姜凌雯

[摘要]十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確指出，全面深化改革的核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。準(zhǔn)確把握好政府職能的定位、全面正確地履行好政府職能對(duì)于完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

[關(guān)鍵詞]政府職能;市場(chǎng)體制;正確處理;優(yōu)化環(huán)境

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.13.053

我國(guó)在三十多年的改革開(kāi)放的發(fā)展過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)成就取得了巨大的發(fā)展同時(shí)，也出現(xiàn)了今天和未來(lái)中國(guó)發(fā)展當(dāng)中面臨的一些重大的困境，所以不可能靠某一單方面的一項(xiàng)改革來(lái)解決我們面臨的所有的問(wèn)題，因此必須要強(qiáng)調(diào)全面深化改革。既然是全面深化改革，就需要在各個(gè)領(lǐng)域加力——經(jīng)濟(jì)學(xué)家強(qiáng)化市場(chǎng)化，政治學(xué)家強(qiáng)調(diào)民主化，法律學(xué)家強(qiáng)調(diào)法制化，管理學(xué)家強(qiáng)調(diào)公共秩序結(jié)構(gòu)的調(diào)整和改善等，但核心問(wèn)題也是最關(guān)鍵的問(wèn)題就是要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。

1準(zhǔn)確把握政府和市場(chǎng)的關(guān)系

這次三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革，仍然把經(jīng)濟(jì)體制改革作為重點(diǎn)領(lǐng)域。在重點(diǎn)領(lǐng)域中蘊(yùn)含著一個(gè)突破點(diǎn)，就是要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革的一個(gè)核心問(wèn)題，從市場(chǎng)的角度來(lái)看，就是讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的發(fā)揮。那么從政府的角度來(lái)看，我們也不能忽略政府的作用，而且我們要更好地發(fā)揮政府作用，不是要不要政府發(fā)揮作用的問(wèn)題，而是要更好發(fā)揮正確作用的問(wèn)題。

我們對(duì)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)是不斷深入的，對(duì)市場(chǎng)在資源配置中的作用，我們也是不斷深化認(rèn)識(shí)的。我們對(duì)市場(chǎng)的作用的認(rèn)識(shí)應(yīng)該說(shuō)是越來(lái)越重要。比如在十四大、十五大報(bào)告里提出，要讓市場(chǎng)在宏觀(guān)調(diào)控下，對(duì)資源配置起到一個(gè)基礎(chǔ)性的作用。在十六大報(bào)告里面，又進(jìn)一步提出在更大程度上發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，不僅是基礎(chǔ)作用，而且要更大程度上來(lái)發(fā)揮這種作用。到了十七大我們又認(rèn)識(shí)到，要從制度上更好發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置作用。十八大又提出來(lái)要在更大程度上，更大范圍內(nèi)來(lái)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。所以我們從十四大、十五大、十六大、十七大、十八大，雖然一直都在強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用，但強(qiáng)調(diào)的程度是不一樣的。這次黨的十八大提出來(lái)要讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，應(yīng)該說(shuō)對(duì)市場(chǎng)的認(rèn)識(shí)作用又往前邁進(jìn)了一大步。但是我們還要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，那就說(shuō)明政府的作用仍然重要，所以要更好地發(fā)揮政府的作用。

我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程是具有延續(xù)性的一個(gè)工作，重點(diǎn)就在理清政府跟市場(chǎng)，政府跟社會(huì)的邊界，這是長(zhǎng)期以來(lái)我們國(guó)家政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)核心工作。政府職能轉(zhuǎn)變的正式提出是在1988年的機(jī)構(gòu)改革當(dāng)中，明確提出來(lái)機(jī)構(gòu)改革的著眼點(diǎn)在于政府職能轉(zhuǎn)變，當(dāng)然對(duì)這個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)不是一蹴而就的，中間有一個(gè)摸索和探索的時(shí)期。1982年黨的十二大，我們突破了計(jì)劃和市場(chǎng)對(duì)立的傳統(tǒng)觀(guān)念，提出了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔的方針。在十二大基礎(chǔ)之上，1984年十二屆三中全會(huì)明確提出了要發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，明確承認(rèn)了市場(chǎng)在社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體系當(dāng)中的作用和地位。到了1987年黨的十三大，我們提出來(lái)社會(huì)主義有計(jì)劃的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。這一系列的理論認(rèn)識(shí)上的進(jìn)展，幫助我們正確認(rèn)識(shí)到了政府跟市場(chǎng)的關(guān)系。所以在這樣的理論認(rèn)識(shí)的背景之下，1988年提出來(lái)了政府職能轉(zhuǎn)變這樣一個(gè)核心概念。黨的十四大提出了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的概念，這個(gè)時(shí)候我們明確了政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容和方向，就是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，所以從1992年開(kāi)始后的歷次改革，都在緊緊圍繞適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要來(lái)轉(zhuǎn)變政府職能。

2充分認(rèn)識(shí)政府職能定位的科學(xué)內(nèi)涵

通過(guò)對(duì)上述政府和市場(chǎng)關(guān)系的定位上來(lái)看，從1988年點(diǎn)題到1992年破題，再到2013年我們有了更加實(shí)質(zhì)性的認(rèn)識(shí)飛躍，對(duì)于市場(chǎng)作用的認(rèn)識(shí)越來(lái)越到位，越來(lái)越符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，這是我們政府職能轉(zhuǎn)變的一條主線(xiàn)。從另外一條主線(xiàn)來(lái)看，政府職能轉(zhuǎn)變除了處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系這條線(xiàn)以外，政府的職能還要處理政府和社會(huì)，以及政府跟公民的關(guān)系，尤其是政府和公民的關(guān)系，主要的措施就是向公民提供社會(huì)福利、社會(huì)保障。但是1988年到2003年的機(jī)構(gòu)改革主要圍繞著政府跟市場(chǎng)的關(guān)系，在機(jī)構(gòu)改革中撤銷(xiāo)了大量的專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)，但是政府跟社會(huì)的關(guān)系，政府跟公民的關(guān)系這兩層關(guān)系我們的觸及不多，在社會(huì)管理和公共服務(wù)這兩方面的職能，并沒(méi)有相應(yīng)地加強(qiáng)。

長(zhǎng)期搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)我們忽略了社會(huì)管理和公共服務(wù)，隱藏了巨大的危機(jī)，這種危機(jī)以“非典”形式集中爆發(fā)出來(lái)了，所以這個(gè)時(shí)候我們有了深刻的理論反省，政府職能轉(zhuǎn)變不單純聚焦于政府跟市場(chǎng)這對(duì)關(guān)系，也涉及政府跟社會(huì)，政府跟公民的關(guān)系。2004年我們提出來(lái)在搞好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí)，更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)，并且在2005年提出服務(wù)型政府建設(shè)的概念。所以從這個(gè)角度來(lái)講，2003年“非典”以后，政府職能轉(zhuǎn)變的領(lǐng)域從原來(lái)關(guān)注政府和市場(chǎng)這個(gè)單一的維度，進(jìn)展到多種的維度。既要延續(xù)把政府和市場(chǎng)的關(guān)系做好，同時(shí)以服務(wù)型政府建設(shè)為目標(biāo)，向社會(huì)、向老百姓提供各種各樣的社會(huì)保障和社會(huì)服務(wù)。

十八屆三中全會(huì)《決定》重新明確了政府職能，即加強(qiáng)中央政府宏觀(guān)調(diào)控職責(zé)，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)五項(xiàng)職能，合理界定了中央政府和地方政府的職能。長(zhǎng)期以來(lái)政府在戰(zhàn)略決策發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)研判方面比較欠缺，這些方面成為政府職能轉(zhuǎn)變工作當(dāng)中突出的一個(gè)問(wèn)題。在政府職能內(nèi)部既有宏觀(guān)又有微觀(guān)的職能，這些職能到底哪些是中央應(yīng)該履行的，哪些應(yīng)該是地方履行的，哪些地方是我們應(yīng)該強(qiáng)化的。在十八屆二中全會(huì)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案當(dāng)中明確提出來(lái)要改善和加強(qiáng)宏觀(guān)管理，十八屆三中全會(huì)明確提出了科學(xué)的宏觀(guān)調(diào)控。

3創(chuàng)新社會(huì)治理方式切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能

轉(zhuǎn)變政府職能是政府改革主要的目標(biāo)，2008年以來(lái)以大部制為著眼點(diǎn)的政府機(jī)構(gòu)改革，其實(shí)主要的任務(wù)就是在優(yōu)化政府的管理，即優(yōu)化政府的公共管理和公共服務(wù)能力。但在過(guò)去的很長(zhǎng)時(shí)間里面，政府一開(kāi)始扮演的是一個(gè)統(tǒng)治角色，它的管理具有管制主義、命令主義、包辦主義這些明顯的特征。在民眾愿望不強(qiáng)烈、民間力量不足的情況下，政府來(lái)包辦，政府甚至做企業(yè)，包辦經(jīng)濟(jì)，包辦社會(huì)，包辦文化事業(yè)，這樣的模式如果在當(dāng)時(shí)的社會(huì)條件下還有它應(yīng)用的成效，但是在改革開(kāi)放市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的時(shí)代，因?yàn)楣駲?quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，自主能力的提高，民間能量的集聚，它的管理效應(yīng)不僅會(huì)遞減，而且會(huì)增加社會(huì)成本，甚至阻礙社會(huì)發(fā)展。但是在今天民間集聚了大量的能力，政府一個(gè)重要的任務(wù)是要慢慢退出。那么退出后的政府要提供法制秩序、公共管理、公共服務(wù)和社會(huì)保障這些公共服務(wù)職能，所以說(shuō)轉(zhuǎn)變職能，就是把管制主義的政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型的政府。

在這一政府轉(zhuǎn)型過(guò)程中要滿(mǎn)足兩個(gè)方面的原則，一個(gè)方面就是政府有效性，第二個(gè)就是政府有限性，理想當(dāng)中的政府既要讓它有效，又要讓它有限，有效性和有限性是我們?cè)u(píng)估政府兩個(gè)重要的指標(biāo)，這兩個(gè)重要的指標(biāo)轉(zhuǎn)化成政府改革的一個(gè)目標(biāo)，就是建立責(zé)任政府，這是我們政府改革的基本目標(biāo)。

權(quán)力和責(zé)任的匹配性會(huì)產(chǎn)生不同的政府形式，理想中的政府模式是權(quán)力很小，責(zé)任很大，但是從政府的角度來(lái)說(shuō)，最希望是權(quán)力很大，想干什么就干什么，然后不承擔(dān)責(zé)任，這是兩種不同的心態(tài)下的兩種政府模式。第一種政府模式在當(dāng)今的社會(huì)中機(jī)會(huì)是不存在的。除此之外最不理想的政府就是權(quán)力很大，但不承擔(dān)責(zé)任，這種政府幾乎也是不存在的。所以?huà)侀_(kāi)這兩種模式，大多數(shù)政府的權(quán)責(zé)體系可以有兩種表現(xiàn)的形式，一個(gè)就是權(quán)力大責(zé)任也大，第二個(gè)是權(quán)力小，責(zé)任也小。我們過(guò)去討論大政府小政府也是在這個(gè)意義上理解。所謂大政府，就是權(quán)力很大，責(zé)任也很大，所謂小政府，就是權(quán)力很小，責(zé)任也很小，這是權(quán)責(zé)匹配的一個(gè)基本思路。

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