[摘要] 產能落后阻礙了產業(yè)結構調整和經濟轉型，以往淘汰落后產能的手段單一，呈行政的、人為的、零散的特征，不僅沒能實現(xiàn)淘汰目標，反而呈現(xiàn)“越淘越多”的怪現(xiàn)象。因此有必要設計一種淘汰機制，以系統(tǒng)的思路實現(xiàn)落后產能退出，鼓勵先進產能發(fā)展的雙重目標。本文以河北為例，對落后產能現(xiàn)狀及存在的問題進行分析，構建淘汰落后產能的退出機制。

[關鍵詞] 河北 落后產能 退出機制

[中圖分類號] F127 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）02-0103-03

[基金項目] 河北省社科院重點項目“產能過剩背景下的河北鋼鐵產業(yè)退出機制問題研究”（項目編號 2013A14）；河北省委省政府決策咨詢委員會招標課題“落后產能退出機制研究”。

[作者簡介] 郭曉杰（1975 — ），女，內蒙古包頭人，助理研究員，經濟學博士，研究方向：產業(yè)經濟學、勞動經濟學。

一、河北落后產能基本情況

近年來，根據(jù)中央的科學部署，河北積極實施淘汰落后產能的各項工作，并取得了重大成效。2013年，河北提前兩個月完成國家下達的淘汰任務，所涉及的15個工業(yè)行業(yè)全部完成淘汰落后產能任務，其中鋼鐵、水泥、平板玻璃等11個行業(yè)超額完成任務，一些行業(yè)的實際完成量占全國計劃數(shù)更是達到四成以上（具體見圖1），為全國淘汰落后產能做出了重要貢獻。同時，我們也要清醒的看到河北淘汰落后產能還存在諸多問題。

1. 落后產能分布行業(yè)廣、數(shù)量多，淘汰任務重

受累于長期粗放的經濟增長模式，河北工業(yè)生產雖然實現(xiàn)了快速發(fā)展，但存在大量落后產能。表現(xiàn)在兩方面：一是分布行業(yè)廣，由于產業(yè)同質化問題的存在，每一波產業(yè)過熱發(fā)展浪潮中河北都參與其中，使得落后產能分布的行業(yè)比較廣泛，國家下達的淘汰計劃中所涉及的行業(yè)，河北往往被全部或大部分鎖定；二是數(shù)量眾多，河北是工業(yè)大省，許多產業(yè)的產量在全國位次都比較靠前，當經濟增長方式以數(shù)量和規(guī)模擴張為主導模式，經濟增長方式以提質增效為主，環(huán)保標準成為評價落后產能的主要標準時，曾經的輝煌反而變?yōu)槌林氐溺備D。未來五年國家擬壓縮的8000萬噸鋼鐵總量中，河北承擔了6000萬噸，占了全國擬淘汰總量的3/4；2014～2015年國家擬淘汰的水泥、平板玻璃總量中，河北分別占了36%和85%。

2. 落后產能分布區(qū)域廣呈連片集中狀態(tài)

受產業(yè)發(fā)展過程中自然形成的集聚效應影響，河北許多產業(yè)多分布在一個相對集中的區(qū)域內。以鋼鐵、水泥、平板玻璃等重點行業(yè)為例，根據(jù)國家下達至河北的淘汰落后產能計劃名單可知，鋼鐵行業(yè)的落后產能多分布在邯鄲、唐山幾個區(qū)市，主要以豐南、遷安、武安為集聚地；邯鄲、石家莊多為水泥落后產能的藏身之處；而邢臺（沙河市）則成為平板玻璃落后產能的主要聚集區(qū)。

二、河北淘汰落后產能的重要性和緊迫性

1. 落后產能延緩河北產業(yè)結構調整步伐

由于長期低質、同構、低水平的重復發(fā)展，曾經給河北帶來過榮耀的巨量產能卻因供需矛盾突出、環(huán)境壓力加大等因素成為過剩產能，甚至是落后產能。雖然歷經多次淘汰，但多是虎頭蛇尾，最終陷入“越淘越多，淘而不盡”的怪圈，使得河北喪失了一次又一次產業(yè)結構調整的良機。如果再不采取積極措施大力淘汰落后產能，不僅將繼續(xù)推遲河北產業(yè)結構的調整，還將影響到下一階段的經濟工作。

2. 落后產能影響河北經濟轉型升級

落后產能的大量存在產生了許多負面影響：一是造成產業(yè)發(fā)展的不可持續(xù)，落后產能的存在使得產業(yè)形態(tài)低端，產品附加值不高，缺乏市場競爭力，整個行業(yè)日漸式微；二是造成經濟發(fā)展的不可持續(xù)，大量落后產能的存在不僅造成了資源能源的重大浪費，降低經濟效益，還帶來了日益嚴重的環(huán)境污染問題，使得區(qū)域經濟競爭力下降，無法實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。

3. 落后產能削弱京津冀協(xié)同發(fā)展的機遇

隨著京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，河北迎來了經濟發(fā)展的新機遇，若能充分利用這一機遇，將有利于河北構建現(xiàn)代產業(yè)體系，重塑經濟增長源泉，抓好生態(tài)環(huán)境建設。這就要求河北有足夠的產業(yè)容量和區(qū)域空間來承接京津的產業(yè)轉移和要素外溢，而大量落后產能的存在使得河北“無籠換鳥”。因此，若不加快淘汰落后產能的步伐，河北很有可能失去京津冀協(xié)同發(fā)展的歷史機遇。

三、河北淘汰落后產能的機制設計

河北雖歷經多次淘汰落后產能的浪潮，不僅沒能“脫胎換骨”，反而出現(xiàn)落后產能越淘越多的怪現(xiàn)象，究其原因在于淘汰落后產能的滯后性、被動性和行政性。如今看來，這種行政的，人為的，零散的手段無法從根本上實現(xiàn)淘汰落后產能的目標，需要設計一種機制，以制度的、系統(tǒng)的手段推動落后產能的退出。

（一）加速機制

與落后產能相對的是先進產能，是代表先進生產工藝水平的，環(huán)境資源友好，能促進產業(yè)健康發(fā)展的產能。淘汰落后意味著鼓勵先進，且二者并行不悖。需要在貸款、稅收、土地、市場準入等方面制定有利于先進產能的政策措施，幫助其發(fā)展壯大，從而獲得市場競爭優(yōu)勢，以市場的力量實現(xiàn)“良幣驅逐劣幣”的正常機制。

1. 制定有利于先進產能的行業(yè)準入標準。先進產能往往代表著一個行業(yè)未來的發(fā)展方向，要想實現(xiàn)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展就需要在源頭予以選擇，科學合理的行業(yè)準入標準顯得十分重要，有利于留下先進產能，淘汰落后產能。

2. 制定具有傾向性的貸款、稅收和土地政策。首先，在土地使用方面，對于先進產能的土地使用需求，在符合國土規(guī)劃前提下簡化土地使用審批流程，有條件的地方可實行一事一議，加快審批速度；其次，在銀行貸款方面，先進產能在應用新技術、新工藝、新創(chuàng)新的初期往往投入大，收益低，資金瓶頸成為快速發(fā)展的主要制約因素，因此在銀行貸款方面對先進產能予以優(yōu)惠，可探索推廣保證保險型貸款方式，由政府、銀行、保險公司、企業(yè)四方共擔風險，共享利益；最后，在稅收政策方面，對生產高附加值產品，代表先進產能且處于發(fā)展初期的企業(yè)，可以在一定時期和階段內實施稅收減免、返稅等優(yōu)惠政策，減輕企業(yè)的成長負擔。

（二）減速機制

落后產能是實現(xiàn)經濟全面轉型升級的主要障礙，但緊急“剎車”極易引發(fā)社會的動蕩不安，需要換檔減速，利用減速機制實現(xiàn)落后產能的平穩(wěn)退出。

1. 強化環(huán)評力度，嚴把項目審批關。環(huán)評是對規(guī)劃和建設項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估，提出預防或減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，是從源頭預防和減輕環(huán)境污染的“閥門”。在以往的項目審批中，環(huán)評制度往往成為擺設，造成落后產能的大量存在。因此，要以《環(huán)評法》為指導，抑制落后產能增長。

2. 建立并完善產能置換制度。在控制總量的前提下積極探索建立并完善產能置換制度的有效路徑，推動產能置換交易市場化，逐步實現(xiàn)企業(yè)內、企業(yè)間、跨區(qū)域產能置換，從而加快河北落后產能淘汰進度。

3. 設立補償援助基金。一方面對自愿淘汰落后產能的企業(yè)，按評估機構評估的落后生產能力設備資產凈值給予一定比例的資助，具體比例可根據(jù)計劃列入層級不同而有所不同，比如對列入省級及以上計劃的資助比例可適當高于列入縣級、市級計劃的；另一方面對于愿意從“長線”行業(yè)中退出的企業(yè)給予優(yōu)惠待遇，如企業(yè)若封存和淘汰設備，在進行新投資時，就可以按比例得到優(yōu)先或優(yōu)惠貸款，或采用特別折舊率，或也可采取政府向企業(yè)“購買”舊設備然后將其廢棄的方式。

（三）阻力機制

1. 完善資源價格形成機制，增加落后產能生產成本。落后產能之所以大量存在，原因在于資源使用成本低廉，因此要完善資源價格形成機制，將資源使用過程中的環(huán)境代價、資源枯竭后的退出成本計入資源定價中，并由價格傳導體系最終反映在落后產能生產成本上，加大落后企業(yè)生產成本，迫使企業(yè)或落后產能“出局”。

2. 建立環(huán)保貢獻倒逼機制。對工業(yè)企業(yè)的排污、排放等環(huán)保貢獻進行核算排序，按對環(huán)保的貢獻實行四檔有序用電機制，一檔企業(yè)重點保障，二檔企業(yè)一般保障，第三、四檔企業(yè)采用用電限制倒逼機制，對企業(yè)用能實行紅、黃、綠燈制度，促使企業(yè)自覺淘汰落后產能。

（四）禁止機制

1. 強化法律約束力量。一是加大法律法規(guī)的產業(yè)調整作用。對于落后產能集中的產業(yè)制定配套行政條例，明確應處理的設備的種類、生產能力的總和，設備的處理方法及期限，設備處理的同時應進行的事業(yè)轉換等措施，離職者如何安置，某些落后產能集中的中小企業(yè)如何引導。應以法律的形式設立淘汰落后產能產業(yè)信用基金，以保證設備處理、失業(yè)人員安置和中小企業(yè)轉產等所需資金。二是加強環(huán)境保護相關法律的執(zhí)行力度。要增強環(huán)保部門執(zhí)法地位和相對獨立性，通過環(huán)保警察的成立建立法院與環(huán)保部門的聯(lián)動機制，降低申請強制執(zhí)行的門檻，加強法院的強制執(zhí)行力。

2. 對重點污染企業(yè)實施強制措施。對能耗高、污染重、安全條件差、技術水平低、生產工藝和設備落后的小企業(yè)，要嚴格進行關停并轉。進一步加大執(zhí)法監(jiān)督和處罰的力度。對違反相關規(guī)定的企業(yè)，要依法追究相關人員的責任。并依照有關法律法規(guī)，通過對落后產能停止換發(fā)生產許可證、吊銷排污許可證和安全生產許可證等方式，推動落后產能退出市場。