封海洋　劉遠(yuǎn)勝

[摘 要]即使各地政府建立了保障性住房投融資平臺(tái)，融資不暢還是我國(guó)保障性住房建設(shè)的一大難題。本文通過(guò)對(duì)我國(guó)保障性住房投融資平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)分析，指出了投融資平臺(tái)存在的問(wèn)題，并提出對(duì)策建議，以期促進(jìn)我國(guó)保障性住房投融資平臺(tái)可持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]保障性住房；融資平臺(tái)；融資模式；現(xiàn)金流動(dòng)性

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.46.152

1 前 言

為有效地推進(jìn)住房保障工作，拓寬保障性住房建設(shè)融資渠道，我國(guó)各省、市積極探索保障性住房投融資平臺(tái)公司模式。但是實(shí)踐過(guò)程中，保障性住房安居工程仍存在巨大的資金缺口，僅依靠中央和地方政府的財(cái)政資金很難維系保障性住房投融資平臺(tái)長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)。因此，地方政府如何拓寬保障性住房建設(shè)的融資渠道、如何保障保障性住房投融資平臺(tái)可持續(xù)發(fā)展成為我國(guó)目前保障性住房安居工程所面臨的主要難題。

2 我國(guó)保障性住房投融資平臺(tái)概況

我國(guó)保障性住房投融資平臺(tái)是借鑒在基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺(tái)而專為保障房建設(shè)而設(shè)計(jì)的概念，是由政府出資授權(quán)進(jìn)行保障性住房項(xiàng)目的建設(shè)開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)管理和對(duì)外融資等活動(dòng)，主要以財(cái)政資金或經(jīng)營(yíng)收入作為還款來(lái)源的企業(yè)法人機(jī)構(gòu)。政府與保障性住房投融資平臺(tái)是委托代理關(guān)系，政府是出資方，投融資平臺(tái)在政府和相關(guān)法律法規(guī)的指導(dǎo)下以資本運(yùn)作為主要方式經(jīng)行多渠道融資，并代理政府進(jìn)行保障性住房的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

保障性住房投融資平臺(tái)公司的主要職能是以保障性住房投融資平臺(tái)為核心，實(shí)施市場(chǎng)化運(yùn)作、多元化融資的策略，對(duì)政府財(cái)政資金、社會(huì)資本等存量資源進(jìn)行整合，并積極拓展融資渠道以保障保障性住房的建設(shè)，形成以政府為主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作、多方積極參與的保障性住房投融資新局面。它的主要特點(diǎn)是在于不僅能將政府信用支持和企業(yè)的規(guī)范化運(yùn)作結(jié)合起來(lái)，還能充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用吸引各種機(jī)構(gòu)參與保障性住房安居工程的投資建設(shè)。通過(guò)投融資平臺(tái)，政府就不必直接參與保障性住房項(xiàng)目的投融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等活動(dòng)，使保障房的建設(shè)體系完全按照市場(chǎng)化機(jī)制運(yùn)行，不僅有利于提高管理和運(yùn)行效率，同時(shí)有利于社會(huì)資金參與到保障性住房的建設(shè)中來(lái)，從而形成以市場(chǎng)化運(yùn)作為主體、以企業(yè)化管理為核心的保障性住房投融資平臺(tái)運(yùn)營(yíng)模式。

3 我國(guó)保障性住房融資平臺(tái)運(yùn)行模式分析

3.1 融資平臺(tái)運(yùn)行模式分類

我國(guó)保障性住房融資模式分為政府、保障性住房投融資平臺(tái)和保障性住房項(xiàng)目三個(gè)不同層面。從這三個(gè)層面來(lái)看，我國(guó)保障性住房融資平臺(tái)運(yùn)行模式大體分為以下三種。

第一種運(yùn)行模式是以保障性住房投融資平臺(tái)公司為主導(dǎo)。即所有保障性住房項(xiàng)目放在保障性住房投融資平臺(tái)公司名下，由保障性住房投融資平臺(tái)公司以具體的保障性住房項(xiàng)目進(jìn)行融資貸款活動(dòng)。第二種運(yùn)行模式是以政府為主導(dǎo)。即將所有的保障性住房項(xiàng)目打包成一個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)、規(guī)劃，同時(shí)打包融資貸款，最后將貸款分到各個(gè)項(xiàng)目上去。第三種運(yùn)行模式是以融資平臺(tái)和企業(yè)債為核心。即以地方政府注入的土地資產(chǎn)、中央及地方政府的專項(xiàng)資金、中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付資金為保障性住房項(xiàng)目的基礎(chǔ)資產(chǎn)，吸引商業(yè)銀行通過(guò)保障房融資平臺(tái)提供信貸資金和發(fā)行企業(yè)債。這主要解決保障性住房項(xiàng)目的啟動(dòng)資金難題，因?yàn)橹醒牒偷胤秸膶ｍ?xiàng)資金、公積金貸款、部分土地出讓金等資金到達(dá)項(xiàng)目需要時(shí)間，只有項(xiàng)目啟動(dòng)后，這些資金才能落到項(xiàng)目上，然后再將之前的貸款還回去。因此，融資平臺(tái)和企業(yè)債在很大程度上緩解了保障性住房建設(shè)過(guò)程當(dāng)中的資金困難問(wèn)題。

3.2 融資平臺(tái)運(yùn)行模式分析

當(dāng)前不少地方政府積極探索的主要模式，也是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)重點(diǎn)支持的模式是：以地方政府注入的土地資產(chǎn)、中央及地方政府的專項(xiàng)資金、中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付資金為保障性住房項(xiàng)目的基礎(chǔ)資產(chǎn)，吸引商業(yè)銀行通過(guò)保障房融資平臺(tái)提供信貸資金和發(fā)行企業(yè)債。

需要指出的是目前我國(guó)融資平臺(tái)運(yùn)行的主要特色是：一是銀行信貸投放的關(guān)鍵并非取決于保障性住房項(xiàng)目本身的收益，而是取決于保障房融資平臺(tái)的土地資產(chǎn)價(jià)值和財(cái)政注入資金的規(guī)模。二是信貸本息的償付來(lái)源主要不是公租房的租金收入或經(jīng)適房的收益，而是中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政資金，這一點(diǎn)使得銀行所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)與保障性住房項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了很好的隔離[1]。

4 保障性住房融資平臺(tái)公司運(yùn)行難題

4.1 保障性住房項(xiàng)目現(xiàn)金流動(dòng)差、低收益，融資平臺(tái)效率較低

目前，我國(guó)保障性住房項(xiàng)目低收益且現(xiàn)金流動(dòng)差，導(dǎo)致融資平臺(tái)融資效率低。首先，融資平臺(tái)在不同類型的保障性住房項(xiàng)目中發(fā)揮的融資能力是不同的。在經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房或棚戶區(qū)改造等類型的保障性住房建設(shè)中，商業(yè)銀行貸款與企業(yè)投資資金參與相對(duì)積極，而在包括廉租房在內(nèi)的公租房建設(shè)中則參與較少。究其原因，前一種保障性住房的商品性更強(qiáng)，其所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益更為可觀。與之相比，公租房則因其建設(shè)周期長(zhǎng)、租金收益低、現(xiàn)金流動(dòng)差，導(dǎo)致社會(huì)資金缺乏參與的動(dòng)力[2]。其次，按政策規(guī)定金融機(jī)構(gòu)參與保障性住房建設(shè)只能以較低的資金價(jià)格介入，很難吸引到以追求利潤(rùn)最大化為目標(biāo)的商業(yè)性資金。最后，從2010年開(kāi)始中央政府對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行的清理活動(dòng)和2011年出臺(tái)嚴(yán)厲的房地產(chǎn)調(diào)控政策都影響了商業(yè)銀行對(duì)保障性住房項(xiàng)目的融資積極性。

4.2 市場(chǎng)資金參與程度低，融資平臺(tái)缺乏活性

財(cái)政資金撬動(dòng)融資的杠桿作用不明顯，融資平臺(tái)缺乏活性。目前，我國(guó)保障性住房建設(shè)政策性資金主要依賴于土地出讓金，其次是地方財(cái)政預(yù)算，其他資金來(lái)源，如：公積金增值凈收益、公積金貸款以及地方債券很少。同時(shí)，地方政府融資平臺(tái)融資渠道單一，以銀行貸款為主，對(duì)市場(chǎng)資金的吸引力較差。部分平臺(tái)不具備良好的商業(yè)模式和自我發(fā)展能力，使平臺(tái)只能是政府的借款機(jī)構(gòu)。

政策性或財(cái)政性資金無(wú)法與市場(chǎng)資金形成合力。將政策性或財(cái)政性資金彌補(bǔ)市場(chǎng)資金參與保障性住房建設(shè)的短期收益，與市場(chǎng)資金參與保障性住房建設(shè)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期收益相匹配，以形成社會(huì)資源在保障性住房市場(chǎng)上的合理配置與良性循環(huán)是保障性住房融資平臺(tái)的核心功能。但實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，財(cái)政性和政策性資金仍是保障性建設(shè)資金的主要來(lái)源，而通過(guò)融資平臺(tái)融資到的銀行貸款金額少且多為短期性資金，導(dǎo)致保障性住房建設(shè)所產(chǎn)生的長(zhǎng)期收益，難以在即期市場(chǎng)上有效貼現(xiàn)和定價(jià)，從而制約了市場(chǎng)資金的參與程度。

4.3 保障性住房貸款償貸缺乏保障仍是融資平臺(tái)最大的風(fēng)險(xiǎn)

缺乏保障性住房貸款償貸保障仍是融資平臺(tái)最大的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，2008年以來(lái)，國(guó)家實(shí)施擴(kuò)內(nèi)需、保民生的政策，部分地區(qū)通過(guò)融資平臺(tái)籌集資金盲目大拆大建，使地方債務(wù)急速增長(zhǎng)，部分地區(qū)的融資平臺(tái)的債務(wù)已經(jīng)超出地方政府還債能力；另一方面，多數(shù)融資平臺(tái)的債務(wù)償還主要依靠地方政府的財(cái)政性資金和通過(guò)借新的貸款來(lái)償還到期貸款。由此容易形成舉債的惡性循環(huán)，給地方政府帶來(lái)債務(wù)危機(jī)。

保障性住房貸款償貸缺乏保障也限制金融機(jī)構(gòu)的參與熱情。主要是保障性住房建設(shè)后續(xù)資金來(lái)源不穩(wěn)定，會(huì)導(dǎo)致保障性住房貸款償貸缺乏穩(wěn)定保障[3]。同時(shí)，保障性住房融資具有融資規(guī)模大、資金使用期限長(zhǎng)、流動(dòng)性差等特點(diǎn)，會(huì)使政策性融資機(jī)構(gòu)和商業(yè)銀行面臨流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。尤其是租賃型保障性住房項(xiàng)目，其租金不足以支付融資的財(cái)務(wù)成本，項(xiàng)目本身沒(méi)有還本能力，若沒(méi)有明確的償付本金的資金來(lái)源支持，這類的保障性住房項(xiàng)目將很難受到金融機(jī)構(gòu)的投資青睞。

4.4 融資平臺(tái)投資運(yùn)作存在惰性，融資渠道單一

保障性住房投融資平臺(tái)是由政府出資建立的機(jī)構(gòu)，政府作為出資方，與平臺(tái)之間存在委托代理關(guān)系，投融資平臺(tái)在政府和相關(guān)法律法規(guī)的指導(dǎo)下以資本運(yùn)作為主要方式，多渠道融資，代理政府進(jìn)行保障性住房的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)?，F(xiàn)階段，我國(guó)融資平臺(tái)缺乏明確的監(jiān)督管理機(jī)制以及風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，以確保平臺(tái)的運(yùn)作嚴(yán)格執(zhí)行政府的戰(zhàn)略目標(biāo)和發(fā)展方向。具體來(lái)說(shuō)，就是在制度上缺乏對(duì)融資平臺(tái)整體負(fù)債規(guī)模、投資方向的規(guī)制和監(jiān)督，偏離建立融資平臺(tái)的初衷，造成融資平臺(tái)投資運(yùn)作存在惰性和運(yùn)營(yíng)效率低下。

融資渠道單一，新型融資工具的作用空間有限。首先，融資平臺(tái)主要依賴政策性銀行貸款，商業(yè)性銀行貸款很難申請(qǐng)下來(lái)。其次，融資平臺(tái)的扶持政策，如土地劃撥和稅費(fèi)減免等在實(shí)際執(zhí)行中，因各種因素造成政策效果不佳。再次，新型融資工具的作用空間有限，一些新型的融資工具，如BT方式和房地產(chǎn)信托產(chǎn)品等缺乏政策支持，投資者承受風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高，導(dǎo)致其發(fā)揮的作用有限，只能作為融資的一種補(bǔ)充方式[4]。最后，現(xiàn)有融資模式擔(dān)保機(jī)制不夠完善。由于政策性擔(dān)保體系不健全，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與銀行、政府融資平臺(tái)和保障個(gè)體的協(xié)調(diào)機(jī)制沒(méi)有建立起來(lái)，還缺乏合理、有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，不能很好的為貸款方服務(wù)。涉及居民切身利益的公積金貸款、社?；鸬纫矝](méi)能引入有效的擔(dān)保機(jī)制，這也是此類融資模式欠缺的原因所在。

5 對(duì)策建議

5.1 穩(wěn)定財(cái)政資金來(lái)源，增強(qiáng)社會(huì)資金投資信心，建立風(fēng)險(xiǎn)低、長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)的融資平臺(tái)

現(xiàn)階段，保障性住房投融資平臺(tái)運(yùn)作資金應(yīng)以政府財(cái)政資金為主導(dǎo)，將保障性住房項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)作，引導(dǎo)市場(chǎng)資金更多的配置到住房保障建設(shè)中。以政府財(cái)政資金為主導(dǎo)而不是市場(chǎng)資金是因?yàn)槲覈?guó)住房保障覆蓋面小、供應(yīng)缺口巨大與市場(chǎng)化運(yùn)作的金融、資本市場(chǎng)都還不成熟相矛盾，保障性住房建設(shè)投資過(guò)于要求市場(chǎng)資金投資到住房保障建設(shè)領(lǐng)域是不現(xiàn)實(shí)的。因此，目前保障性住房投融資平臺(tái)運(yùn)作需要穩(wěn)定政府財(cái)政資金來(lái)源，同時(shí)，還要明確融資平臺(tái)的償債來(lái)源，來(lái)打造一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)低、長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)的平臺(tái)，以此來(lái)增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)資金投資保障性住房項(xiàng)目的信心。

具體而言，為保證保障性住房建設(shè)資金來(lái)源明確而穩(wěn)定，國(guó)家應(yīng)出臺(tái)相關(guān)法規(guī)對(duì)中央和地方財(cái)政安排的建設(shè)資金比例、金額做出明確規(guī)定，特別是對(duì)省、市、縣各級(jí)財(cái)政配套比例予以明確，并要求嚴(yán)格足額列入政府年度預(yù)算計(jì)劃等。同時(shí)，可采用稅費(fèi)減免、補(bǔ)貼、簡(jiǎn)化手續(xù)、與優(yōu)勢(shì)地塊商品房項(xiàng)目捆綁開(kāi)發(fā)等激勵(lì)措施，有效引導(dǎo)社會(huì)資金投入保障房領(lǐng)域，增加保障性住房房源的有效供給[5]。

5.2 深度挖掘并培養(yǎng)保障性住房項(xiàng)目的可融資性

創(chuàng)新多元化融資方式拓寬保障房融資渠道。政府部門(mén)應(yīng)積極探索債權(quán)融資、股權(quán)融資、投資基金等多種融資模式，拓寬社會(huì)資金的投資渠道，疏導(dǎo)社會(huì)資金流動(dòng)性過(guò)剩，深度挖掘并培養(yǎng)保障性住房項(xiàng)目的可融資性。

2010年6月10日國(guó)務(wù)院發(fā)布了《加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，以下簡(jiǎn)稱《通知》?！锻ㄖ分赋觯胤秸度谫Y平臺(tái)公司從事包括公租房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房、棚戶區(qū)改造等保障性住房項(xiàng)目建設(shè)的，如果符合條件，可申請(qǐng)通過(guò)發(fā)行企業(yè)債券的方式進(jìn)行保障性住房建設(shè)項(xiàng)目的融資。從事或承擔(dān)公租房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房、棚戶區(qū)改造等保障性住房建設(shè)項(xiàng)目的其他企業(yè)，也可在政府核定的保障性住房建設(shè)投資額度內(nèi)，通過(guò)發(fā)行企業(yè)債券進(jìn)行項(xiàng)目融資。

2013年9月，運(yùn)營(yíng)多年的上海保障房體系全面打開(kāi)融資渠道，上海首只保障房私募債券、中國(guó)首只公租房基金成功發(fā)行。通過(guò)這一創(chuàng)新產(chǎn)品，在資本市場(chǎng)上盤(pán)活固定資產(chǎn)的同時(shí)，又能確?；鹜顿Y的物業(yè)能夠繼續(xù)保持公租房用途不變。全面拓寬了上海保障房融資渠道，也迎來(lái)了低成本融資時(shí)代。

5.3 完善融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制

一是建立保障性住房貸款償貸保障機(jī)制。明確保障性住房貸款償貸資金來(lái)源，杜絕利用借新的貸款來(lái)償還到期貸款的現(xiàn)象，降低租賃型保障性住房項(xiàng)目給政策性融資機(jī)構(gòu)和商業(yè)銀行帶來(lái)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。二是建立完善保障性住房金融風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。切實(shí)做好融資平臺(tái)規(guī)范清理和運(yùn)營(yíng)管理工作，切實(shí)做好項(xiàng)目資金配套工作，增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)支持保障性住房建設(shè)的信心。三是完善融資平臺(tái)貸款擔(dān)保制度。借鑒國(guó)外住房金融保險(xiǎn)制度的成功經(jīng)驗(yàn)，形成政府擔(dān)保與商業(yè)性保險(xiǎn)相結(jié)合的住房金融保險(xiǎn)體系，建立完善的抵押貸款擔(dān)保機(jī)制，同時(shí)建立保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與銀行、政府融資平臺(tái)和保障個(gè)體之間的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，有效降低金融機(jī)構(gòu)面臨的由于借款人違約帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

5.4 加強(qiáng)融資平臺(tái)運(yùn)營(yíng)管理，拓寬新型融資工具的作用空間

首先，在制度上明確融資平臺(tái)整體負(fù)債規(guī)模、投資方向的規(guī)制和監(jiān)督，建立和細(xì)化融資平臺(tái)的監(jiān)督管理機(jī)制。這不僅能促進(jìn)融資平臺(tái)健康的發(fā)展，還能為金融機(jī)構(gòu)、投資者打造更加健康的融資環(huán)境。其次，為新型融資工具、金融產(chǎn)品等投資保障性住房項(xiàng)目提供政策支持和提供更多實(shí)惠的補(bǔ)貼，降低投資者風(fēng)險(xiǎn)，為新型融資工具、金融產(chǎn)品投資住房保障領(lǐng)域發(fā)揮更多的作用。最后，建立公積金貸款、社?；鸬纫霗C(jī)制和有效的退出機(jī)制，充分利用住房公積金閑置資金、保險(xiǎn)資金、企業(yè)年金等長(zhǎng)期資金用于保障房建設(shè)。

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