn)行了確定。這里暴露出一個(gè)不可忽略了的問(wèn)題，即政府失靈問(wèn)題，同時(shí)，政府也無(wú)法控制對(duì)市場(chǎng)的失靈。

3.對(duì)價(jià)值取向的批判

一是導(dǎo)致更大機(jī)會(huì)的腐敗。倫理制度是傳統(tǒng)的行政模式的效力之一，而對(duì)于貪污腐化行為，可依靠這種制度進(jìn)行有效約束。當(dāng)將注意力向結(jié)果而不是手段轉(zhuǎn)移時(shí)，就會(huì)有倫理和責(zé)任產(chǎn)生，甚至?xí)澪鄹瘮?wèn)題發(fā)生。新公共管理理論將傳統(tǒng)的公共服務(wù)方面的關(guān)于限制直線管理權(quán)力、永久任期、程序規(guī)定、固定薪金、明確分開(kāi)私營(yíng)部門和公共部門界限等做法摒棄，對(duì)于仍待檢驗(yàn)的價(jià)值觀進(jìn)行遵循，而這種變革，依然會(huì)有腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生。

二是單一的價(jià)值取向。和企業(yè)管理所不同的是，公共行政不單單對(duì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)行追求，它還有著多元化的價(jià)值取向。公共行政管理對(duì)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義、人權(quán)、民主、自由等民主社會(huì)中的基本價(jià)值提供著保障。但新公共管理卻弱化了公共管理中，關(guān)于公平和民主的核心價(jià)值?！靶?、效率和經(jīng)濟(jì)”是新公共管理的價(jià)值基礎(chǔ)，希望能以較小的投入，獲取最大的回報(bào)。而采用“憑單制”、“用者付費(fèi)制”這種公共服務(wù)的供給方式，已經(jīng)付出了巨大的道德代價(jià)。不管是在實(shí)際事物中，還是在哲學(xué)范疇內(nèi)，人們對(duì)于公平、正義和公眾，都是非常的關(guān)注，若對(duì)此缺乏共同的認(rèn)識(shí)，則不可能會(huì)存在著道德的共同體。

三、新公共管理的超越

1.在范式上有所創(chuàng)新

相比于傳統(tǒng)的公共行政學(xué)，在范式上，新公共管理具有一系列的創(chuàng)新，主要有以下四個(gè)方面的表現(xiàn)：一是新公共管理為包括政府管理研究在內(nèi)的公共部門管理奠定了堅(jiān)實(shí)而又廣泛的理論基礎(chǔ)。二是新公共管理具有一系列的主題創(chuàng)新，使公共行政學(xué)的理論事業(yè)更加的開(kāi)闊。三是新公共管理建立起一個(gè)綜合和全面的知識(shí)框架。四是新公共管理提供了一種政府管理的新實(shí)踐模式。

2.新公共管理表現(xiàn)了防止行政權(quán)力濫用的趨向

一是其服務(wù)定位弱化了特權(quán)意識(shí)，甚至消失了特權(quán)。

二是其原有的行政體系中主體中心中心主義，被新公共管理核心思想中的顧客至上所取代。而這種主體的邊緣化，使腐敗喪失了滋生的土壤。

三是因?yàn)閷?shí)行公共服務(wù)的公開(kāi)競(jìng)標(biāo)，會(huì)使行政行為的透明度加大，并最大化的減少了行使公共權(quán)力的機(jī)會(huì)。新公共管理的趨勢(shì)，是建立的新的管理體制，以公共利益為中心。同時(shí)，新公共管理還使得管理行政公平與效率不可兼得的矛盾得到了根本性的解決。

結(jié)論：目前，新公共服務(wù)理論已經(jīng)逐漸將新公共管理理論所取代，它對(duì)公共管理中政府的責(zé)任、公民精神和合法性非常強(qiáng)調(diào)，強(qiáng)調(diào)政府資源和公民社會(huì)的相互融合，并因此成為現(xiàn)代公共管理的核心所在。（作者單位：華僑大學(xué)）

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