郭善興

摘 要： 民意是政府決策的合法性來(lái)源和基礎(chǔ)，在公共政策的制定中發(fā)揮著重要的作用。作為政府決策的重要內(nèi)容，大型公共設(shè)施的建設(shè)面臨著鄰避效應(yīng)的巨大挑戰(zhàn)。確保決策過(guò)程中的民意順利表達(dá)，爭(zhēng)取周圍民眾的理解與支持，是克服鄰避效應(yīng)的重要方法。本文以寧波PX項(xiàng)目事件為例，分析了利益相關(guān)方的訴求，提出了完善民意表達(dá)機(jī)制的措施。

關(guān)鍵詞： 政府決策；民意；表達(dá)機(jī)制

一、事件介紹

2012年10月22日，浙江省寧波市鎮(zhèn)海區(qū)因建設(shè)PX項(xiàng)目印發(fā)當(dāng)?shù)鼐用窨棺h，民眾喊著反對(duì)PX項(xiàng)目的口號(hào)、拉著橫幅到鎮(zhèn)海區(qū)政府前游行示威。隨著境外媒體的關(guān)注和炒作，事件逐漸升級(jí)。10月26日，按捺不住的鎮(zhèn)海民眾堵路抗議，場(chǎng)面一度失控，鎮(zhèn)海區(qū)參與抗議的人群被警務(wù)人員驅(qū)離。

10月27日，事件蔓延到寧波市中心的天一廣場(chǎng)和寧波市政府。10月27日下午，寧波市委、市政府召開(kāi)干部會(huì)議，會(huì)議內(nèi)容以《主動(dòng)傾聽(tīng)群眾心聲，真實(shí)了解群眾訴求》為標(biāo)題，發(fā)表在第二天出版的《寧波日?qǐng)?bào)》《寧波晚報(bào)》《東商商報(bào)》《現(xiàn)代金報(bào)》的頭版。

然而，寧波市委、市政府的表態(tài)并未起到平息事態(tài)的效果。10月28日，游行示威繼續(xù)。與此同時(shí)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)，寧波鎮(zhèn)海反PX運(yùn)動(dòng)很快擴(kuò)散到外地人群中，許多境外媒體借機(jī)大肆炒作。10月28日晚，寧波市委、市政府做出不上PX項(xiàng)目的決定。10月29日，寧波市政府新聞辦舉行新聞發(fā)布會(huì)，就鎮(zhèn)海煉化擴(kuò)建一體化項(xiàng)目等問(wèn)題進(jìn)行了澄清。寧波PX事件引發(fā)的輿情至此消散，事態(tài)得到了控制和解決。

二、事件相關(guān)各方的訴求

1、當(dāng)?shù)卣?/p>

寧波，一座位于長(zhǎng)江三角洲南翼的全國(guó)歷史文化名城，是計(jì)劃單列市、副省級(jí)城市和1984年國(guó)務(wù)院確定的第二批14個(gè)沿海開(kāi)放城市之一。寧波港是我國(guó)貨物吞吐量第一大港口、集裝箱吞吐量第四大港口。在中央及浙江省的文件中，寧波市分別被定義為長(zhǎng)三角南翼經(jīng)濟(jì)中心和浙江省經(jīng)濟(jì)中心。

優(yōu)越的地理位置，使得寧波具有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的良好條件，改革開(kāi)放以來(lái)，全市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)得到了快速發(fā)展。然而，受各種因素的影響，寧波這座改革開(kāi)放后一度在經(jīng)濟(jì)總量上走在全國(guó)城市前列的城市，近年來(lái)的經(jīng)濟(jì)地位卻在逐漸下滑。2011年，寧波在中國(guó)城市的GDP排名中僅排在16名，且GDP的總量與排名第九的杭州差距越來(lái)越大。

寧波鎮(zhèn)海煉化擴(kuò)建一體化項(xiàng)目是我國(guó)“十二五”重點(diǎn)生產(chǎn)力布局規(guī)劃項(xiàng)目，擬擴(kuò)建年產(chǎn)1500萬(wàn)噸煉油、120萬(wàn)噸乙烯煉化一體化項(xiàng)目，總投資約558.7億元人民幣。這個(gè)項(xiàng)目一旦投產(chǎn)，帶給寧波的工業(yè)總產(chǎn)值肯定在千億以上，必定會(huì)給寧波在激烈的全國(guó)城市競(jìng)爭(zhēng)中加上極大的一分。更為關(guān)鍵的是，作為最重要的化工原料，我國(guó)對(duì)PX的需求非常巨大。2010年，我國(guó)已經(jīng)成為全球最大的PX消費(fèi)國(guó)，消費(fèi)量已超過(guò)900萬(wàn)噸，占全球消費(fèi)量的32%。由于國(guó)內(nèi)產(chǎn)能不足，進(jìn)口量年年攀升，PX的自給率由2001年最高的93%降低到2013年的55.9%，

如果鎮(zhèn)海煉化的PX項(xiàng)目能夠順利落地，則不僅對(duì)寧波市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有巨大的推動(dòng)作用，而且可提高我國(guó)PX的自給率，提高我國(guó)石化產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)國(guó)家也是巨大的貢獻(xiàn)，因此寧波市非常希望PX項(xiàng)目能順利推進(jìn)。

2、企業(yè)的苦衷

作為項(xiàng)目業(yè)主方的鎮(zhèn)海煉化，是中國(guó)是中國(guó)石油化工股份有限公司直屬的特大型控股的子公司和骨干企業(yè)，前身是始建于1975年的浙江煉油廠。起初煉化和鎮(zhèn)海之間的關(guān)系是相當(dāng)和諧的。鎮(zhèn)海乃至寧波在上世紀(jì)70年代以前，重工業(yè)基礎(chǔ)可以用‘空白來(lái)形容。煉化在當(dāng)?shù)氐穆涞貛缀跏且环N福利。

棉豐村為煉化的落地和擴(kuò)張貢獻(xiàn)了大部分村莊土地，因此每家獲得了幾個(gè)進(jìn)入廠里做工的名額。一位村民告訴本刊記者，他和哥哥、弟弟在70年代末先后進(jìn)入工廠，成為煉化包裝車間的工人。這是最低級(jí)的工種，但也讓這個(gè)家庭分享了遠(yuǎn)高于種地的工業(yè)收入和福利。他即將在5年后退休，每月將有4000元的退休工資。雖然上世紀(jì)90年代末的石化大改組過(guò)程中，鎮(zhèn)海煉化成為中國(guó)石化的下屬企業(yè)，地方政府從它的產(chǎn)值中得益不多，但圍繞鎮(zhèn)海煉化群聚起了一大批中小化工企業(yè)，在貢獻(xiàn)稅收的同時(shí)，也成為寧波石化業(yè)的基礎(chǔ)。在“企業(yè)辦社會(huì)”年代，鎮(zhèn)海煉化還擁有眾多的三產(chǎn)物業(yè)，可以讓地方政府分享到高工資帶來(lái)的消費(fèi)利稅。

經(jīng)濟(jì)上的聯(lián)系，讓鎮(zhèn)海人可以暫時(shí)忽略鎮(zhèn)海煉化以及化工小企業(yè)群帶來(lái)的污染。村民們現(xiàn)在回憶起工業(yè)剛進(jìn)入鄉(xiāng)村的歷史時(shí)，都很寬容地說(shuō)：“煉油廠時(shí)期沒(méi)什么污染，那些污染物都通過(guò)燃燒，消化掉了?！?/p>

借由臨港優(yōu)勢(shì)、“長(zhǎng)三角”的廣闊市場(chǎng)，以及中小企業(yè)群建立起來(lái)的完整產(chǎn)業(yè)鏈，鎮(zhèn)海煉化已經(jīng)由當(dāng)初的小煉油廠，成長(zhǎng)為中國(guó)最大的煉化企業(yè)。根據(jù)國(guó)際著名的所羅門咨詢公司績(jī)效評(píng)估報(bào)告顯示，鎮(zhèn)海煉化的競(jìng)爭(zhēng)能力居亞太地區(qū)72個(gè)煉廠第一組群。

在成長(zhǎng)為“中國(guó)之最”的過(guò)程中，鎮(zhèn)海煉化與當(dāng)?shù)卮迩f和政府的聯(lián)系卻越來(lái)越弱。它的廠區(qū)面積在不斷擴(kuò)大，但對(duì)工人的需求量卻越來(lái)越少?，F(xiàn)代化工業(yè)是資金和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，一個(gè)產(chǎn)值十幾億元的化工企業(yè)，需要的工人不過(guò)300多人，而且是有足夠的專業(yè)知識(shí)與機(jī)器對(duì)話的專業(yè)人員。這顯然不是村民們可以勝任的。自從2006年，鎮(zhèn)海煉化更名為中國(guó)石油化工股份有限公司鎮(zhèn)海煉化分公司后，這個(gè)每年利稅100多億元的大企業(yè)，留給地方政府的利稅只有不到兩億元。隨著“三產(chǎn)社會(huì)化”的國(guó)企改革，原來(lái)的“三產(chǎn)”公司解散了，大部分鎮(zhèn)海煉化人也不在當(dāng)?shù)鼐幼?，而是搬去污染更小的城區(qū)。地方政府從“三產(chǎn)”中能得到收益也沒(méi)有了。

鎮(zhèn)海煉化與村莊、城市的關(guān)系在減弱，但對(duì)當(dāng)?shù)刭Y源的消耗卻在增加，地方政府與周圍公眾的態(tài)度轉(zhuǎn)變也就不難理解。然而，鎮(zhèn)海煉化也有苦難言。作為下屬單位，鎮(zhèn)海煉化的很多決策需要中國(guó)石油化工股份有限公司同意。同時(shí)，鎮(zhèn)海煉化又是H股上市公司，還需要遵守上市公司的制度和會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，使得鎮(zhèn)海煉化與地方的談判空間極小，很難滿足地方政府和周圍公眾的訴求。在本次PX項(xiàng)目事件中，地方政府原希望讓鎮(zhèn)海煉化出點(diǎn)錢把隔得遠(yuǎn)一點(diǎn)的村莊一起搬掉，然而中石化方面的人說(shuō)不行，中石化在全國(guó)有那么多分公司，如果在這里開(kāi)了先例，以后在其他地方建項(xiàng)目就更不好辦了?！?/p>

3、周圍居民的訴求

隨著與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和情感的聯(lián)系越來(lái)越弱，鎮(zhèn)海煉化越來(lái)越難以被周圍居民接受。在鎮(zhèn)海區(qū)的大事記上，因?yàn)榛て髽I(yè)實(shí)驗(yàn)室的有害氣體排放，引發(fā)群眾上街游行、到區(qū)政府上訪、阻礙交通等一系列群體事件。

土地所剩無(wú)幾且失去價(jià)值，化工區(qū)的膨脹大勢(shì)也無(wú)法阻擋，村民們希望盡快離開(kāi)這里，2012年傳出因煉化一體化項(xiàng)目擴(kuò)建要搬遷部分村莊是一個(gè)機(jī)會(huì)。多年來(lái)深陷化工區(qū)中心的棉豐村獲得了搬遷機(jī)會(huì)，引起相鄰的南洪村與灣塘村村民群起抗議。

三、事件后果分析

作為一個(gè)投資額500多億元、籌備5年的化工項(xiàng)目，寧波的PX項(xiàng)目最終因?yàn)橐粓?chǎng)街頭運(yùn)動(dòng)而倉(cāng)促改變結(jié)果，損失巨大，導(dǎo)致的后果極為慘重，甚至可以說(shuō)是一個(gè)多輸?shù)慕Y(jié)果：

1.項(xiàng)目投資方損失巨大

化工項(xiàng)目是否開(kāi)建最重要的依據(jù)有三個(gè)：環(huán)境評(píng)價(jià)，安全評(píng)價(jià)，能耗評(píng)價(jià)。PX項(xiàng)目已通過(guò)后兩個(gè)評(píng)價(jià)，環(huán)境評(píng)價(jià)正要公示，計(jì)劃環(huán)保支出36個(gè)億，準(zhǔn)備的環(huán)評(píng)材料有1000多頁(yè)，所有這一切都付之東流。由于種種原因，寧波PX項(xiàng)目投資方始終沒(méi)有公布已發(fā)生的費(fèi)用，但籌備過(guò)程中的所發(fā)生費(fèi)用應(yīng)該不是個(gè)小數(shù)目。

2.對(duì)后續(xù)的PX項(xiàng)目建設(shè)形成極為惡劣的先例，使得我國(guó)嚴(yán)重依賴PX進(jìn)口局面進(jìn)一步加劇

寧波PX項(xiàng)目風(fēng)波在國(guó)內(nèi)形成極為惡劣的示范效應(yīng)，各地方的PX項(xiàng)目紛紛被迫停止。例如，2014年3月30日，尚處于規(guī)劃階段的PX項(xiàng)目引發(fā)廣東茂名部分市民的群體性聚集，甚至發(fā)生了堵塞交通、破壞公共設(shè)施等情況，項(xiàng)目的被迫中止。

3.地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展受挫、周圍居民的境況沒(méi)有得到改善

當(dāng)寧波市政府宣布永遠(yuǎn)不上PX項(xiàng)目，而且煉油、乙烯煉化一體化項(xiàng)目還將進(jìn)行評(píng)估，意味著寧波在石化產(chǎn)業(yè)方面的新擴(kuò)張受到巨大的挫折，必定會(huì)影響寧波在區(qū)域發(fā)展格局的競(jìng)爭(zhēng)力。2014年，寧波在中國(guó)城市的GDP排名中排在第17為，較2011年又下降1位，且與杭州的GDP的總量差距由2011年的1001.4億元擴(kuò)大到2014年的1598.65億元。

在 寧波PX事件過(guò)程中，周圍居民表現(xiàn)出來(lái)的不理性行為，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)的放大，給國(guó)內(nèi)外的投資方留下了極為不好的印象，既惡化了當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境，也必定會(huì)波及到寧波老百姓的收入。2009年，寧波市的人均GDP為9.31萬(wàn)美元，尚高于杭州市的9.03萬(wàn)美元。然而，2014年，杭州市的人均GDP已達(dá)到10.40萬(wàn)美元，寧波市的人均GDP僅為9.95萬(wàn)美元。5年來(lái)，寧波市的人均GDP增長(zhǎng)率僅為不足7%，在全國(guó)都屬于非常低的水平。

對(duì)周圍居民來(lái)講，寧波PX項(xiàng)目的中止，使得原本打算通過(guò)拆遷改善居住環(huán)境愿望未能實(shí)現(xiàn)，鎮(zhèn)海煉化仍然存在。事實(shí)上，很多當(dāng)?shù)鼐用癫⒉恢溃?zhèn)海煉化本來(lái)就有年產(chǎn)65萬(wàn)噸的PX工廠。

四、應(yīng)對(duì)措施

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，公眾參與公共決策的意識(shí)逐漸增強(qiáng)。公眾積極參加公共決策和社會(huì)事務(wù)管理，既是人民當(dāng)家作主的原則的重要體現(xiàn)，也是社會(huì)民主政治發(fā)展的必然要求。盡快建立良性、健康的民意表達(dá)機(jī)制，降低公共政策決策過(guò)程中的社會(huì)成本，避免出現(xiàn)類似本次寧波PX項(xiàng)目“多輸”的結(jié)果，已是當(dāng)務(wù)之急。筆者認(rèn)為，通過(guò)以下幾個(gè)方面的措施，可對(duì)形成良好、健康的民意表達(dá)機(jī)制有所幫助：

1、加快公共決策參與平臺(tái)建設(shè)，暢通民意表達(dá)渠道

政府應(yīng)該加快公共決策參與平臺(tái)的建設(shè)，定期向社會(huì)各界發(fā)布公共決策信息，按照法律的規(guī)定，保障擴(kuò)大公民的知情權(quán)。民意表達(dá)渠道是公民表達(dá)利益訴求、參與公共決策的有效途徑。當(dāng)前，我國(guó)民眾比以往任何時(shí)候都更渴望參與社會(huì)事務(wù)的管理，因此確保民意表達(dá)渠道的暢通無(wú)阻意義非常重大。一是政府應(yīng)定期向人大、政協(xié)報(bào)告與民生相關(guān)的公共決策事項(xiàng)，確保決策程序的合法性。二是利用電子政務(wù)等信息平臺(tái)，定期公布法律規(guī)定必須公開(kāi)的公共決策事項(xiàng)，使公共政策的決策在陽(yáng)光下進(jìn)行。

2、構(gòu)建較為完善的民意表達(dá)機(jī)制，確保民意表達(dá)的健康、有序

健康有序的民意表達(dá)，需要制度來(lái)保障。目前，我國(guó)已經(jīng)建立了人民代表大會(huì)、政治協(xié)商、基層群眾自治、重大決策前的聽(tīng)證、信訪舉報(bào)等相關(guān)制度。但筆者認(rèn)為，我們并沒(méi)有進(jìn)行民意表達(dá)機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)，已有的制度存在著相互割裂、政出多門、不成體系的缺陷，客觀上制約了民意的健康、有序表達(dá)。

3、培養(yǎng)公民意識(shí)，營(yíng)造正確的民意表達(dá)氛圍

當(dāng)前，我國(guó)公民參與社會(huì)管理的意識(shí)空前高漲，但參與社會(huì)管理的能力卻急需提高。良好的社會(huì)氛圍有賴于公民意識(shí)的形成，需要公民自發(fā)形成的一種自上而下的道德勇氣和道德力量。國(guó)家應(yīng)該有意識(shí)地營(yíng)造正確的民意表達(dá)分為，加強(qiáng)公民意識(shí)的宣傳和教育，使民眾明白公民社會(huì)是負(fù)責(zé)任的參與，在享受權(quán)利的同時(shí)必須承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，不存在絕對(duì)的權(quán)利，也不存在絕對(duì)的民主，民意的表達(dá)必須在法律的框架內(nèi)進(jìn)行。

五、結(jié)束語(yǔ)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，公民意識(shí)的覺(jué)醒，民眾參與政府決策的意愿大大增強(qiáng)，大型工程項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程出現(xiàn)鄰避沖突是無(wú)法擺脫的困境和難題。鄰避沖突表面上是民眾對(duì)鄰避設(shè)施的排斥心理和抗議活動(dòng)， 而實(shí)質(zhì)上則是公民對(duì)公平正義和良好社會(huì)環(huán)境的追求，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、公民意識(shí)覺(jué)醒的必然結(jié)果，對(duì)政府公共決策的科學(xué)化和民主化決策提出了更高的要求。因此，應(yīng)盡快完善政府決策過(guò)程中的民意表達(dá)機(jī)制，對(duì)利益相關(guān)方的訴求妥善進(jìn)行協(xié)調(diào)和疏導(dǎo)，減少鄰避效應(yīng)的影響，確保社會(huì)的和諧與發(fā)展。 （作者單位：上海交通大學(xué)）

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