高宇馳　郭馨澤

摘 要：遼寧的縣域經(jīng)濟(jì)一直是制約其整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”為破解這一難題提供了出路。在“市管縣”體制下的“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”，其實(shí)質(zhì)是擺正地級(jí)市市轄區(qū)與縣域的關(guān)系，在城區(qū)與鄉(xiāng)村之間尋求一種平衡。遼寧省的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)在2010、2011年分別在綏中縣和昌圖縣展開，在總結(jié)吸收其他省份的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，遼寧省的試點(diǎn)工作呈現(xiàn)一些新特點(diǎn)。但同時(shí)因?yàn)槠鸩捷^晚，至今尚處探索階段。本文提出了一些建設(shè)性的意見和建議，為遼寧省縣域經(jīng)濟(jì)破局提供一些方向。

關(guān)鍵詞：擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣；省管縣；綏中；昌圖

一、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的必要性

作為改革的第一個(gè)步驟，所謂擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣，是指一種政府財(cái)政體制改革， 這種體制從1992年開始，在浙江等地實(shí)施。核心內(nèi)容就是通過擴(kuò)大縣一級(jí)政府的相關(guān)權(quán)力， 以使縣一級(jí)政府具有更大的自主權(quán)， 從而為實(shí)現(xiàn)縣一級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理職能奠定基礎(chǔ)。從實(shí)踐上看，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣是大勢(shì)所趨?！笆」芸h”體制有下列幾個(gè)方面的益處：“省管縣”能提高行政效率、“省管縣”有助于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、“省管縣”有助于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、遼寧省擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)情況及比較

（一）綏中縣和昌圖縣的共同點(diǎn)

所屬地級(jí)市對(duì)兩縣發(fā)展沒有清晰規(guī)劃：兩縣以往經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)。綏中縣屬葫蘆島市，昌圖縣屬鐵嶺市，兩縣財(cái)政并不寬裕。葫蘆島發(fā)展的重點(diǎn)是以市區(qū)和興城的海濱古城旅游為主，綏中則作為農(nóng)產(chǎn)品提供基地。鐵嶺的發(fā)展主要注重新區(qū)、鐵法煤礦、開原工業(yè)區(qū)，昌圖作為農(nóng)業(yè)大縣，依舊是農(nóng)產(chǎn)品提供者角色。兩縣在以往的發(fā)展中增長(zhǎng)單一，優(yōu)勢(shì)不明顯，目標(biāo)定位不十分明確，這些都阻礙了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。

.擴(kuò)權(quán)后的發(fā)展目標(biāo)：擴(kuò)權(quán)后兩縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)清晰、項(xiàng)目宏大、齊頭并進(jìn)。綏中縣以東戴河新區(qū)建設(shè)為核心增長(zhǎng)極，統(tǒng)籌發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，逐步從農(nóng)業(yè)大縣轉(zhuǎn)變?yōu)檠睾＝?jīng)濟(jì)強(qiáng)縣。昌圖全力打造換熱設(shè)備產(chǎn)業(yè)基地、新型能源基地、農(nóng)產(chǎn)品精深加工基地。

被賦予的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限相同：兩縣都是在原有體制不變的條件下享受市級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，實(shí)行省直接管縣的財(cái)政體制，事權(quán)也隨之下放。兩縣直接參加省里會(huì)議，省發(fā)市、縣級(jí)文件直發(fā)昌圖縣；兩縣縣委書記按副廳級(jí)配備。

（二）遼寧省擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的特點(diǎn)

1.財(cái)權(quán)事權(quán)雙下放：我國(guó)各地的探索大多還處在權(quán)力本身，而體制保留。一般的程序是先下放財(cái)權(quán)，再下放事權(quán)，再協(xié)調(diào)理順當(dāng)?shù)馗鳈C(jī)關(guān)單位和職能部門的關(guān)系，體制轉(zhuǎn)變的進(jìn)程目前來(lái)看十分緩慢。財(cái)權(quán)和事權(quán)的同時(shí)下放，加快了改革的步伐。

2.試點(diǎn)地區(qū)有一定發(fā)展?jié)摿Γ航椫泻筒龍D在擴(kuò)權(quán)以前經(jīng)濟(jì)的欠發(fā)達(dá)，但這兩個(gè)縣的先天條件非常優(yōu)越。兩縣農(nóng)業(yè)十分發(fā)達(dá)，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量高，自身發(fā)展不受限。

三、遼寧省改革可能面臨的問題

遼寧省的試點(diǎn)從2010年11月開始，至今不到五年時(shí)間，目前兩縣的進(jìn)步很快，確實(shí)收到了一些成效，但在改革中我們要警惕可能出現(xiàn)的問題，吸取先進(jìn)省份的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不走彎路不折騰，才能在全國(guó)改革的大背景下實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。目前改革的難點(diǎn)主要集中在以下幾個(gè)方面：

（一）擴(kuò)權(quán)縣的財(cái)力不足；由于遼寧省選取的是之前的“窮縣”，這對(duì)于減輕它們所在地級(jí)市的財(cái)政負(fù)擔(dān)有重要作用，但財(cái)權(quán)下放的同時(shí)，意味著擴(kuò)權(quán)縣自身負(fù)擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)將比以前更重。我省的改革雖是財(cái)權(quán)事權(quán)雙管齊下，在短時(shí)間內(nèi)一定會(huì)造成很大的財(cái)政壓力。同時(shí)兩縣的招商引資工作遠(yuǎn)未結(jié)束，無(wú)法避免會(huì)產(chǎn)生一些項(xiàng)目的開辦費(fèi)等支出。

（二）部門之間難以有效協(xié)調(diào)一致；垂直管理部門在行政上不直接接受當(dāng)?shù)卣墓芾?，而是在不違背當(dāng)?shù)卣叩那疤嵯拢艿奖鞠到y(tǒng)上級(jí)的直接垂直管理。但是這類部門的職能又往往與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展有密切關(guān)系。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣作為遼寧省的一項(xiàng)發(fā)展戰(zhàn)略，省政府是政策的制定者，但它從法律上講對(duì)省政府來(lái)說是沒有商量余地的，這樣可能大大削弱地區(qū)發(fā)展的積極性。

（三）擴(kuò)權(quán)縣政府“兩頭討好”；擴(kuò)權(quán)縣政府的精力一定程度上浪費(fèi)在處理上級(jí)關(guān)系上，而不是地方發(fā)展上。改革過程中不可避免會(huì)出現(xiàn)一些省市共建項(xiàng)目，這樣市級(jí)政府對(duì)于其發(fā)展在短時(shí)間內(nèi)還是關(guān)系密切的。但由于財(cái)權(quán)已經(jīng)下放，加之兩縣所在地市財(cái)政都不寬裕，原本由市級(jí)負(fù)責(zé)撥發(fā)的款項(xiàng)有可能在審批環(huán)節(jié)滯留，影響資金下放的效率，進(jìn)而影響擴(kuò)權(quán)縣的招商引資和經(jīng)濟(jì)建設(shè)。擴(kuò)權(quán)縣政府不僅要經(jīng)常接觸省里，還要維持與市級(jí)政府的曖昧關(guān)系，影響行政效率。

（四）行政性支出加大；我省兩個(gè)試點(diǎn)剛開始不長(zhǎng)時(shí)間，這個(gè)階段的會(huì)議精神特別多，會(huì)議密度的加大、會(huì)議文件的下發(fā)，甚至兩縣領(lǐng)導(dǎo)定期不定期到省會(huì)開會(huì)所發(fā)生的差旅費(fèi)等，都為本不寬裕的擴(kuò)權(quán)縣政府帶來(lái)的負(fù)擔(dān)。尤其是體制不變的情況下，一般縣里接到通知后還要抄送到市級(jí)機(jī)關(guān)，而一些市級(jí)的精神反過來(lái)還要下發(fā)給縣級(jí)，來(lái)回折騰中產(chǎn)生了很大的行政費(fèi)用。

（五）試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)推廣難度大

擴(kuò)權(quán)縣的招商引資項(xiàng)目在宏觀上還是具有一定的偶然性，沒有全省指導(dǎo)性的規(guī)劃，不便于以后的推廣。綏中發(fā)展旅游及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，昌圖發(fā)展換熱設(shè)備、農(nóng)產(chǎn)品深加工等，有的是發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)，有的是根據(jù)招商引資的情況而定，還有的是按照省里的規(guī)劃，但這樣的設(shè)計(jì)從歷史上講具有一定的偶然性，兩縣的發(fā)展可期，但無(wú)從談起日后的推廣。假設(shè)在今后一段時(shí)間，試點(diǎn)地區(qū)逐步擴(kuò)大，后來(lái)者的產(chǎn)業(yè)選擇就會(huì)始終伴隨著這樣的偶然性，很難在全省范圍內(nèi)形成科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)布局。

四、對(duì)于遼寧省的改革提出的意見建議

（一）要有“全國(guó)一盤棋”的思想；我們需要一種全國(guó)范圍內(nèi)自上而下的改革，但目前的情況是各個(gè)省份各自為政，發(fā)展模式雖因地制宜，但也比較混亂，政策上的支持只停留在省級(jí)層面。國(guó)家部門應(yīng)認(rèn)真研究各地改革中存在的問題及矛盾，適時(shí)出臺(tái)一些法規(guī)和相關(guān)行政司法解釋，掃清改革中的不合理制度安排。

（二）部門權(quán)限的協(xié)調(diào)要方便擴(kuò)權(quán)縣發(fā)展；垂直部門的權(quán)限一般停留到市里，導(dǎo)致擴(kuò)權(quán)縣的企業(yè)和百姓辦事折騰成本高，還有可能錯(cuò)失大好商機(jī)。擴(kuò)權(quán)縣的工商、稅務(wù)、質(zhì)檢等機(jī)關(guān)若能擁有市級(jí)權(quán)限，辦事的行政審批權(quán)限在當(dāng)?shù)啬軌虻玫浇鉀Q，對(duì)于調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和百姓的改革信心和熱情有巨大作用。

（三）建議取消一部分省市共建項(xiàng)目；這些項(xiàng)目可通過省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決。可以減輕所在地市的財(cái)政負(fù)擔(dān)，避免由于市級(jí)單位辦事拖拉造成的麻煩。可考慮在財(cái)政年度預(yù)算中擴(kuò)大對(duì)擴(kuò)權(quán)縣的支持力度，或設(shè)立擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣專項(xiàng)基金，來(lái)支持?jǐn)U權(quán)縣的改革工作。

（四）弱化市級(jí)政府在擴(kuò)權(quán)縣的作用；不能因?yàn)閿U(kuò)權(quán)而在無(wú)形中加大縣級(jí)政府部門的工作強(qiáng)度，必要時(shí)應(yīng)適時(shí)叫停擴(kuò)權(quán)縣繼續(xù)向所在市報(bào)告的僵化程序。省里的非機(jī)密性文件可直接通過電子郵件的方式下發(fā)，盡量不折騰擴(kuò)權(quán)縣的干部，讓他們安心當(dāng)?shù)氐母母锇l(fā)展。也可以考慮在省會(huì)城市設(shè)置辦事處，專門代理省縣之間的聯(lián)系，節(jié)約行政成本。

五、結(jié)語(yǔ)

遼寧省的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣工作，是振興東北老工業(yè)基地的不可或缺的關(guān)鍵一步。它破解的是東北地區(qū)中小城鎮(zhèn)在基礎(chǔ)薄弱的前提下如何實(shí)現(xiàn)大跨越的難題，如果試點(diǎn)成功，對(duì)于我省乃至整個(gè)東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展具有深刻的影響。它將扭轉(zhuǎn)我省貧富差距大、城鄉(xiāng)差距大的現(xiàn)狀，有助于補(bǔ)齊短板，同時(shí)配合沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)、沿海五點(diǎn)一線、支援遼西北計(jì)劃等戰(zhàn)略，對(duì)于提升我省綜合競(jìng)爭(zhēng)力意義空前。但我們與先行省份還是有一定差距，我們要在吸取前人經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的同時(shí)，結(jié)合我省實(shí)際，努力實(shí)現(xiàn)遼寧省經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展。（作者單位：遼寧大學(xué)）