作者簡介：彭亮（1989-），男，漢，湖北中南財經(jīng)政法大學(xué)金融學(xué)院碩士，研究方向：金融投資。

摘要：PPP模式在中國基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域的投資與建設(shè)發(fā)揮越來越重要的作用，有必要對其相關(guān)領(lǐng)域的研究進行梳理以更好地指導(dǎo)實踐。本文擬探討PPP模式的基本概況、政策環(huán)境，結(jié)合國內(nèi)外研究成果所有權(quán)轉(zhuǎn)移、經(jīng)營權(quán)控制和公私合作程度，識別出PPP模式的三種發(fā)展路徑，為PPP模式在中國今后的研究與實踐提供一定參考。

關(guān)鍵詞：PPP；發(fā)展路徑；投融資模式

2014年以來，我國面臨經(jīng)濟波動周期面臨向下壓力。在內(nèi)外需求疲軟、房地產(chǎn)投資增速腰斬等不利環(huán)境下，完成經(jīng)濟增速目標、穩(wěn)增長需要強有力支撐。審視消費、投資、出口，唯一可以駕馭的還是基建投資。作為基建投資重要金來源的PPP模式將成為推進整個投資穩(wěn)增長中的生命線。本文擬探討PPP模式的基本概況以及我國的發(fā)展路徑，進而提高投融資效率，對支持我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、加快轉(zhuǎn)變政府職能以及拓寬融資渠道具有重要意義。

一、 PPP模式的概況

（一） PPP模式的定義。PPP即公私伙伴關(guān)系，是為了滿足公共產(chǎn)品和服務(wù)需求，在政府和私人部門之間形成一種合作關(guān)系的公共項目融資模式。PPP 模式因具有吸引民間投資、充分利用私人部門技術(shù)和管理特長等優(yōu)點，在全球基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目建設(shè)中，特別是在中國的公共交通、體育場館（如北京地鐵四號線、奧運場館）等項目中，獲得廣泛的應(yīng)用。

PPP 是項目融資的總括性概念，包括BOT、BOO等眾多具體模式。由于各種PPP 模式的運作方式以及合作關(guān)系存在差異.政府只有選擇合適的PPP 模式，才能與私人部門形成長期穩(wěn)定的伙伴關(guān)系，共同推動基礎(chǔ)設(shè)施項目的順利運營。

（二）推廣PPP模式的原因。PPP模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施，通過收費獲得合理投資回報；政府部門負責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。推廣PPP 對支持我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、加快轉(zhuǎn)變政府職能、提升管理效率以及拓寬融資渠道具有重要意義。

1、促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然要求。我國處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟進入新常態(tài)，經(jīng)濟增速下臺階，通過推廣運用PPP模式向社會資本開放基礎(chǔ)設(shè)施項目，可以拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機制，有利于整合社會資源，盤活社會存量資本，激發(fā)民間投資活力，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級。

2、加快轉(zhuǎn)變政府職能，提升管理效率。規(guī)范的PPP模式能夠?qū)⒄陌l(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務(wù)職能，與社會資本的效率、技術(shù)創(chuàng)新動力有機結(jié)合，減少政府的過度參與，提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。

3、城投債迎來償付高峰期，融資模式有待改變。從目前存量城投債到期金額來看，城投債集中在2015-2021 年到期，2015 年城投債到期額為4707 億元，2019 年達到峰值7417 億元，2021 年到期量為6166 億元，隨后到期金額回落至1000 億元以內(nèi)，因此，在城投債未來發(fā)行受阻的環(huán)境下，地方債務(wù)的出口將通過地方政府債、PPP 等多種創(chuàng)新形式實現(xiàn)。

二、 政策支持

2014 年以來，政府發(fā)布多項政策著力推廣PPP 模式，如2014年10月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，提出推廣使用政府與社會資本合作模式，鼓勵社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等公益性事業(yè)投資和運營。2014 年11 月16 日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，指出在公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，積極推廣PPP 模式。

在國家部委層面，發(fā)改委、財政部相繼出臺政策推廣PPP模式。2014年財政部發(fā)布《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》、《政府和社會資本合作模式操作指南》的通知，提出充分認識推廣運用PPP模式的重要意義，積極穩(wěn)妥做好項目示范工作，規(guī)范政府、社會資本參與PPP的活動。國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，強調(diào)合理確定PPP的項目范圍及模式，加強PPP項目的規(guī)范管理。

三、 PPP模式的發(fā)展路徑

（一） PPP模式的分類。由于制度環(huán)境的影響，加上采用分類標準的差異，不同國家和國際組織對PPP 模式劃分也各不相同。世界銀行將PPP 分為六大模式服務(wù)外包、管理外包、租賃、特許經(jīng)營、BOT 和資產(chǎn)剝離。本文借鑒世界銀行的PPP模式分類將其分四大大類、九個中類、二十二個小類的三級分類結(jié)構(gòu)。四大模式分別為：外包類、特許經(jīng)營類、回租回購類、資產(chǎn)剝離類。其中，外包類涵蓋了整體外包、經(jīng)營外包、建設(shè)外包三類。特許經(jīng)營類涵蓋了BOT、TOT兩個類別?；刈饣刭忣悇e涵蓋了政府回租和政府回購兩類。最后資產(chǎn)剝離中涵蓋完全私有化和部分私有化兩種。完全私有化的模式主要有BBO、BDP、BOO等。部分私有化則主要是股權(quán)轉(zhuǎn)讓。

（二）發(fā)展路徑選擇

1、經(jīng)營外包-TOT-整體外包-BOT。此種PPP發(fā)展路徑適用于政府經(jīng)營效率不高，而私人部門能夠發(fā)揮技術(shù)管理優(yōu)勢，可以進行市場化運作的項目。政府希望通過所有權(quán)轉(zhuǎn)移實現(xiàn)較高效益，最終獲得項目所有權(quán)以恢復(fù)項目的公共性質(zhì)。

這種路徑可為政府在選擇下列公共項目的PPP 模式提供決策參考：①可收取通行費的交通項目，例如：高速公路、地鐵等；②能源生產(chǎn)項目，例如：火電、風(fēng)電廠等；③可產(chǎn)業(yè)化運作的環(huán)保項目.例如：污水處理、垃圾處理、廢棄物回收等；政府在為上述項目選擇具體PPP 模式時，如果項目已經(jīng)建成，可以從路徑的起始點出發(fā)，優(yōu)先選擇經(jīng)營外包和TOT 模式；如果需要新建項目，政府在選擇模式時，既可以從路徑的起始點開始，也可以優(yōu)先選擇合作程度較高的整體外包和BOT 模式。

2、政府回租-建設(shè)外包-政府回購。此路徑適用于不能通過市場化運作并由私人部門經(jīng)營管理，或者政府需要強化經(jīng)營控制權(quán)的項目。在該路徑中選擇模式時，政府希望對此類項目所有權(quán)轉(zhuǎn)移的時間較短，并最終獲得所有權(quán)，可以在一定程度上與私人部門展開合作。

這種路徑可為下列具體公共項目提供PPP 模式?jīng)Q策依據(jù)：①不能向使用人收費的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目，例如：城市道路、橋梁等；②保障性住房.例如：經(jīng)適房、限價房、等；③不能市場化收費且具有安全保密要求的，能提供公共服務(wù)和產(chǎn)品的項目，例如：社會治安動態(tài)視頻監(jiān)控系統(tǒng)、電子政務(wù)系統(tǒng)等。

3、部分私有化-完全私有化。此路徑適用于政府不需要獲得項目所有權(quán)，可以充分調(diào)動民間資本的積極性，南私人部門負責(zé)經(jīng)營的項目。此模式可用于下列項目：①可直接向使用者收費，例如：垃圾（生物質(zhì)能）焚燒發(fā)電、海水淡化、集中供熱等；②可以將政府公共管理和私人部門運營維護相結(jié)合，并且所有權(quán)歸屬于私人部門不會影響運作性質(zhì)的項目，例如：T業(yè)園區(qū)、新城區(qū)等；③可直接向使用者收費且不具有安全保密要求的，能夠提供公共服務(wù)和產(chǎn)品的項目，例如：城市信息化系統(tǒng)、公共停車場等。

四、 總結(jié)與啟示

首先，政府可以在不同所有權(quán)轉(zhuǎn)移和經(jīng)營權(quán)控制方式的組合下，結(jié)合建設(shè)、融資、經(jīng)營、維護、移交等不同環(huán)節(jié)，設(shè)計出新的PPP 模式，能夠凝練出具有中國特色的PPP 創(chuàng)新模式。

其次，政府要逐步減少對若干常用PPP 模式（如BOT、BT、TOT 等）選擇決策的慣性約束，在考慮項目產(chǎn)品公共屬性、安全性要求、運作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，拓寬PPP模式在公共項目中的應(yīng)用范圍，探索外包類、回租回購類、特許經(jīng)營類和資產(chǎn)剝離類等PPP 模式在公共項目中的運作規(guī)律。

最后，對于一個PPP 項目，在不同的階段或不同的環(huán)節(jié)均可采用不同的合作模式，而不是采用單一模式。（作者單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)）

參考文獻：

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[2]賈康，孫潔 公私伙伴關(guān)系 （PPP） 的概念、起源、特征與功能[J]財政研究 2009

[3]國務(wù)院 （國發(fā)〔2014〕43號） 國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見 2014