作者簡介：肖強（1990-），男，漢，山東濟寧，碩士，東北師范大學，政府治理理論與實踐研究。

摘要：服務(wù)型政府建設(shè)是政府轉(zhuǎn)型的一個重要體現(xiàn)，現(xiàn)如今服務(wù)型政府的建設(shè)還存在服務(wù)理念不足，公務(wù)員素質(zhì)不高，服務(wù)中績效考核的不足以及多頭管理、職能交叉等多方面問題。對于這些問題，20世紀90年代提出的無縫隙政府理論可謂是一劑良藥，它從顧客、競爭、結(jié)果、流程等視角出發(fā)，為建設(shè)服務(wù)型政府提供有益的指導性意見，但是我們也要重視該理論所固有的局限性。

關(guān)鍵詞：無縫隙政府理論；服務(wù)型政府；問題；路徑選擇；局限性

從作威作福的政治流氓式的封建社會衙門到勤勤懇懇孺子牛般的社會主義政府的轉(zhuǎn)變，可以說是歷史濃墨重彩的一筆；在社會主義的不斷前進中，從“管制型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變，可謂是管理理念的一個夙愿。所謂服務(wù)型政府，就應(yīng)該在政府的干預(yù)行為中做減法，在政府的服務(wù)上做加法，真正做到權(quán)為民所用，利為民所謀，情為民所系。但是現(xiàn)實中這種加法、減法并沒有落實到位，使得服務(wù)型政府理念與現(xiàn)實之間存在一條不可逾越的鴻溝?；谶@種情況，我們可以發(fā)揮無縫隙政府理論在這方面得天獨厚的優(yōu)勢，以其顧客導向、競爭導向、結(jié)果導向和流程再造為指引，打破傳統(tǒng)部門條塊分割的局面，消除部門和層級之間的壁壘，整合機構(gòu)中人力、物力和財力，來實現(xiàn)真正意義上的服務(wù)型政府。

一、當前我國服務(wù)型政府建設(shè)存在的問題

（一）政府本位主義泛濫，服務(wù)理念認識不足

雖然建設(shè)服務(wù)型政府的號角已經(jīng)吹響了十多年，但是政府部門及其官員的思維邏輯仍然是從其自身角度出發(fā)，以管理者自身利益為目標，來發(fā)號施令或是制定政策。如果政府本位主義繼續(xù)深化，那么它會嚴重弱化法律的作用，強化人治色彩，嚴重阻礙社會主義法治社會的建設(shè)進程，這與十八屆四中全會精神完全背道而馳。在法律弱化的基礎(chǔ)上，會引發(fā)多骨諾米牌效應(yīng)，官僚主義、形式主義、享樂主義、奢靡之風以及官員的尋租腐敗更是集中的爆發(fā)。政府的任務(wù)本應(yīng)該服務(wù)于人民，但是這種種的不良問題，卻都是在背離人民群眾的根本利益，這種理論與現(xiàn)實的荒謬卻在真實的上演著。

（二）公務(wù)人員素質(zhì)難以滿足服務(wù)型政府建設(shè)需要

服務(wù)型政府是一種理念，把理念變成行動，這就需要發(fā)揮各級公務(wù)員的積極作用，但是公務(wù)員想要切實踐行這種理念是有很大困難的，由于公務(wù)員選拔形式單一，公務(wù)員培訓無法滿足多樣化的需求，這使得公務(wù)員的實際素質(zhì)與理想的狀態(tài)相差甚遠。現(xiàn)在的公務(wù)員只要被錄取之后嚴格遵守相關(guān)規(guī)定，那么就可以高枕無憂的安享到退休，這種激勵機制不健全，退出機制不完善的現(xiàn)狀嚴重制約公務(wù)員能力的有效發(fā)揮，也直接限制了服務(wù)型政府在服務(wù)上所釋放出來的能量。公務(wù)員的服務(wù)意識不足，他們在思想里還是以“管理者”自居，而“服務(wù)人”的意識卻又遲遲難以形成，這就極大限制了服務(wù)型政府的建設(shè)，也很大程度上限制了人民群眾多樣化的需求。

（三）服務(wù)型政府建設(shè)中存在嚴重的績效考核問題

在績效考核機構(gòu)上，沒有一個專門的考核部門或人員，往往都是機構(gòu)內(nèi)部進行自我考核，這會很難保持其評估的中立性，這種自我考核的方式存在很大的弊端。在考核的方式上，績效考核主觀隨意性大，憑經(jīng)驗，憑感覺，憑印象，不能很好的體現(xiàn)民主、公開、公正的原則①，這就給政府公務(wù)人員留下了很大的自我操作空間，使其在社會效益最大化和個人利益最大化的問題上，往往傾向于后者。由于是對政府的服務(wù)能力作考核，如果沒有明確考核標準，那么會很難得出令人滿意的考核結(jié)果，這使考核人員往往為了避免犯錯而進行機械的績效考核，缺乏了考核的積極性和做事的主動性，使得績效考核成為建設(shè)服務(wù)型政府的一大困擾。

（四）多頭管理、職能交叉、部門間各自為政

現(xiàn)在的服務(wù)型政府都倡導“一站式服務(wù)”，而“一站式服務(wù)”最基本的要求就是政府各部門之間高度配合，密切互動。雖然大部制改革推行已久，但是現(xiàn)有的政府部門格局并未達到這種理想的狀態(tài)?，F(xiàn)在對于許多有利可圖的領(lǐng)域，存在多個部門的爭相管理，這種多頭管理使得許多領(lǐng)域的管理達到了飽和的狀態(tài)，相反地，對于無利可圖的領(lǐng)域出現(xiàn)了管理的真空地帶，政府部門管理嚴重缺位。各部門為了自身利益，都以自我為中心，甚至相互爭權(quán)奪利。這些現(xiàn)象不僅造成行政資源內(nèi)耗，降低行政效率，影響政府權(quán)威，而且會因為缺乏統(tǒng)籌兼顧，不利于長遠發(fā)展，最終會損害人民的利益，背離服務(wù)型政府發(fā)展宗旨。

二、無縫隙政府理論下的服務(wù)型政府建設(shè)的路徑選擇

（一）增強以顧客導向的服務(wù)意識

政府若要踐行以顧客為導向服務(wù)理念，需要做的還很多。最重要的必須切實轉(zhuǎn)變政府部門現(xiàn)有觀念，革除官僚本位主義思想，剔除只重管理、輕視服務(wù)的錯誤思維，使其完成一個管理者向服務(wù)人的角色轉(zhuǎn)變；當然，政府部門要深化思想認識，真正了解到服務(wù)型政府的內(nèi)涵實質(zhì)，認識到以顧客為導向的服務(wù)型政府建設(shè)的長期性，艱巨性；政府面對的顧客是公眾，公眾不僅是公共產(chǎn)品和服務(wù)的最終使用者，同時也是公共產(chǎn)品和服務(wù)供給過程中的參與者，②顧客要參與到服務(wù)型政府意識提高的過程中去，以一個消費者的角色來檢驗其成效。只有在這種轉(zhuǎn)變錯誤思維，強化服務(wù)觀念，并進行不斷檢驗的過程中，才能讓政府的活動能夠圍繞顧客而開展，以顧客的需要為第一需要，以最大的努力提高顧客的滿意度。

（二）提高以競爭為導向的服務(wù)能力

自從公務(wù)員考試錄用制度實施以來，千軍萬馬爭搶一個職位的現(xiàn)象已經(jīng)屢見不鮮，這種強烈的競爭機制為國家挑選了許多有用之才，雖然準入機制的充分競爭，使政府得到優(yōu)秀的人才，但是進入公務(wù)員系統(tǒng)之后卻陷入了一種沉寂狀態(tài)，為了改變這種狀態(tài)，提升政府服務(wù)能力，必須要做到：加強公務(wù)員隊伍培訓，滿足公務(wù)員個性化需求，提升公務(wù)員的服務(wù)能力，使其更具競爭力；公務(wù)員能力的提升也要通過競爭上崗的方式來進行，這樣會使服務(wù)態(tài)度好、服務(wù)能力強的公務(wù)員能夠在競選的過程中脫穎而出，在一定程度可以改變憑借資歷向上攀爬的現(xiàn)象；在公務(wù)員系統(tǒng)中，還要保障暢通的退出機制，通過競爭使不合適的公務(wù)員調(diào)整崗位或是退出公務(wù)員系統(tǒng)，從而更好地服務(wù)于社會建設(shè)。

（三）完善以結(jié)果為導向的績效考核

在建設(shè)服務(wù)型政府過程中，績效考核可謂是關(guān)鍵一環(huán)，要完善以結(jié)果為導向的政府績效考核，政府必須要進行相關(guān)方面的補課：建立獨立的具有權(quán)威性的政府績效考核機構(gòu)，厘清服務(wù)主體與考核主體的關(guān)系，降低其中可操作的灰色空間；構(gòu)建科學有效地考核指標體系，把考核的指標真正與人民的利益結(jié)合起來，使人民真正能夠從以結(jié)果為導向的績效考核體系中體現(xiàn)出自身的利益訴求，強調(diào)政府是公共服務(wù)提供者，政府管理工作必須以顧客為中心，以顧客的需要為導向；不斷完善績效考核的方法，加強平時考核，讓公務(wù)員把工作做在平時，而不是在評估的時候進行突擊，采取多種方法進行評估，定量定性方法相結(jié)合，部門考核和人民反饋相結(jié)合。在各種措施的相互作用之下，才能使得結(jié)果導向下的政府績效考核變得更合理。

（四）打造以流程再造為導向的高效政府

政府流程再造就是對政府部門原有組織機構(gòu)、服務(wù)流程進行全面、徹底的重組，形成政府組織內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督的有機聯(lián)系和互動，以適應(yīng)政府部門外部環(huán)境的變化，謀求組織績效的顯著提高，使公共產(chǎn)品或服務(wù)更能取得社會公眾的認可和滿意③。電子政務(wù)是政府流程再造的一個重要平臺，它用信息技術(shù)架構(gòu)出一個不同以往的扁平化組織，改變了政府流程，使得政府職能發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，可以更好地與人民進行溝通，更好地為人民服務(wù)。通過流程再造，可以使政府擺脫社會管理中唱獨角戲的尷尬角色，讓社會各方都參與進來，讓人民參與政府如何為其提供服務(wù)的討論，讓人民以最真實的體會來評價政府的服務(wù)是怎么樣的，從而讓政府流程再造所創(chuàng)造出來的效力真正發(fā)揮到人民身上。

三、在服務(wù)型政府建設(shè)過程中要避免無縫隙政府理論的不足

（一）顧客理念下公民相對權(quán)利和合法地位的降低

無縫隙政府理論基礎(chǔ)是公共部門能夠與私部門一樣，拋卻了所謂了的職責，追求利益的最大化④。這種理論下的顧客理念是一種以自我為中心的，這種理念越發(fā)的深化，它就越會侵蝕人們參與政治的熱情，最終會讓民眾形成一種政治冷漠，這不符合服務(wù)型政府對公民的角色定位。這與政治意義上的公民，即把個人利益放置于更廣闊的社會利益之中，能夠積極的參與社會政治生活，是截然不同的。在爭取個人利益最大化的同時，還要保證社會效益的最大化，這顯然是做不到的，帶有濃厚資本主義個人色彩的顧客理念要在社會主義集體思想下進行改造磨合才能為我們所用。

（二）無縫隙政府理論應(yīng)用上的局限性

無縫隙政府理論盡管有其異乎尋常的優(yōu)勢，但是在現(xiàn)實中卻遭遇了困境。無縫隙政府理論是一個系統(tǒng)的工程，不是一蹴而就的，它是牽一發(fā)而動全身的，必須有一個系統(tǒng)的規(guī)劃才能進行實施，然而只要實施就需要花費大量的時間、人力、財力和物力，這都給政府帶來很大的壓力⑤。當然它的流程再造的方法具有極大的挑戰(zhàn)性和難度，可行性和實現(xiàn)的可能性都太小，并且該理論是對官僚體系的一個徹底否定，它需要打破原有的官僚體系，對其進行重組，這使得在實施上面臨巨大的障礙，這其中有理想與現(xiàn)實的差距，也有不同國家各種情況的綜合因素，這些局限性可能會最終消失，但這一天會來的異常艱辛，異常晚。

在無縫隙政府理論的指導下，尤其是在以顧客為導向，以競爭為導向，以結(jié)果為導向，以及政府組織流程再造的具體的引領(lǐng)下，可以從增強政府部門服務(wù)意識、提高公務(wù)員服務(wù)能力、完善服務(wù)型政府績效考核和避免多頭領(lǐng)導、權(quán)力交叉等多方面來為構(gòu)建服務(wù)型政府做出應(yīng)有的努力，也只有這樣，才能降低或消除服務(wù)型政府建設(shè)過程中的出現(xiàn)的消極因素，才能更好的為人民負責，更好地用無縫隙政府理論來建設(shè)社會主義和諧社會。（作者單位：東北師范大學）

注解：

①彭向剛. 論我國服務(wù)型政府績效評估的發(fā)展趨勢[J]. 吉林大學社會科學學報， 2008， 2.

②張君君. 基于無縫隙政府理論對我國政府公共服務(wù)的分析[J]. 內(nèi)江科技， 2010 ，1.

③胡德平.政府流程再造的理論探討及其實踐路徑.四川行政學院學報，2006，4.

④姜迪. 無縫隙政府理論在服務(wù)型政府建設(shè)中的作用[J]. 平頂山學院學報， 2006， 21

⑤付耀華. “無縫隙政府” 理論視角下我國服務(wù)型政府的構(gòu)建[J]. 云南行政學院學報， 2011， 13.