張淑翠 許正中

[摘要] 在城市化建設(shè)融資需求倒逼下，中國(guó)要破解“融資瓶頸”，防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，治理產(chǎn)能過(guò)剩，應(yīng)對(duì)氣候變化，實(shí)現(xiàn)保增長(zhǎng)、促轉(zhuǎn)型、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、保穩(wěn)定的戰(zhàn)略目標(biāo)，亟需強(qiáng)有力的抓手——公私化合作（簡(jiǎn)稱PPP）模式。PPP是推動(dòng)政府與市場(chǎng)合作的耦合器，可以謹(jǐn)防塌陷“塔西佗”陷阱，打造國(guó)際資源配置中心，促進(jìn)公私資金鏈條一體化，鑄造全面支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)平臺(tái)，從而促進(jìn)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 信用經(jīng)濟(jì) 融資 “塔西佗”陷阱

[中圖分類號(hào)] F812 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1004-6623（2015）02-0110-03

[基金項(xiàng)目] 國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目：我國(guó)預(yù)算績(jī)效專項(xiàng)指標(biāo)體系研究（編號(hào)：12AZD097）；國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目：基于工具創(chuàng)新的績(jī)效預(yù)算研究（編號(hào)： 70840011）；第56批博士后科學(xué)基金項(xiàng)目：地方債務(wù)、政府規(guī)模與財(cái)政治理：對(duì)財(cái)政體制改革思考（編號(hào)：2014M560932）。

[作者簡(jiǎn)介] 張淑翠（1978 — ），女，山東萊陽(yáng)人，國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部博士后，研究方向：公共經(jīng)濟(jì)理論與政策；許正中（1967 — ），河南焦作人，國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：財(cái)政理論與政策。

一、推動(dòng)政府與市場(chǎng)合作的耦合器

政府財(cái)政投資重點(diǎn)著眼于全局和長(zhǎng)期利益，主要考慮“外部性”問(wèn)題，謀求社會(huì)福利最大化而不以盈利為目的，因此政府財(cái)政投資的“有效性”也就往往成為人們質(zhì)疑政府治理效能的一個(gè)重要問(wèn)題。與之相比，社會(huì)民間資本的商業(yè)性投資以追逐“直接經(jīng)濟(jì)效益”為目的，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化。因此，若能以較少的政府投資與較多的社會(huì)民間資本打造強(qiáng)有力的“投資組合”，借助社會(huì)民間資本的運(yùn)作機(jī)制以提高效率，那么政府財(cái)政投資的總體效益可望比沒(méi)有社會(huì)民間資本加入或加入較少時(shí)更好。PPP模式就是兼顧公私雙方優(yōu)勢(shì)，降低放寬對(duì)民間資本的準(zhǔn)入門檻，將以往由政府及國(guó)有企業(yè)包攬的投資領(lǐng)域?qū)?guó)內(nèi)社會(huì)民間資本開(kāi)放，推動(dòng)政府與市場(chǎng)合作。PPP模式既有利于減輕政府融資壓力，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，打造“陽(yáng)光政府”，又有利于降低企業(yè)參與公共領(lǐng)域項(xiàng)目的準(zhǔn)入門檻，激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)活力，提高公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的供給效率。就中國(guó)而言，PPP 模式可以使社會(huì)民間資本進(jìn)入公共領(lǐng)域，提高政府財(cái)政效率同時(shí)約束政府權(quán)力，在合理運(yùn)營(yíng)和有效監(jiān)督下實(shí)現(xiàn)公私“雙贏”。

二、謹(jǐn)防塌陷“塔西佗”陷阱

管仲說(shuō)“誠(chéng)信者，天下之結(jié)也”，以誠(chéng)信為天下萬(wàn)事中的關(guān)鍵。項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中，投資者最為關(guān)注的就是政府的誠(chéng)信問(wèn)題，也就是所要面臨的制度風(fēng)險(xiǎn)或政策風(fēng)險(xiǎn)。若政府隨意制定制度或是任意更改政策，就會(huì)導(dǎo)致投資者任何風(fēng)險(xiǎn)防范措施的零效用，進(jìn)而無(wú)法有效保障投資者的投資本金及其收益。PPP模式是在公私部門之間建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、協(xié)同管理的長(zhǎng)期契約關(guān)系，是市場(chǎng)與政府協(xié)同合作的產(chǎn)品。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以貨幣為媒介的信用經(jīng)濟(jì)，而誠(chéng)實(shí)信用是其能不斷向廣度和深度擴(kuò)展的靈魂所在。因此，PPP模式有利于培育信用經(jīng)濟(jì)，嚴(yán)格約束政府行為，謹(jǐn)防塌陷“塔西佗”陷阱，提高政府公信力。政府公信力是政府依賴于社會(huì)成員對(duì)普遍性的行為規(guī)范的認(rèn)可而賦予的信任，是公眾信任的力量，更是獲取擁護(hù)和支持的能力。特別是，政府公信力與社會(huì)公眾的自身利益滿足感成正比，因此良好的政府公信形象有利于增強(qiáng)社會(huì)凝聚力，增強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)公眾的動(dòng)員力，保證社會(huì)有序活力。反之，政府公信力降低就有可能掉入“塔西佗”陷阱，引發(fā)多米諾效應(yīng)，使整個(gè)社會(huì)信用缺失。可以說(shuō)，PPP是將微觀治理模式及宏觀治理模式滲透于國(guó)家、企業(yè)、項(xiàng)目治理的重要方式。

PPP模式發(fā)展恰逢其時(shí)，通過(guò)融入市場(chǎng)信用機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)范政府行為，解決好社會(huì)公眾身邊的事情并真正關(guān)心他們的切身利益，建立起一種公正信任關(guān)系，有利于社會(huì)公眾對(duì)政府信用產(chǎn)生較為穩(wěn)定的公認(rèn)評(píng)價(jià)，提高政府治理能力在社會(huì)公眾心中的綜合評(píng)估水平以及對(duì)政府提供公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的滿意度，樹(shù)立政府實(shí)施行政行為時(shí)在社會(huì)組織和民眾中的良好形象。

三、打造國(guó)際資源配置中心

隨著國(guó)際貿(mào)易自由化的發(fā)展，世界各國(guó)逐漸開(kāi)始重點(diǎn)關(guān)注政府采購(gòu)領(lǐng)域的開(kāi)放。世界貿(mào)易組織（WTO）早在1996年就實(shí)施了具有法律約束力的《政府采購(gòu)協(xié)定》（GPA），其宗旨是促使世界各國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)國(guó)際化，即通過(guò)架構(gòu)有關(guān)政府采購(gòu)的法律、規(guī)則、程序和措施等各方面的權(quán)利與義務(wù)的多邊框架，要求其成員國(guó)的企業(yè)可以進(jìn)入其他成員國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)，并獲取“國(guó)民待遇”，及此來(lái)促進(jìn)參與方開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)，積極發(fā)展并擴(kuò)大國(guó)際貿(mào)易自由化，推進(jìn)全球化進(jìn)程。中國(guó)自2007年正式遞交加入GPA的申請(qǐng)以來(lái)，歷經(jīng)4次出價(jià)修改，逐步擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入，規(guī)范國(guó)有企業(yè)，降低門檻金額。PPP模式擴(kuò)大了政府采購(gòu)范圍，集交割、交易、網(wǎng)聯(lián)為一體，無(wú)疑有利于加快中國(guó)加盟GPA的步伐，進(jìn)而加速經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革，增強(qiáng)國(guó)內(nèi)廠商競(jìng)爭(zhēng)力，獲取最大的經(jīng)濟(jì)利益。

中國(guó)可以運(yùn)用PPP模式，利用加入GPA機(jī)會(huì)，科學(xué)謀劃，搶占先機(jī)，吸附全球優(yōu)勢(shì)資源，形成結(jié)算網(wǎng)聯(lián)中心，打造國(guó)際資源配置中心，促進(jìn)“產(chǎn)學(xué)研金政”協(xié)同創(chuàng)新，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)持續(xù)升級(jí)，綜合提升創(chuàng)新活力、創(chuàng)業(yè)活力與抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，增加國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力。這是由于中國(guó)通過(guò)PPP模式加入GPA，倒逼本國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)改革，有效提高政府采購(gòu)的規(guī)范化程度，實(shí)現(xiàn)在規(guī)則的制定與執(zhí)行等方面與國(guó)際接軌，不僅將大大鼓勵(lì)其他發(fā)展中國(guó)家加入GPA，擴(kuò)大國(guó)際貿(mào)易范圍，增加潛在貿(mào)易利益變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的可能性，而且能夠擁有進(jìn)入美國(guó)、歐盟、日本等先發(fā)國(guó)家政府采購(gòu)市場(chǎng)的通行證，并就美國(guó)、歐盟、日本等先發(fā)國(guó)家在承認(rèn)“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位”、貿(mào)易救濟(jì)措施的濫用、高新技術(shù)出口等問(wèn)題上交換利益，剔除有關(guān)發(fā)展中國(guó)家的特殊和差別待遇條款，維護(hù)并擴(kuò)大本國(guó)利益。因此，中國(guó)完全有可能利用PPP模式，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，打造國(guó)際資源配置中心，網(wǎng)聯(lián)全球資源，從而促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)新一輪跨越式發(fā)展。

四、促進(jìn)公私資金鏈條一體化

在價(jià)格管制條件下，公共項(xiàng)目無(wú)法形成可預(yù)期的盈利模式，依靠政策補(bǔ)貼則面臨政策風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)對(duì)民間資本缺少吸引力，局面難以打開(kāi)。因此，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，輔以必要的價(jià)格改革配套，方能吸引社會(huì)民間資本投資。PPP模式通過(guò)公私化合作模式，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)民間資本進(jìn)入公共領(lǐng)域建設(shè)、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的有效手段，有利于發(fā)揮政府財(cái)政資金的杠桿作用。在PPP模式下，政府與社會(huì)民間資本是平等的經(jīng)濟(jì)主體，是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的命運(yùn)共同體。需要注意的是，在經(jīng)濟(jì)下行期，有些地方政府為吸引社會(huì)民間資本可能會(huì)開(kāi)出比較優(yōu)惠的條件，但經(jīng)濟(jì)形勢(shì)一旦轉(zhuǎn)變，就又可能以“防止國(guó)有資產(chǎn)流失”的名義要求修改當(dāng)初的合同條款或不予執(zhí)行，導(dǎo)致“共患難但不可同富貴”的局面。PPP項(xiàng)目可以借用金融生態(tài)環(huán)境的概念，由民間自發(fā)組織將所有的PPP項(xiàng)目均統(tǒng)一備案，通過(guò)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)或其他機(jī)構(gòu)對(duì)合同履約過(guò)程跟蹤評(píng)估并發(fā)布結(jié)果，評(píng)估一個(gè)地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)生態(tài)的完善程度，同時(shí)有效監(jiān)督約束政府不良行為，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)民間組織彼此監(jiān)督、互利共贏的局面。

PPP模式促進(jìn)公私資金鏈條一體化，籌建社會(huì)普遍服務(wù)基金，實(shí)現(xiàn)全面的后臺(tái)引領(lǐng)，加速財(cái)政金融融合，無(wú)疑成為化解地方債務(wù)同時(shí)滿足城市化融資的有效手段，可以破解“融資平臺(tái)債務(wù)高”、“公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給效率低”及公共領(lǐng)域“社會(huì)民間資本準(zhǔn)入門檻高”三大難題。這不僅可以滿足城市化進(jìn)程對(duì)大量公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的融資需求，化解政府舊債，而且通過(guò)成本分擔(dān)機(jī)制，變政府投資為沉淀成本，社會(huì)民間資本為運(yùn)營(yíng)成本，達(dá)到疏通并盤活大量社會(huì)民間資本同時(shí)，化解政府在拓展領(lǐng)域內(nèi)資金短缺問(wèn)題的目的，積極發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置方面的決定性作用，約束政府在公共領(lǐng)域?qū)Y源的直接配置。

五、鑄造全面支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)平臺(tái)

PPP模式以公私合營(yíng)為核心，有效引入市場(chǎng)要素為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮財(cái)政資源在優(yōu)化資源配置方面的杠桿作用，進(jìn)而滿足資本的趨利性，吸引社會(huì)民間資本有興趣參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供，并使參與方各展所長(zhǎng)，促進(jìn)技術(shù)、人力和金融三大資本的微觀融合，實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能同時(shí)為民營(yíng)部門帶來(lái)利益，從而為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的服務(wù)支撐平臺(tái)。PPP模式不僅能為產(chǎn)業(yè)發(fā)展籌集雄厚的資金，促進(jìn)基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究及開(kāi)發(fā)研究，打造“技術(shù)開(kāi)發(fā)平臺(tái)、創(chuàng)意衍生平臺(tái)、技能擴(kuò)散平臺(tái)”，構(gòu)建知識(shí)共享系統(tǒng)、知識(shí)流變系統(tǒng)以及信息共享系統(tǒng)，而且能夠形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展不可或缺的財(cái)政平臺(tái)、稅收平臺(tái)等政策共享系統(tǒng)及金融共享系統(tǒng)。特別是，PPP模式是市場(chǎng)行為，較為關(guān)注能夠撬動(dòng)資源并整合資源的杠桿，注重運(yùn)用整合機(jī)制的能力對(duì)顧客及其需求的準(zhǔn)確把握，有利于對(duì)環(huán)境及其變化趨勢(shì)的關(guān)注和把握，從而為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供準(zhǔn)確的航標(biāo)。

總而言之，PPP模式繼承了財(cái)政法制理念和社會(huì)契約精神，是財(cái)政職能有效實(shí)現(xiàn)的技術(shù)途徑，昭示了財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，更是全面深化改革的有力抓手。因此，中國(guó)應(yīng)該成立主要負(fù)責(zé)提供不同行業(yè)的PPP項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)文本的PPP中心，強(qiáng)化地方財(cái)政業(yè)務(wù)培訓(xùn)，推動(dòng)各級(jí)官員轉(zhuǎn)變思想觀念，加快法律法規(guī)建設(shè)，完善政府制度約束，優(yōu)化利益調(diào)節(jié)機(jī)制，堅(jiān)持科學(xué)分配風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)多重監(jiān)督管理，處理好宏觀與微觀、短期與長(zhǎng)期、政府與市場(chǎng)、傳統(tǒng)與創(chuàng)新的關(guān)系，不斷提高對(duì)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)投資的規(guī)模和質(zhì)量，使PPP模式真正成為有限政府撬動(dòng)無(wú)限市場(chǎng)資源的重要戰(zhàn)略路徑，大力促進(jìn)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展。