付爽　張貴秋

中國財政體制改革已經(jīng)進(jìn)入到了一個關(guān)鍵性的階段，深化改革必須借鑒歷史的經(jīng)驗和教訓(xùn)。為了對財政體制改革進(jìn)行更好的研究和評價，在本文中我覺得我們有必要首先回顧一下財政體制改革的歷史發(fā)展階段；其次指出財政體制改革存在的障礙；最后就存在的問題給出建議。

一、建國以來我國財政體制的演變

財政體制改革的起點可以追溯至計劃經(jīng)濟(jì)時代的財政體制。早在這一時期，財政體制就受到了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的廣泛關(guān)注。在這一階段的財政體制改革中，集權(quán)是重中之重。隨著我國改革開放的發(fā)展，我國在市場經(jīng)濟(jì)的道路上越走越遠(yuǎn)，集權(quán)越來越被分權(quán)所取代，我國的政制體制也逐步向著分權(quán)式發(fā)展。

我國的財政體制改革可以說是分成了兩個階段來進(jìn)行：第一個階段的時間是新中國成立后到改革開放之初（1950—1978、1979年），這一階段的主導(dǎo)形式是中央集權(quán)式財政體制，但期間也多次出現(xiàn)過分權(quán)化的調(diào)整；第二個階段是改革開放之后一直到現(xiàn)在，這一階段的財政體制改革體現(xiàn)出分權(quán)化的特征。

改革開放以后，我國的財政體制改革大致被分為兩個階段：一是“財政包干”財政體制；二是分稅制財政體制。

1. 分稅制財政體制

每一個國家經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變都伴隨著相應(yīng)的財政體制的改變，我國在1992明確了經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)即建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)，相應(yīng)的財政體制也要調(diào)整。自此，財政體制改革進(jìn)入了以分稅制改革為核心的階段。主要內(nèi)容有以下幾個方面。

一是稅制改革為分稅制奠定基礎(chǔ)。分稅制財政體制改革是在稅制改革的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。在體制調(diào)整過程中，逐步建立了以增值稅為主體，消費稅和營業(yè)稅為補(bǔ)充的流轉(zhuǎn)稅制；完善了其他稅種的調(diào)整。

二是明確中央與地方的財政支出劃分。中央財政負(fù)責(zé)國家整體宏觀把握，而地方財政則負(fù)責(zé)本地區(qū)相關(guān)事務(wù)運行，負(fù)責(zé)更為具體，集中在微觀層面。

三是中央與地方的收入劃分。依據(jù)地方負(fù)責(zé)的事務(wù)權(quán)限與財政權(quán)限相掛鉤的形式，按稅收種類來劃分中央與地方的收入。其中，中央稅主要包括那些為了國家實施宏觀調(diào)控所必需的稅種；而中央與地方共享稅種是指那些與經(jīng)濟(jì)直接相關(guān)，并且能夠同時給中央、地方帶來收入的稅種。

四是中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付制度。具體包括：稅收返還制度、原體制補(bǔ)助（或上解）撥款、過渡期轉(zhuǎn)移支付制度、有條件的專項補(bǔ)助、結(jié)算補(bǔ)助（或上解）。

二、財政體制改革面臨的問題

改革開放以來，我國的財政包干制確實在一定程度上對地方政府起到了積極的促進(jìn)作用。但是，由于在理論上缺乏系統(tǒng)的指導(dǎo)，在實際中也沒能形成一套完整的改革方案，所以在實踐中很難把握集權(quán)和分權(quán)的尺度。

后期的分稅制改革可以說是在借鑒了公共財政理論下的財政分權(quán)理論所形成的，它通過規(guī)范各級政府的收入和支出，合理的規(guī)劃了政府間的財政規(guī)劃關(guān)系。但是，由于歷史遺留問題所造成的缺陷仍然需要我們進(jìn)行深思。下面說明的是在現(xiàn)有的政府架構(gòu)下財政體制中存在的問題。

（一）各級政府支出責(zé)任劃分不明確

相較于中央政府，地方政府在為地方群眾提供公共物品上更具有靈活性。而地方政府也應(yīng)充分運用自己的這一優(yōu)勢，為大部分地區(qū)提供基礎(chǔ)性的公共服務(wù)。

但當(dāng)前在我國的財政體制中缺乏對各級政府財政事權(quán)的明確劃分，省級政府和下級政府之間的支出劃分沒有明確的界限，各省在地方政府的財政支出劃分上各有不同，較為混亂。在現(xiàn)在由上至下高度集中的管理體制下，沒有形成明確的法律對政府的財政事權(quán)進(jìn)行硬性約束，上級政府能夠決定有權(quán)下級政府的支出責(zé)任，這就使財政負(fù)擔(dān)不斷下移，最后把財政負(fù)擔(dān)加載到最縣鄉(xiāng)政府，加劇了縣鄉(xiāng)財政困難。不僅如此，縣鄉(xiāng)兩級政府還要負(fù)擔(dān)地方巨大的公共服務(wù)和公共物品的開支，這使得財政困難進(jìn)一步突顯。

（二）地方稅體系不健全，地方政府缺乏稅收自治權(quán)

我國分稅制改革在整個規(guī)劃中明確劃分了中央與省級政府的稅收收入分配制度，建立了一個明確和穩(wěn)定的政府間收入分配機(jī)制。但各省級政府有權(quán)根據(jù)各省的實際情況來決定各省的收入分配，這就使分稅制改革并沒有具體落實。在改革各省存在的財政收入劃分中，地方政府效仿以前的改革傳統(tǒng)，還是上一級政府有著絕對的決定權(quán)，決定下一級政府的收入分配，這就使地方財政收入不斷的集中在省、市而下級的縣鄉(xiāng)卻財政困難。在現(xiàn)行的財政體制下，中央財政集中過多，而縣鄉(xiāng)財政集中過少。而目前的地方稅中通常將營業(yè)稅作為主要的稅種，這也不利于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

另外，地方政府想要發(fā)揮地方財政職能，能否有效的運用地方政府稅收自治權(quán)就是一個關(guān)鍵性的問題。財政分權(quán)理論認(rèn)為，地方各級政府只有有了稅收的自主權(quán)才能更加靈活的運用預(yù)算的自主權(quán)，來保證各級政府職能的發(fā)揮。因為只有當(dāng)各級政府有了稅收的自治權(quán)各級政府才會有對本級政府稅收的發(fā)言權(quán)和決定權(quán)，有權(quán)依據(jù)本地區(qū)的自身狀況來分配本地方的財政支出，滿足本地區(qū)的公共需求。沒有形成一級有效的權(quán)責(zé)明確的政府預(yù)算，我們也就不可能嚴(yán)格要求各級政府官員為他們的預(yù)算選擇負(fù)責(zé)。這也就無法調(diào)動地方政府官員的積極性和責(zé)任意 識。

（三）分稅制不完善造成的縣鄉(xiāng)財政困難

通過上述的分析我們可以看出我國的財政體系中明確劃分了中央和省級政府之間的收入劃分，而在省級一下的政府機(jī)構(gòu)中卻沒有明確的劃分，劃分方法和依據(jù)也不夠規(guī)范和嚴(yán)謹(jǐn)。這種體制就造成在政府體系中有著越小財權(quán)的政府機(jī)構(gòu)卻承擔(dān)著越重的事權(quán)，財權(quán)和財政收入過多的向上集中，而由上及下的政府撥款卻又遭到層層的扣留。這種責(zé)任與義務(wù)不對稱，權(quán)力與能力不對等的財政制度也使得政府在履行財政職能的低效率，不利于我國財經(jīng)體制的完善。

三、對我國財政體制改革的建議

對我國財政體制改革面臨的問題進(jìn)行分析是為了說明深化我國財政體制改革的必要性。而對于這一體制改革的深化不僅僅需要理論的支持，還需要調(diào)整相應(yīng)的行政體制。為了能更好的促進(jìn)我國財政體制的完善，這一部分提出對我國財政體制改革的建議。

（一）減少政府層級和財政層級

在前文的分析中，我們不難得出，目前存在的5級政府層級和財政層級架構(gòu)嚴(yán)重的阻礙了分稅制改革的徹底推行。為此，我們應(yīng)該適當(dāng)?shù)臏p少政府層級和財政層級，做到：地市一級虛化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級虛化以及建立中央、省、市（縣）三級財政體制。

為了建立更加規(guī)范化的財政體制我們可以在財政層級上作為著力點，精簡一些不必要的環(huán)節(jié)和部門，建立實質(zhì)上的“中央——省——市（縣）”三級財政體系。在宏觀層面和全國范圍內(nèi)的公共性服務(wù)有中央財政負(fù)責(zé)，省負(fù)責(zé)在本省內(nèi)一些宏觀政府職責(zé)，市政府則直接負(fù)責(zé)本地區(qū)的具體的，微觀層面上的居民的公共服務(wù)和公共需求。

（二）明確界定各級政府事權(quán)

進(jìn)行財政體制改革的首要環(huán)節(jié)也是最重要的一環(huán)是要使政府承擔(dān)的職責(zé)和所擁有的財政事權(quán)相符合，相匹配。只有做到職能與事權(quán)相適應(yīng)，才能更好的進(jìn)行財政分配。各級政府間明確的財政權(quán)力劃分和中央、省、市（縣）三級政府架構(gòu)相結(jié)合，并以法律形式加以規(guī)范和約束。總的原則是，屬于全國性共同事務(wù)，應(yīng)由中央政府決策、承擔(dān)和管理；屬于地方性共同事務(wù)的事權(quán)，應(yīng)由地方政府在可支配范圍內(nèi)自行決策。在明確界定各級政府事權(quán)的過程中，還有掌握好與市場自身規(guī)律相結(jié)合，政府的調(diào)控要讓市場發(fā)揮其主動性。

（三）給予各級地方政府適當(dāng)?shù)呢斦灾鳈?quán)

在明確了各級地方政府的事權(quán)責(zé)任之后，我們必須給予地方政府保證其履行職責(zé)的財政收入，要求地方政府對收入進(jìn)行合理的規(guī)劃和利用，以確保資金的有效利用。首先，進(jìn)一步完善地方稅收體系，合理劃分稅收收入。完善增值稅制度，完善財產(chǎn)稅體系，完善個人所得稅的征管方法。其次，進(jìn)行稅收分權(quán)。這是說明在各級政府獨立的稅種的自治權(quán)給予地方政府，在與國家大的規(guī)定一致的情況下，根據(jù)自身的情況加以調(diào)整。

（四）地方政府借貸權(quán)與風(fēng)險控制

政府的財政自主權(quán)體現(xiàn)在征稅權(quán)和舉債權(quán)。合理的征稅有利于政府滿足轄區(qū)居民對公共服務(wù)的需要。但是地方政府不可以像中央政府那樣發(fā)行國債來彌補(bǔ)財政赤字，因此在借貸過程中，量入為出是一個重要的政府準(zhǔn)則。政府借貸的難點在于如何對其進(jìn)行合理的、有效的監(jiān)督和限制。對此，應(yīng)從源頭到過程嚴(yán)格監(jiān)督，首先要建立一個監(jiān)管體系，同時加強(qiáng)對借貸信息的公開化和透明化。

（五）預(yù)算編制自主與嚴(yán)格的預(yù)算限制

地方政府的預(yù)算編制不僅僅有利于使轄區(qū)內(nèi)居民的利益最大化，而且對于中央政府制定年度預(yù)算也有相當(dāng)大的幫助。但是，預(yù)算的編制并不是都具有相應(yīng)的有效性，我們要做的，不僅僅是編制政府預(yù)算，而是編制有效率的政府預(yù)算。有效率這就意味著我們不僅要審核預(yù)算內(nèi)的還有預(yù)算外的財政活動并且要規(guī)范各種地方非稅收入。然后，就是要對地方政府實施嚴(yán)格的預(yù)算限制。給予地方政府權(quán)力更要約束這種權(quán)力，使權(quán)力發(fā)揮它應(yīng)有的作用。嚴(yán)格的預(yù)算限制意味著己經(jīng)擁有了自治權(quán)的地方政府要依靠自己而不是指望中央政府來保持年度預(yù)算平衡。

在本文中，先介紹了建國以來我國財政體制的演變，然后介紹了財政體制改革面臨的問題，最后提出了對我國財政體制改革的建議。盡管這些問題的研究已經(jīng)不是一件新鮮的事情，但是我還是認(rèn)為它具有相當(dāng)大的研究價值，因為它關(guān)系著國家的統(tǒng)一和社會的穩(wěn)定。分權(quán)和集權(quán)的問題關(guān)鍵在于如何把握分權(quán)與集權(quán)之間的均衡度，以實現(xiàn)最優(yōu)的分權(quán)。這是一門技術(shù)性的工作，僅僅靠歷史的理論知識是不能夠完美的解決的，它更需要我們在不斷的實踐中去汲取經(jīng)驗和教訓(xùn)，進(jìn)行自我的完善和發(fā)展。 （作者單位：吉林財經(jīng)大學(xué)）