藍艷

摘 要：失地農(nóng)民的權(quán)益保障問題是關系到失地農(nóng)民最切身利益的現(xiàn)實性問題。但在城市化進程中伴隨著農(nóng)村集體土地被大量征收，出現(xiàn)了經(jīng)濟補償不合理、農(nóng)民就業(yè)增收困難、生活缺乏保障等問題，影響到社會的和諧穩(wěn)定。如何有效保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益？文章結(jié)合龍巖中心城市實際，分析失地農(nóng)民權(quán)益受損的原因，探尋法律保障實現(xiàn)路徑。

關鍵詞：中心城市 失地農(nóng)民 權(quán)益保障

中圖分類號：D922.3 ?文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）11-072-03

隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展和城市化進程的顯著加快，承載著就業(yè)、養(yǎng)老、收益功能的農(nóng)村集體土地被大量征收，失地農(nóng)民現(xiàn)象也越發(fā)凸顯。解決失地農(nóng)民的現(xiàn)實保障問題、維護其合法權(quán)益，對構(gòu)建和諧社會具有重要意義。筆者結(jié)合福建省龍巖市中心城市實際，分析城市化進程中失地農(nóng)民權(quán)益法律保障相關問題，并提出相關對策建議，以期為維護失地農(nóng)民合法權(quán)益和依法推進城市化進程提供有益借鑒和參考。

一、失地農(nóng)民權(quán)益現(xiàn)狀及存在的主要問題

失地農(nóng)民是一個特殊的社會群體，是指“在工業(yè)化、城市化進程中，由于非農(nóng)建設需要國家依法征收而完全失去或大部分失去農(nóng)業(yè)用地份額的農(nóng)民?！?？譹？訛失地農(nóng)民不僅失去土地，也失去了與之相關的諸多權(quán)益。從經(jīng)驗數(shù)據(jù)來看，一般每征用0.067公頃（1畝）耕地，就產(chǎn)生1.5個失地農(nóng)民。據(jù)學者推算，目前，中國失地農(nóng)民人數(shù)應在4000萬—5000萬之間？譺？訛。失地農(nóng)民面臨無田可耕、無班可上、似農(nóng)非農(nóng)、似城非城的尷尬，經(jīng)濟收入、社會保障、子女教育、住房等利益屢受侵犯。

近年來，隨著龍巖中心城市建設發(fā)展步伐加快，征收土地面積明顯增多，產(chǎn)生了大量的失地農(nóng)民。據(jù)統(tǒng)計，2010年以來，全市征地總面積145758畝，其中耕地19167畝。而龍巖中心城市在2010年至2014年間，共征地41540.63畝（其中耕地14962.36畝，占征地面積的36%），涉及被征地農(nóng)民37406人，發(fā)放征地補償費293905.31元，平均每畝7.08萬元。

在失地農(nóng)民社會保障方面，中心城市按照《龍巖市人民政府關于新羅區(qū)被征地農(nóng)民就業(yè)培訓和社會保障工作實施意見》（龍政綜[2009]125號）出臺了新羅區(qū)被征地農(nóng)民就業(yè)培訓和社會保障工作實施細則。該實施細則規(guī)定：納入保障的對象為1987年1月1日起經(jīng)政府依法征收農(nóng)村集體耕地后，人均家庭現(xiàn)剩余面積低于上年度新羅區(qū)農(nóng)業(yè)人口人均耕地面積的30%的被征地農(nóng)戶。年齡16-34周歲的被征地農(nóng)民，重點實施就業(yè)培訓保障，按照自愿原則也可以參加被征地農(nóng)民老年養(yǎng)老保障;年滿60周歲以上的被征地農(nóng)民，直接納入養(yǎng)老補助范圍，按照自愿原則可選擇一次性繳足養(yǎng)老保障費后享受被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障待遇，但不同時享受老年養(yǎng)老補助待遇。該政策實施以來，征收了社會保障資金5.93億元，為2.2656萬人參保，為1.108萬名60歲以上被征地農(nóng)民發(fā)放補助金3681.42萬元，補助金標準從剛開始的每人每月50元提高到118.3元。失地農(nóng)民權(quán)益盡管有一定保障，但還存在以下主要問題：

1.征地經(jīng)濟補償標準偏低，農(nóng)民得不到土地增值收益。土地補償費、安置補助費和青苗補償費是國家目前對被征地農(nóng)民補償?shù)闹饕獌?nèi)容，這些補償標準是按土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值來計算的。由于土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值偏低，導致以農(nóng)業(yè)產(chǎn)值來測算的補償標準明顯偏低。龍巖中心城市主城區(qū)最高的補償標準為一類區(qū)菜地10.2萬元/畝，最低為三類區(qū)旱地4.04萬元/畝，各類地平均只有6.2萬元/畝。而2010年至2015年上半年，龍巖中心城區(qū)的土地拍賣價格最低為49萬元/畝，最高則達到1807萬元/畝，均價為525.5萬元/畝?？梢娬鞯匮a償遠遠低于土地進入市場后的實際價格，也與龍巖社會經(jīng)濟發(fā)展水平極不相符。同時，農(nóng)村土地負載著農(nóng)民就業(yè)和社會保障等功能，現(xiàn)行國家補償政策為考慮到這些因素，從而致使征地經(jīng)濟補償標準設定不科學，數(shù)額偏低，農(nóng)民未能享受土地增值收益權(quán)，造成不可預期的損失。

2.失地農(nóng)民就業(yè)增收困難，生活水平下降。目前龍巖中心城市主城區(qū)實行的是自用地貨幣補償政策。一次性的貨幣安置，雖然能減輕政府的安置壓力，但對失地農(nóng)民的長遠生計出路缺乏足夠考慮。城市郊區(qū)農(nóng)民失去土地這一生產(chǎn)資料后，意味著喪失土地的種植功能，也就喪失了在農(nóng)村的就業(yè)權(quán)利，有限的補償費用一般只能維持幾年生計，導致失地農(nóng)民生活水平下降，生存壓力增加。而在市場經(jīng)濟條件下，政府不再包辦就業(yè)，失地農(nóng)民要通過市場化方式實現(xiàn)就業(yè)。由于失地農(nóng)民普遍文化程度不高、勞動技能單一、適應性差、信息不靈等原因使他們在勞動力市場中處于劣勢地位，自謀職業(yè)困難，尤其年齡偏大的農(nóng)民，只能從事一些技術要求不高的體力勞動或小本生意，在激烈的競爭中很難立足。

3.失地農(nóng)民社會保障權(quán)益難以保障，生存風險高。土地不僅是最基本的生產(chǎn)資料，而且還是重要的保障機制。由于失地農(nóng)民在就業(yè)增收方面的能力不足，大部分家庭還是靠為數(shù)不多的征地補償款來維持正常生活，未到老征地補償款就告磬了。根據(jù)目前失地農(nóng)民養(yǎng)老保障情況，龍巖市中心城區(qū)探索建立“土地換社?！钡陌仓脵C制，規(guī)定由政府補助資金70%、村集體和個人出資30%，在一定程度上解決了農(nóng)民養(yǎng)老問題。但在實際執(zhí)行中，村集體和個人出資部分不能落實，影響了被征地群眾養(yǎng)老保障水平。目前該市中心城市失地農(nóng)民養(yǎng)老補助金每人每月只有118.3元，生活難予保障。此外，進入城市的這些失地農(nóng)民生活成本增加，其子女教育、養(yǎng)老和醫(yī)療保險、住房等方面也難以得到妥善解決和合理配置面臨著巨大的生活難題和社會風險。

二、失地農(nóng)民權(quán)益受損的原因分析

（一）相關土地法律制度不完善，失地農(nóng)民的權(quán)益缺乏法律保障

1.法律法規(guī)中對關鍵概念界定不明確。我國《憲法》第1O條和《土地管理法》第2條都規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”。但是，對于什么是“公共利益”？這兩部法律均未對此作出具體的解釋，“‘公共利益從內(nèi)涵到外延都是模糊的。”？譻？訛實踐中，對“公共利益”范圍怎樣界定，該自由裁量權(quán)掌握在地方政府手中，隨意性大，很難得到有效規(guī)制，不管是公益性用地還是經(jīng)營性用地，最終都以“公共利益”之需納入征地范圍?！肮怖妗钡姆秶坏┍粩U大，那么農(nóng)民失地以及權(quán)益受損的風險便大大增加。

2.土地征收立法在保護失地農(nóng)民權(quán)益方面存在缺陷。我國目前土地征收法律未賦予失地農(nóng)民分享土地增值收益以及獲得社會保障的權(quán)利，這是失地農(nóng)民權(quán)益受損的制度根源?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定，“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費”，失地農(nóng)民獲得的“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！痹摲ㄒ?guī)定的補償標準是以耕地為基準，參照耕地年產(chǎn)值的幾何倍數(shù)確定的。測算出來的產(chǎn)值僅僅是土地的直接收益，而土地的間接使用價值、非生產(chǎn)性收益以及土地提供給農(nóng)民的就業(yè)、養(yǎng)老等保障沒有考慮。土地作為稀缺資源的價值在征地補償上沒有充分地體現(xiàn)出來。有限的征地補償款根本無法滿足失地農(nóng)民社會保障以及可持續(xù)發(fā)展的需要。

（二）地方政府行為不當，忽視了農(nóng)民土地權(quán)益

失地農(nóng)民權(quán)益保障是否充分與地方政府的行為緊密相關。政府作為利益的主體，也要考慮自身的利益。因此，一些地方政府在制定決策、配置公共資源時，為了獲得利益的最大化，往往忽視、侵害農(nóng)民權(quán)益。目前，我國地方政府的財政收入有限，而土地出讓金都歸屬當?shù)卣?，這就使得土地出讓成為地方政府解決財政資金問題的重要途徑。在城市化的征地過程中，一些地方政府過度依賴土地財政，急功近利，征地權(quán)使用不當，造成“爛征”現(xiàn)象嚴重，導致耕地大量流失，并產(chǎn)生了各種社會問題。政府在征地中實行了壟斷市場的行為，其既是管理者又是經(jīng)營者，以國家的名義和公共利益需求從農(nóng)民手中征收土地，再代表“集體所有者”與開發(fā)商談判出讓土地。同時，征地的決定權(quán)、征地補償標準以及爭議裁決權(quán)都掌握在政府手中，又缺乏相應的機制去制約監(jiān)督政府的征地行為。而農(nóng)民作為弱勢群體，根本無法在征地過程中與政府抗衡，訴求得不到合理回應，利益得不到良好保障。

（三）失地農(nóng)民法治觀念淡薄，法律救濟渠道不暢

農(nóng)民的整體文化素質(zhì)不高，法律知識缺乏，法治觀念淡薄，對于土地政策和自身享有的合法權(quán)益認知不足，導致他們在土地權(quán)益受到不法侵害時維權(quán)意識不強，不知道如何通過法律途徑來維護自身的土地權(quán)益。在傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟思維模式影響下，農(nóng)民又缺乏團體意識，不善于建立組織去維護團體利益，因而在征地過程中無法爭取到積極主動的話語權(quán)，導致其自身權(quán)益受損。失地農(nóng)民利益訴求和表達的制度化渠道不夠通暢，司法作為最后的救濟，但面對高額的訴訟成本，繁瑣的訴訟程序，使得不少失地農(nóng)民不得不放棄。農(nóng)民走上信訪道路成了權(quán)利受侵犯后維權(quán)的無奈之舉。政府部門的司法救濟渠道在城鎮(zhèn)化中體現(xiàn)得較少，也難以改變他們被侵害的現(xiàn)實。因此，出現(xiàn)了一些失地農(nóng)民采用過激的方式維護自己權(quán)益的現(xiàn)象，危及社會的和諧穩(wěn)定。

三、探索失地農(nóng)民權(quán)益法律保障的實現(xiàn)路徑

黨的十八屆三中全會明確指出，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”、“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”。這不僅是指導征地制度改革的重要原則，也為探索完善失地農(nóng)民權(quán)益的制度保障指明了方向。近年來，龍巖市在失地農(nóng)民權(quán)益保障方面做了積極的探索和嘗試，但真正系統(tǒng)完善的權(quán)益保障體系尚未建立起來，也一定程度上造成“征地難、難征地”現(xiàn)象，影響了城市化進程。因此，建立健全失地農(nóng)民權(quán)益保障長效機制，已成為當務之急。

1.完善土地相關法律制度，切實保障農(nóng)民合法權(quán)益

現(xiàn)階段隨著城鎮(zhèn)一體化進程的加快推進，相關土地法案的立法相對滯后，目前的土地相關法律已經(jīng)不能解決日益凸顯的土地糾紛問題。按照黨的十八屆四中全會提出的“加強重點領域立法”，“實現(xiàn)公民權(quán)利保障法治化”，“加強市場法律制度建設”，“制定和完善……土地管理等方面法律法規(guī)”，制訂、修改土地相關法律法規(guī)已經(jīng)刻不容緩。首先，要修改完善與農(nóng)民切身利益相關，能及時有效地保護農(nóng)民土地合法權(quán)益的法律法規(guī)，如《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等。為了保護失地農(nóng)民的權(quán)益，確保耕地紅線，防止違法征地行為的發(fā)生，立法時需要明晰公共利益的邊界，完善公共利益的內(nèi)容，有序界定公共利益的適用清單。其次，要改革農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，賦予集體所有土地同國家所有土地平等的法律地位，受同等保護。進一步健全集體土地征用制度，規(guī)范土地征用行為，細化征地程序，建立有效的征地約束機制，加大對違法違規(guī)征地行為的打擊力度，從源頭上解決侵占農(nóng)民土地的問題，使農(nóng)民正當權(quán)益得到應有保障。再次，要完善有關征地環(huán)節(jié)中較為薄弱的補償安置、征地補償費分配使用以及監(jiān)督管理的規(guī)定，使之明確具體，易于操作。同時，根據(jù)當前出現(xiàn)的日新月異的土地糾紛，要在充分發(fā)揮行政復議程序的基礎上建立征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決機制，從法律上明確農(nóng)民的合法權(quán)益，從而為農(nóng)民維護正當權(quán)益提供法律依據(jù)。

2.制定科學合理的征地補償安置標準，建立利益分享機制。土地作為人類基本的生產(chǎn)資料，也是珍貴稀缺的自然資源。土地價格理應按照等價交換的原則，與供求關系和市場相關聯(lián)。因此，必須改革我國現(xiàn)行的只考慮被征土地的原有用途收益、不考慮土地的非生產(chǎn)性收益的“不完全補償”的征地補償方法，構(gòu)建科學合理的補償安置規(guī)范。應盡快完善《土地管理法》關于征地補償標準的相關條款，遵從價值和供求關系，確立以被征土地市場價值作為征地補償依據(jù)。同時，還應考慮土地的區(qū)位、市場供求、經(jīng)濟發(fā)展水平和政府宏觀經(jīng)濟政策等因素綜合確定征地補償標準。征地補償機制要多樣化，積極探索新安置方法。根據(jù)失地農(nóng)民的實際需求，結(jié)合當?shù)氐陌l(fā)展現(xiàn)狀，大膽探索多元化的補償形式，比如實物補償、入股補償、留物業(yè)方式補償、換地安置補償?shù)?，豐富失地農(nóng)民的選擇。由于龍巖中心城市土地緊張，換地安置較難實現(xiàn)，建議結(jié)合安置房建設，預留部分商業(yè)物業(yè)給被征地農(nóng)民或村級組織。如農(nóng)貿(mào)市場建設，準許由被征地農(nóng)民或村級組織自主開發(fā)和經(jīng)營，使被征地農(nóng)民有長期穩(wěn)定的收入。此外，政府還應建立土地利益分享機制，讓廣大農(nóng)民參與土地增值收益的再分配，共享經(jīng)濟發(fā)展和城市化建設的成果。

3.健全農(nóng)民社會保障體系，妥善安置廣大失地農(nóng)民。失地農(nóng)民的社會保障是否健全關系到失地農(nóng)民的切身利益和社會的和諧穩(wěn)定。我國應盡快出臺全國性的《社會保障法》，為失地農(nóng)民的社會保障提供法律依據(jù)。為使農(nóng)民享受到更好的社會保障，龍巖各級地方政府可從以下幾方面著手：第一，要制定出臺切合本地實際的失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險。制定的方案要考慮與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和已經(jīng)建立的農(nóng)村養(yǎng)老保險相銜接，低門檻準入、多檔次選擇、不同標準享受，實現(xiàn)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險與城市居民養(yǎng)老保險并軌運行，統(tǒng)一管理。同時，采取自愿與強制相結(jié)合原則，對較早的被征地農(nóng)民實行自愿參保為主，對新的被征地農(nóng)民則采取應保盡保的強制辦法。對于資金問題，應將征收土地的補償費和土地流轉(zhuǎn)值收益作為基本養(yǎng)老保險金的主要來源，采取國家、集體和個人共同承擔的辦法。第二，要建立失地農(nóng)民最低生活保障制度。大部分失地農(nóng)民生活在城市，一部分失地農(nóng)民年齡偏大、缺乏勞動技能等原因使生活陷入困難。政府應該把這部分人員納入到城市最低生活保障范圍中，使其生存權(quán)得到保障。失地農(nóng)民基本生活保障資金應實行財政專戶管理，?？顚Ｓ?，確保資金及時、足額發(fā)放。第三，完善基本醫(yī)療保險。這是失地農(nóng)民社會保障制度建設中的最重要也是最基本的部分。有效辦法是社會統(tǒng)籌和個人繳納相結(jié)合，政府出資一部分，征地補償款中籌集一部分，失地農(nóng)民所在村委會再交納一部分，實現(xiàn)多元投入機制。第四，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的失地農(nóng)民就業(yè)機制。建立以市、縣、區(qū)勞動力市場為中心，以街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為網(wǎng)點的就業(yè)服務網(wǎng)絡，幫助失地農(nóng)民獲得就業(yè)信息，并提供擇業(yè)指導。建立布局合理的培訓網(wǎng)絡，把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)再就業(yè)培訓體系，政府應拿出一部分資金專門用于失地農(nóng)民的轉(zhuǎn)崗職業(yè)培訓和定期再就業(yè)培訓。鼓勵失地農(nóng)民自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，在工商、土地、場所等方面給予優(yōu)惠政策。

4.強化法治宣傳教育，暢通訴求和救濟渠道。政府部門要加大農(nóng)民的土地權(quán)益主體意識法治宣傳教育，切實增強農(nóng)民的維權(quán)意識，引導農(nóng)民通過合理合法的渠道來維護自己的土地權(quán)益。為了避免社會的動蕩不安，應該以制度化的形式確立失地農(nóng)民利益表達機制，以便農(nóng)民可以用理性的方式有序表達自己的訴求，讓國家有關部門及時理解和做出有效反應。完善信訪制度，暢通信訪渠道，讓政府及時聽取被征地農(nóng)民的意見和呼聲，及時向信訪人答復反饋。對信訪人反映的問題要及時調(diào)查核實，確實存在違反有關政策法規(guī)的，要嚴格糾正整改;對合乎情理的訴求盡量協(xié)調(diào)解決到位。加大政策宣傳，加強法律援助，逐步建立征地糾紛法律援助機制，確保失地農(nóng)民在其合法權(quán)益遭到不法侵害時能夠通過法律途徑得到保護。

（作者單位：中共龍巖市委黨校 福建龍巖 364000）

（責編：呂尚）