周星宇

“三權”抵押融資是近年來農(nóng)村金融改革中產(chǎn)生的新生事物，作為農(nóng)村金融的新形式，在探索初期，存在著合法性、社會穩(wěn)定、風險控制等方面的爭議，建議通過法律法規(guī)的健全、農(nóng)村土地確權工作的全面完成和提高資產(chǎn)評估的準確性來予以完善。

“三權”抵押的概念

農(nóng)村居民房屋產(chǎn)權抵押貸款、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款、農(nóng)村林權抵押貸款簡稱農(nóng)村“三權”抵押貸款。農(nóng)村三權抵押的對象主要是農(nóng)戶、農(nóng)村中小企業(yè)及農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社，抵押人通過抵押獲取的貸款主要用于發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工、流通等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目以滿足農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務支農(nóng)資金需求。

“三權”抵押的爭議

雖然多個省（市、區(qū)）不同程度地探索著農(nóng)村“三權”抵押融資，并取得了一系列成果，積累了一些經(jīng)驗，但對這一做法的爭議一直沒有停止過。

合法性爭議

土地承包經(jīng)營權與農(nóng)房產(chǎn)權。我國法律明確規(guī)定：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押（相關規(guī)定主要體現(xiàn)在《物權法》第184條和《擔保法》第37條）。在上述基礎上，法律還規(guī)定了除外的情形，即《農(nóng)村土地承包法》在第49條規(guī)定：“通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權證或者林權證等證書的，其土地承包經(jīng)營權可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)?！薄稉７ā返?4條第（五）款中也規(guī)定：‘抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權”。也就是說，“家庭承包方”以土地承包經(jīng)營權抵押的行為是無效的。至于農(nóng)房，按照“房地一體主義”，農(nóng)房的抵押必然觸及農(nóng)村宅基地抵押流轉(zhuǎn)這一敏感問題，而法律又明確規(guī)定宅基地是不能用于抵押的。因此，土地承包經(jīng)營權與農(nóng)房產(chǎn)權在法律上大多不能作為有效抵押物到金融機構抵押貸款。

林權。依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》（第49條）、《擔保法》（第34條第（五）款）以及《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法》（第3條）的有關規(guī)定，我國目前對以林權抵押這一擔保融資方式限制還是比較嚴格的：只有通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的林地，在經(jīng)過依法登記取得林權證并經(jīng)發(fā)包方同意的情況下，才能抵押；以家庭承包方式取得的林地使用權，法律明確禁止設定抵押；以林木作為抵押物的，原則上也必須是經(jīng)濟林，生態(tài)公益林除外。

農(nóng)村“三權”抵押面臨著諸多法律風險，這是金融機構不愿涉足其中的重要原因之一。金融機構如果接受“三權”抵押進行放貸，一旦產(chǎn)生壞賬，如何在發(fā)生法律風險時有效保障抵押權的實現(xiàn)，是“三權”抵押產(chǎn)生爭議的焦點所在。

社會穩(wěn)定因素爭議

一些專家、學者從社會層面考慮，認為耕地、宅基地是一種特殊的用益物權，具備集體經(jīng)濟組織的身份性和社會保障功能，涉及到全國農(nóng)民的“安身立命”問題。如果允許農(nóng)民將其抵押和轉(zhuǎn)讓，這在中國農(nóng)村社會保障體系尚未全面建立的情況下，農(nóng)民一旦出現(xiàn)貸款償還困難，將失去穩(wěn)定居住地，會導致農(nóng)民流離失所，影響社會穩(wěn)定。

風險控制爭議

針對“三權”抵押融資的爭論還集中在其風險控制方面?！叭龣唷钡奶厥庑?、農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，在發(fā)展農(nóng)村信貸業(yè)務的同時，信貸風險也不斷得到了凸顯。發(fā)展“三權”抵押，一旦農(nóng)民違約無法償還貸款時，金融機構按照信貸合同應收回農(nóng)民的土地。但如果土地無法變現(xiàn)，金融機構將蒙受巨大損失。由于目前各地試點推進的“三權”抵押工作多為政府扶持，農(nóng)民也普遍對貸款風險認識不足，容易出現(xiàn)農(nóng)民的道德風險問題。

破解“三權”抵押的爭議相關建議

“三權”抵押融資為農(nóng)村巨大的資金缺口開辟了新的融資渠道，使農(nóng)村資源得到有效盤活。為在實踐中探索出農(nóng)村金融創(chuàng)新的新途徑，建議從破除法律障礙、試點先行、完善土地確權、做好資產(chǎn)評估幾個方面進行完善。

破除法律障礙。中國人民大學農(nóng)村金融研究所常務副所長馬九杰于2011年在《中國農(nóng)村金融》撰文稱，“三權”抵押亟須立法。西南政法大學教授劉俊早在2007就撰文針對土地承包經(jīng)營權性質(zhì)問題進行探討，他認為：土地承包經(jīng)營權的保障性和物權性，無論是制度基礎、價值理念，還是基本規(guī)則，都是相互對立的。一方面把土地承包經(jīng)營權視為物權，規(guī)定其可以流轉(zhuǎn)，另一方面又考慮到土地對農(nóng)民的基本保障功能，對其流轉(zhuǎn)設立種種限制；既規(guī)定土地承包經(jīng)營權可以流轉(zhuǎn)，又規(guī)定土地承包經(jīng)營權不可抵押。流轉(zhuǎn)的結果是承包人現(xiàn)實地失去承包土地而抵押的結果僅僅是承包人有失去承包土地的可能，在法律上允許土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)卻不允許抵押的規(guī)定很難自圓其說。因此，修訂《農(nóng)村土地承包法》、《物權法》、《擔保法》等法律規(guī)定，解除農(nóng)村金融交易的束縛刻不容緩。農(nóng)村“三權”作為農(nóng)民所擁有的產(chǎn)權資本必須破除不合理的限制，才能發(fā)揮其應有的融資性功能。

明確方向，先行先試。雖然“三權”抵押融資面臨著諸多法律限制，但其中有關林權抵押融資的相關政策法規(guī)較為完善。針對林權抵押，中國人民銀行專門下發(fā)了《人民銀行、財政部、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、林業(yè)局關于做好集體林權制度改革與林業(yè)發(fā)展金融服務工作的指導意見》，要求“在已實行集體林權制度改革的地區(qū)，各銀行業(yè)金融機構要積極開辦林權抵押貸款，擴大林農(nóng)貸款覆蓋面。”林權抵押工作在全國范圍內(nèi)都在有序開展。建議試點地區(qū)的“三權”抵押融資工作可先從林權的抵押開始試點，“三權”抵押的對象也可先從農(nóng)民專業(yè)合作社開始嘗試。與單個農(nóng)戶相比，農(nóng)民專業(yè)合作社的市場競爭能力、抵御風險能力都大大增強，盈利能力、還款能力也相應提高，有利于“三權抵押貸款的良性運營。

“三權”的確權工作是基礎。權屬清晰是開展農(nóng)村“三權”抵押融資的基礎。林權抵押之所以開展的比較廣泛、運作也比較規(guī)范，和林權制度改革后的產(chǎn)權明晰密不可分。根據(jù)國家林業(yè)局的資料，目前集體林權制度改革已基本完成明晰產(chǎn)權、承包到戶的改革任務，確權率和發(fā)證率都已達到并超過了95%。目前土地確權工作已在全國范圍內(nèi)展開，但目前農(nóng)房的確權仍由個別地區(qū)自行試點，全國范圍內(nèi)沒有統(tǒng)一推進。

做好“三權”資產(chǎn)的評估。從金融機構的角度而言，抵押品的價值必須易于評估，這樣才可以確定貸款額度。農(nóng)房受區(qū)位、交通、房屋用材等因素影響；林權受森林類型、生產(chǎn)周期等因素影響；土地承包經(jīng)營權受地塊大小、土地墑情等因素影響，評估標準難以確定。另外，目前尚無專業(yè)農(nóng)房、林權、土地經(jīng)營權等“三權”的評估機構和評估人員，沒有相對獨立的評估價值作參照，實際價值難以合理確定。由誰評估，怎么評估，都沒有統(tǒng)一的標準。價值無法評估，貸款也就無從發(fā)放，這使得“三權”抵押融資在實際操作中遇到了困難。建議成立專門的“三權”價值評估機構，并制定詳細的評估細則和辦法。抵押人、抵押權人、擔保人對“三權”資產(chǎn)抵押價值認定一致的，可不進行評估；價值認定有異議的，應當進行評估。