鄧彬

摘要：現(xiàn)階段全國各地都在進行各種形式的農(nóng)村土地流轉，成效顯著、但也存在許多問題，文章在探討影響農(nóng)村土地流轉幾個重要因素的基礎上，全面剖析農(nóng)村土地流轉過程中存在的普遍性問題，有針對地提出創(chuàng)新我國農(nóng)村土地流轉的思路。

關鍵詞：農(nóng)村；土地流轉；影響因素；創(chuàng)新思路

“三農(nóng)”問題是我國經(jīng)濟建設中的重點及難點問題，而土地制度的合理設計和健康運行是解決三農(nóng)問題的根本。政府引導農(nóng)戶承包地合理、有序流轉，促使生產(chǎn)要素合理流動，從而推動農(nóng)業(yè)的規(guī)模化，集約化和效益最大化，是建設社會主義新農(nóng)村的關鍵路徑。然而，我國目前現(xiàn)存農(nóng)村土地制度的不完善嚴重制約了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，而土地流轉是整合農(nóng)村資源、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟發(fā)展、以及促進農(nóng)村勞動力就地轉移的重要途徑，也是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。21世紀我國農(nóng)村土地流轉面臨諸多問題，成為人們關注農(nóng)村發(fā)展的重點之一。

一、我國農(nóng)村土地流轉存在的問題

現(xiàn)階段，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度對農(nóng)民束縛較多，我國城市化水平遠遠低于工業(yè)化水平。農(nóng)村勞動力無法真正擺脫農(nóng)民身份，不管從事何種非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，最終都離不開土地。但是，我國農(nóng)村土地流轉存在形式單一、流轉進展緩慢、流轉行為不夠規(guī)范、服務保障機制不夠健全等問題。具體表現(xiàn)如下：

（一）流轉形式以租賃為主

21世紀以來，我國的農(nóng)村土地流轉形式主要包括：轉包、轉讓、租賃、互換、入股合作等五種，租賃這種保留承包權而將使用權有償轉移給第三方的形式的流轉約占總流轉的70%，同時轉包在現(xiàn)存的農(nóng)村土地流轉中也比較重要。

（二）服務機構缺乏，信息渠道不暢通

目前農(nóng)村土地流轉各服務環(huán)節(jié)都沒能有效發(fā)揮其作用，土地流轉服務跟不上，中介機構缺乏，大多數(shù)農(nóng)村土地流轉組織化程度較低，市場化程度也不高。土地的供求信息不對稱，“要轉時轉不出，要租時租不到”現(xiàn)象時常發(fā)生。

（三）體制機制不健全，配套措施缺乏

一是保障機制不健全。一方面，剩余勞動力轉移的空間很有限，另一方面，農(nóng)村社會保障體系的不健全，農(nóng)民的看病、養(yǎng)老、教育及生存都要依靠土地，這些隱憂都成為農(nóng)民不敢輕易將土地進行流轉的制約因素。二是缺乏激勵機制。對土地經(jīng)營的大戶和流轉的大戶缺乏激勵機制，沒有充分調動農(nóng)民參與流轉的積極性。

（四）投融資渠道狹窄，土地流轉經(jīng)營載體缺乏

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營一般需要大量的前期資金投入，而農(nóng)業(yè)效益相對較低，導致資金回籠周期長，資金問題成為制約土地流轉的重要瓶頸。

（五）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉，多為自發(fā)性流轉

農(nóng)村私下流轉現(xiàn)象普遍。部分農(nóng)民法律意識淡薄，導致流轉過程中，程序不合法、合同不規(guī)范、手續(xù)不完善、資料不齊全、租賃及轉包費用缺乏科學依據(jù)、流轉期限短、隨意改變土地用途等問題層出不窮，特別是農(nóng)戶的自發(fā)性流轉，多數(shù)是“口頭協(xié)議”。

二、我國農(nóng)村土地流轉的影響因素

（一）農(nóng)民收入水平

從農(nóng)業(yè)收入來看，例如對湖南省種植水稻進行成本核算，成本主要包括人工耕作、請人種地等費用，核算下來一畝水稻成本高達800元，其中：雇人耕地約180元；肥料約120元；種子約50元；農(nóng)藥約60元；栽秧約200元；育秧約40元；打谷子200元左右，還不算田間管理的過程。以湖南省的實際情況，每畝產(chǎn)量約1100斤，在此基礎上結合水稻價格（以國家保護收購價計算），每畝總收入約為900元，但每畝純收入?yún)s只有190元。這樣算來，逢自然災害較多時候，種植水稻根本沒法保本，甚至要倒貼本。絕大多數(shù)農(nóng)民普遍反映勞務種田回報太少，甚至沒有回報，因而許多地方農(nóng)民對需要流轉的農(nóng)村土地不愿接包耕種，覺得無利可圖，就算耕地無償轉讓或倒貼肥料都無人問津。另一方面，從非農(nóng)收入來看，目前國內外經(jīng)濟形勢不景氣，導致有些規(guī)模小、設施落后的工業(yè)企業(yè)因經(jīng)營不善而倒閉，務工農(nóng)民工被迫返鄉(xiāng)務農(nóng)。這樣農(nóng)民對土地的依賴就更強，愿意流轉土地的就更少。

（二）土地承包經(jīng)營權穩(wěn)定性

要更好地踐行科學發(fā)展觀，也為真正維護好農(nóng)民合法利益，我國目前必須穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關系，堅持土地承包經(jīng)營權證到戶。此外土地承包期的不穩(wěn)定，也影響農(nóng)民的投資預期。我國許多地方在土地承包經(jīng)營權證的問題上，具體做法是把經(jīng)營權證發(fā)到了農(nóng)戶的手上，堅持權證到戶；同時保證土地承包經(jīng)營權證上的面積與承包合同面積相符。這種做法當時看來的確給農(nóng)民有保障的作用，但承包期短期內不變或延長承包期，實際上隱含著若干年后依然要變，聯(lián)產(chǎn)承包責任制仍然是一項權宜之計，這直接對農(nóng)民對土地投資預期的長期穩(wěn)定產(chǎn)生負面影響，農(nóng)民在現(xiàn)有體制下根本不敢增加投入，長期不增加投入必然會導致土地肥力下降，土地生產(chǎn)條件也會隨之不斷惡化。農(nóng)民對土地使用的這種短期行為，很有可能隨著30年承包期的臨近而加劇。所以，只有明確土地承包經(jīng)營權永久不變，這樣才能進一步把農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權落實到實處，也才能保證農(nóng)民承包地的權屬更加清晰明了，土地預期利益也會更加明確，沒有了土地流轉的后顧之憂，農(nóng)民才能在現(xiàn)有體制下安心流轉和長期流轉。

（三）農(nóng)村土地供求狀況

土地要素不同于一般的生產(chǎn)要素，受到很多因素的影響。經(jīng)濟社會的發(fā)展，必然使得土地的需求增加，稀缺性提高，價格上漲。眾所周知，自然災害是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的常態(tài)。中國是世界上自然災害最嚴重的國家之一。因此農(nóng)業(yè)自然風險大，加上農(nóng)作物的生長周期較長，土地供求受到很大的影響。土地地域性差異性也是影響農(nóng)村土地流轉的一個重要因素。土地的地域差異性主要有以下幾方面表現(xiàn)：一是城鄉(xiāng)結合部地帶的流轉頻率高，這些地帶多以蔬菜種植為主，主要原因在于蔬菜種植會提供更多的就業(yè)機會給這部分區(qū)域的農(nóng)民；二是小城鎮(zhèn)土地流轉規(guī)模大都較小。兼業(yè)生產(chǎn)是小城鎮(zhèn)區(qū)域大多數(shù)農(nóng)民生產(chǎn)的特點，由于我國目前農(nóng)村缺乏有效社會保障制度，兼業(yè)生產(chǎn)者很少有愿意放棄土地；三是偏遠區(qū)域流轉次數(shù)較多。該區(qū)域的農(nóng)民絕大多數(shù)都外出務工，離家鄉(xiāng)太遠很難進行兼業(yè)生產(chǎn)，其閑置土地沒人種，因而可以大規(guī)模流向規(guī)模經(jīng)營者。此外，市場風險也大。我國土地流轉也受到土地供求的影響。在自然災害嚴重的年份，我們的土地供求受到影響，從而也就受到牽連當年的土地流轉。

三、建立健全農(nóng)村土地使用權流轉的創(chuàng)新思路

（一）轉移農(nóng)村勞動力

從農(nóng)業(yè)外部看，一是延長農(nóng)副產(chǎn)品加工鏈條。農(nóng)副產(chǎn)品加工鏈條包括農(nóng)副、營銷業(yè)、儲藏、保鮮、包裝產(chǎn)業(yè)等環(huán)節(jié)，鏈條越長，增值性越強，而且可以吸收大量農(nóng)村人口轉移到這些環(huán)節(jié)穩(wěn)定就業(yè)。二是加快小城鎮(zhèn)建設，前提是必須以產(chǎn)業(yè)為主要支撐，另外擴大小城鎮(zhèn)規(guī)模，完善城鎮(zhèn)建設的其它功能，大規(guī)模加強小城鎮(zhèn)的基礎設施建設，盡可能地吸引更多農(nóng)村人口和勞動力到小城鎮(zhèn)安居。三是下大力氣發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是農(nóng)村經(jīng)濟的核心，各地區(qū)可根據(jù)比較優(yōu)勢引進一批知名企業(yè)和對口支持企業(yè)及項目落戶，尤其是西部地區(qū)，絕大多數(shù)較落后，可借鑒東部地區(qū)的經(jīng)驗建設一批有實力的支柱產(chǎn)業(yè)和有影響力的龍頭企業(yè)。四是加強和發(fā)達地區(qū)及企業(yè)的聯(lián)系，積極向國內外市場發(fā)展勞務輸出。

從農(nóng)民的角度來看，要大力培訓有一技之長的農(nóng)民，打造適合當?shù)靥厣钠放苿趧眨囵B(yǎng)有農(nóng)村能人，為農(nóng)村土地流轉提供軟條件。每個不同地區(qū)的政府或其他組織要通過加大對農(nóng)村勞動力的培訓力度，確保能拓寬就業(yè)門路，加快農(nóng)民轉向二三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村人口技能和素質提高了，土地使用權的流轉和集中也就水到渠成。

（二）宏觀微觀調節(jié)相結合

從宏觀方面看，各地政府要做好引導作用，一方面要對土地流轉進行宏觀上的調控，調控機制要健全，政府在引導的過程中，一定要防止土地使用權過于集中，堅決杜絕壟斷和不公平現(xiàn)象。另外，政府要下大力氣促進農(nóng)村土地市場發(fā)育不斷走向成熟，引導農(nóng)民制訂土地轉讓合同，讓農(nóng)民懂得土地轉讓合同中應體現(xiàn)競爭的公平合理性。另一方面政府的宏觀調控手段不能過度運用。政府作為農(nóng)村土地流轉的引導者，定位一定要準確，主要目的是監(jiān)測控制農(nóng)村土地供給和需求總量的動態(tài)長期平衡，政府切不可運用自己掌握行政手段的優(yōu)勢去損害農(nóng)民利益。最后政府要在廣大農(nóng)村范圍內加強土地流轉政策的宣傳力度，宣傳有關農(nóng)村土地流轉的法規(guī)和政策，土地作為農(nóng)民的主要依靠，如有強有力的政策支撐和法律可依，農(nóng)民覺得有利可圖，便會增強農(nóng)民土地流轉的自覺性。

從微觀方面看，關鍵點是要建立科學的土地價格形成機制，土地不同于其他商品，其價格會因地而異，而土地價格的制定是農(nóng)民最關心的問題，因而土地價格形成機制一定要科學合理，合理價格的確定有賴于專業(yè)的土地評級工作。

（三）發(fā)展中介組織

農(nóng)村土地流轉中介組織是從事土地信息收集、整理、廣告、政策咨詢、信用擔保，開展信用資產(chǎn)評估、物資供應服務，形成縱橫聯(lián)合、政策配套、信息共享、服務高效的體系。中介組織的發(fā)展一定要和土地流轉市場需求相匹配，土地流轉形式可多樣化，盡可能地打破農(nóng)村土地流轉的地域限制，只要愿意進行農(nóng)村規(guī)模經(jīng)營，本地和外地的投資人都能來投資，投資的模式一律采用市場化操作，這樣加快農(nóng)業(yè)的市場化進程。政府在土地流轉初始階段時發(fā)展中介組織方面要加強組織和政策引導，進一步加快土地流轉市場的培育。另外還要建立健全的信息網(wǎng)絡體系，針對我國目前大多數(shù)農(nóng)村信息不暢的情況，必須大規(guī)模鋪設農(nóng)村相關信息網(wǎng)點，使中介組織真正成為農(nóng)村土地流轉雙方的紐帶，使流轉的成本降低和風險減少，提高流轉效率。

（四）加強配套改革建設

一是從社會保障來分析。農(nóng)村社會保障制度的不斷完善是促進農(nóng)地有序流轉的堅強后盾，目前我國農(nóng)村社會保障制度欠賬太多，農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民相比，保障安全網(wǎng)基本上還沒建立，因而農(nóng)民后顧之憂較多，土地是保障農(nóng)民生活“溫飽”的最后一道安全網(wǎng)，再加上我國就業(yè)形勢嚴峻，農(nóng)民就業(yè)更上難上加難，絕大多數(shù)農(nóng)民即使在外經(jīng)商務工，家中土地也全部保留。

二是從法律制度來分析。首先要制定專門有關農(nóng)村土地流轉的條例或條款，其中要對流轉的具體事項做出明確的規(guī)定，讓農(nóng)民在流轉土地時有法可依，同時也保證農(nóng)村土地流轉市場有序進行；其次建議修改土地管理法，進一步明確土地的相關用途，再者還要增加土地價格公告制度和農(nóng)村土地評估制度。

三是從金融發(fā)展來分析。要使土地成為農(nóng)民信貸的“固定資產(chǎn)”，農(nóng)民在借貸時可抵押土地使用權，讓農(nóng)民手中的土地發(fā)揮效用，解決農(nóng)民資金短缺的問題，使農(nóng)民有足夠的啟動資金發(fā)展農(nóng)業(yè)或農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，以此促進農(nóng)村土地流轉。政府對農(nóng)村土地流轉可提供一定的資金援助，援助的項目范圍可適當擴大，包括規(guī)模經(jīng)營的基礎建設、標準農(nóng)田的維護及生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)適用技術的推廣等。對于農(nóng)民企業(yè)家或農(nóng)業(yè)種植大戶一定要簡化貸款手續(xù)，發(fā)揮農(nóng)村信用社的作用，經(jīng)過通信用社審定后可發(fā)給農(nóng)民相關證件或卡片。

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（作者單位：湖南省委黨校經(jīng)濟學教研部）