宋哲妍

摘要：行政權(quán)利的內(nèi)容在于行政執(zhí)法，當前我國城管與民眾矛盾沖突不斷，如何尋求一種柔性執(zhí)法，彰顯十八大的良法善治精神顯得尤為迫切，筆者就廣州的實際情況出發(fā)，從建設(shè)現(xiàn)代化大都市的功能和特點出發(fā)，探究不斷推進和深化城市管理體制改革，進一步轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念、優(yōu)化職能，建立和完善適合現(xiàn)代化大都市發(fā)展需要的城市管理新體制，從而有力地促進廣州市經(jīng)濟、社會的發(fā)展，以尋求廣州市城管柔性執(zhí)法出路為目的。

關(guān)鍵詞：良法；城管執(zhí)法；柔性執(zhí)法；非強制性行政行為

一、 十八大法治精神下尋求柔性執(zhí)法的迫切性

（一）新法治精神解讀

“法治”在亞里士多德看來分為良法和惡法，他在自己著作中詳細解釋了好的法律是人們所指的法治，而那些惡法只能是妄圖控制人民的一種工具。所謂良法善治，只有恪守以民為本、立法為民的理念才能從根本上得到人民內(nèi)心真誠的擁護和信仰，這樣法律的權(quán)威才會深入人心、才會得以貫徹實施。在十八大四中全會的《決定》中還囊括了七個大的方面，這些內(nèi)容貫穿起來是一條非常清晰的主線路，也就是我們追尋的用良法來得以善治。良法善治必須依賴立法、司法和行政等國家各職能部門間的良性互動，必須以一系列的思想理念和機制規(guī)約支撐，良法要崇尚科學，反對專制、崇尚自由、張揚人性、彰顯社會主義核心價值觀，要強調(diào)“利民、裕民、養(yǎng)民、惠民”，這“四民”要素從根本上反映了良法應(yīng)有的價值訴求，“良法”需要運用一系列機制規(guī)約、制度來保障實現(xiàn)，需要明確清晰的衡量標準和完善的程序?qū)崿F(xiàn)支撐。大部分的法律、法規(guī)都是由行政機關(guān)來執(zhí)行，尋求新法治精神下的柔性執(zhí)法來建設(shè)現(xiàn)代城市尤為關(guān)鍵。當前中國服務(wù)型政府探索具有柔性的、靈活性的非強制性行政執(zhí)法適時而生，這種可以相對代表民意、反映民心的行政行為，有助于緩解城管與小販之間的矛盾，更是構(gòu)建社會主義和諧社會的題中之義。

（二） 非強制性行政行為的基本內(nèi)涵

一般而言，非強制行政首先保證行為的合法性并且以職權(quán)而為，它體現(xiàn)了一種平等、民主、協(xié)商的特性。相較于執(zhí)行僵硬化、單方意志化的強制行政，更易體現(xiàn)當前我國以民為本的思想。具體包含：第一，權(quán)利、義務(wù)的協(xié)商性。第二，權(quán)利、義務(wù)的相對性。第三，雙向互動性的行為。第四，行為的自覺履行性。具體解釋為假如非強制行政行為在實施過程中，被相對方拒絕，行政主體便沒有權(quán)利強制執(zhí)行，更不能采用強行制裁手段。具體解釋為除行政合同的履行過程外，相對方抵制非強制行政行為不發(fā)生法律責任的承擔問題。所有的這些理念都是當前服務(wù)型政府下以人為本的、關(guān)注人的尊嚴、尊重人的價值體現(xiàn)，尤其是近年來， 城管執(zhí)法機構(gòu)與城管執(zhí)法相對方的民眾關(guān)系緊張，陷人了尖銳對立的尷尬境地。在當前服務(wù)型政府的驅(qū)使下、透明開放的信息時代，政府怎樣尋求出一種“理智、溫和、規(guī)范、創(chuàng)新”的執(zhí)法形式，以說服教育為主，行政強制為輔，減少執(zhí)法的阻力把對立縮小，達到尋求的柔性執(zhí)法社會效果。促使城管執(zhí)法人員積極探索柔性的、人性化的執(zhí)法方式，摒棄過分的強調(diào)法律的剛性和威懾力，學會運用柔性手段，避免城管與小商販正面的激烈沖突，從而促進城市的和諧、文明可持續(xù)發(fā)展。

二、 當前廣州市城管執(zhí)法的現(xiàn)狀剖析

（一）服務(wù)型政府視角下廣州市城管演變過程

我國經(jīng)濟的快速發(fā)展的特定環(huán)境下，城鎮(zhèn)化的進程中大批外來人口涌入城市，這給城市的管理帶來了前所未有的挑戰(zhàn)，作為改革開放前沿陣地的廣州首當其沖。在廣州市“城管”這一稱謂，是現(xiàn)有兩個局級單位廣州市城市管理委員會和廣州市城市管理綜合執(zhí)法局的簡稱。在過去的近30年，廣州“兩個城管”稱號的單位相融相生共同為廣州市的城市建設(shè)作出努力。

1985年廣州市首先成立了城市管理執(zhí)法大隊，它當時主要擁有4項執(zhí)法權(quán)力。這支隊伍經(jīng)過30年的發(fā)展已經(jīng)是現(xiàn)在的廣州市城市管理綜合執(zhí)法局。執(zhí)法權(quán)也由當初的4項發(fā)展擴大成現(xiàn)在的321項。1990年廣州市人民政府又發(fā)出《關(guān)于成立廣州市城市管理委員會的通知》，宣告廣州市城市管理委員會成立。與現(xiàn)在“廣州市城市管理委員會”的職能部門并不相同，它的主要任務(wù)是協(xié)管作用。2009年廣州市城市管理委員會作為一個新的部門成立。和前述的“廣州市城市管理委員會”僅為協(xié)調(diào)機構(gòu)不同，這次成立的廣州市城市管理委員會是大部制后新成立的實體政府職能部門，把以前的部分單位劃分進去，此時“委員會”也被改名為“領(lǐng)導小組”，劃到新成立的城管委員會中，同時還兼職一些城市管理和綜合執(zhí)法工作。廣州市城管經(jīng)歷了一個從無到有、從不完善到逐步完備的過程。順應(yīng)時代潮流，北京宣武區(qū)在1997年作為國內(nèi)首個實行城市管理相對集中行政處罰權(quán)的改革地區(qū)，在改革開放逐步推進的進程中在中國的改革開放前沿陣地中的深圳、廣州、上海一些大中城市也開始進行城市管理行政執(zhí)法體制改革。其中最初廣州市城管根據(jù)城市管理行政執(zhí)法中出現(xiàn)的難題和挑戰(zhàn)，運用科學發(fā)展觀的理論結(jié)合廣州市的實際問題，重點通過網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動的形式調(diào)動資源為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)的“廣衛(wèi)服務(wù)”模式。其主要有3大內(nèi)容：一是建立“三網(wǎng)”（網(wǎng)格化管理城市）為快速處理城管中的問題和矛盾打造基礎(chǔ)；并通過區(qū)域網(wǎng)、人員網(wǎng)、信息網(wǎng)進行具體實施。二是實行“五步法”（定、查、考、示、評）公示考核結(jié)果管理城市；實現(xiàn)考核透明化。三是用科技手段管理城市，實施視頻監(jiān)控；對監(jiān)控平臺實施24小時不間斷監(jiān)控。這是廣州城市管理模式的重要創(chuàng)新和手段。

直到2014年12月30日，相關(guān)負責人證實廣州市城市管理委員會和廣州市城市管理綜合執(zhí)法局合并。這也是當今服務(wù)型政府下體現(xiàn)平等、和諧的題中之義，改善了多年城管執(zhí)法隊員的尷尬社會地位，順應(yīng)“局”、“委”合并的簡政放權(quán)大趨勢。

（二）當前廣州城管執(zhí)法難題

首先，多年以來我國城管執(zhí)法多以《行政處罰法》作為在推進城市管理進程中的法律規(guī)范，卻忽視了該法是一個比較理想化的程序制度設(shè)計，在現(xiàn)實的操作實施和應(yīng)用中并沒有具體的詳細細節(jié)規(guī)定，城管“相對集中的行政處罰權(quán)”的使用，已使其在多數(shù)情況被民眾看作是“黑臉”角色。當前的城管部門執(zhí)法各有說法，大都依據(jù)當?shù)芈毮懿块T的一些規(guī)章制度和法律法規(guī)，缺乏規(guī)范，其合法性和權(quán)威性也必然受到民眾的質(zhì)疑。其次，在現(xiàn)實生活中，一些執(zhí)法人員缺乏法治的思維，致使執(zhí)法人員和小販民眾沖突不斷，從以下數(shù)據(jù)可以看出廣州市城管的執(zhí)法沖突問題依然十分突出。

廣州市首先面臨著執(zhí)法任務(wù)比較繁重但是執(zhí)法力量卻不足的問題。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示2013年廣州市的定編城管執(zhí)法人員為3196人，相比北京在編7000多人和上海在編5000多人來說相對較少。針對這種情況，廣州市只能靠增加協(xié)管員的數(shù)量來彌補正式城管人員的不足，所以像廣州這樣擁有30-50多萬流動商販的城市擁有多達6000余人的協(xié)管員，將近是廣州市正式編制城管人員的兩倍。這種狀況卻使一些城管執(zhí)法人員的權(quán)威受到質(zhì)疑。

城管被不信任，除了有部分協(xié)管員執(zhí)法失當、語言欠妥、行為粗暴等原因外，也有一些不法之徒妄圖擴大社會矛盾來宣泄自己的不滿，所以應(yīng)該一分為二的看待城管執(zhí)法這一問題。城管之所以被“丑化”主要原因在于：初期的城管隊伍人員身份復雜使得城管隊伍良莠不齊，一些執(zhí)法人員言行舉止和執(zhí)法方式的簡單粗暴給民眾留下一些陰影，很多時候陷入“塔西佗陷阱”中，城管在民眾中的公信力受到挑戰(zhàn)；城管的執(zhí)法彈性比較大，肆意妄為的處罰、漫天要價給民眾造成很大的反感。一些違法執(zhí)法行為嚴重損害了人民群眾的利益，也違反了公平、正義的社會主義價值觀；面對如此困境如果城管執(zhí)法人員能做到文明友愛柔性執(zhí)法，既維護了服務(wù)型政府形象，又能得到廣大群眾的理解和支持。

三、 服務(wù)型政府下廣州市城管尋求柔性執(zhí)法出路

（一）執(zhí)法理念和執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變

城市由人聚集而成，顧名思義城管的最終目的是服務(wù)于人。新公共服務(wù)理念在于政府服務(wù)于民，并且時刻保障公民基本權(quán)利，在當今中國要實現(xiàn)服務(wù)型政府目標必須按照十八大四中全會以來的良法善治精神來規(guī)范行使權(quán)力、履行政府職能。我國以最廣大人民的根本利益為一切工作的出發(fā)點，國家機關(guān)的執(zhí)法人員尤其是在與民交往第一線的城管執(zhí)法人員必須樹立為民執(zhí)法、執(zhí)法為民的理念，主動為民服務(wù)，城管部門在執(zhí)法中更要規(guī)范執(zhí)法，做到與民互動，嘗試使用非強制性的、人性化的柔性執(zhí)法方式。目前對于柔性執(zhí)法還處于探究階段，亟需國家給予規(guī)范制定，尋求一套科學合理、責任明晰、運轉(zhuǎn)有效的城管執(zhí)法制度體系。

國家行政學院教授汪玉凱在其文章中說，要想重塑城管在民眾中“妖魔化”的形象，首先要改變工作理念，改善執(zhí)法作風，將城市管理和為民服務(wù)結(jié)合起來，通過服務(wù)來體現(xiàn)管理。在廣州發(fā)生的暴力抗法事件表明強制執(zhí)法只會帶來更大的矛盾，尋求城管柔性執(zhí)法最重要的是要明確城管部門本身的定位和責任，廣州市城管善于整合社會資源，從內(nèi)心理解小商販，對其所面臨的問題進行了解、耐心疏導小商販的違規(guī)行為，給予社會保障指導。讓小商販有更多的就業(yè)選擇或者規(guī)范他們的商販行為，實現(xiàn)彼此之間的信任。

（二）示范帶頭廣州市綜合執(zhí)法模式探究

報道于2014年11月17日，廣州市車陂街在廣東省首創(chuàng)了“公安+城管”為主的城管“廣州市天河車陂綜合執(zhí)法模式”。據(jù)稱廣州車陂是一個比較復雜的城市管理“綜合體”，其擁有天河最大、最擁擠的城中村，隨著近年廣州城市中心逐步東移，加上新型地鐵、快速公交陸續(xù)建成開通，這是城市發(fā)展中的典型爆炸式人口集中方式。相應(yīng)的各類流動商販大量涌現(xiàn)，僅東圃大馬路就有2000多個流動小販，給城市帶來極大臟亂差的局面。城管執(zhí)法時，沒有強制權(quán)根本無法進行執(zhí)法行為，由于分散執(zhí)法，合力太小浪費資源且不能達到城市治理的效果，通過服務(wù)型政府理念的滲透、創(chuàng)新政府執(zhí)法模式廣州市天河區(qū)首先試點“城管+公安”為主的多部門聯(lián)合執(zhí)法，在全省首創(chuàng)了“多部門綜合執(zhí)法合作共贏的城市管理模式”。在廣州越秀一些老城區(qū)也借“幸福社區(qū)”的創(chuàng)辦鼓勵居民自治，自己管理自己的家園，提升自己的幸福指數(shù)，很大程度上調(diào)動了廣大居民投身于城市管理的積極性。這在全國也是起到很好的示范效果。這很大程度上彌補廣州市城管執(zhí)法人員不足。在新服務(wù)型政府理念指導下，用人民賦予的權(quán)利為人民謀利益，相信城市管理水平會不斷提高，政府的服務(wù)形象也會深入人心。（作者單位：廣州大學公共管理學院）

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