作者簡(jiǎn)介：勇素華（1977-），女，山東乳山人，南京信息工程大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授。

摘 要：在傳統(tǒng)安全觀下，有關(guān)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)危機(jī)管理研究，多數(shù)學(xué)者關(guān)注的重點(diǎn)是軍事和政治安全危機(jī)，尤其是臺(tái)海危機(jī)管理。而《臺(tái)灣危機(jī)管理探析》則關(guān)注臺(tái)灣由自然災(zāi)害、技術(shù)災(zāi)害、傳染性疾病、經(jīng)濟(jì)恐慌等非傳統(tǒng)因素引起的“自然災(zāi)害型”非傳統(tǒng)安全危機(jī)管理。從該書的研究重點(diǎn)、創(chuàng)新之處評(píng)價(jià)其學(xué)術(shù)價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義，同時(shí)從臺(tái)灣災(zāi)害防救體系演變、消防組織在災(zāi)害防救中的作用等方面，分析該書中有關(guān)臺(tái)灣災(zāi)害危機(jī)管理研究方面幾點(diǎn)值得補(bǔ)充的問題。

關(guān)鍵詞：臺(tái)灣;危機(jī)管理;災(zāi)害防救;消防

所謂“非傳統(tǒng)安全”是相對(duì)于“傳統(tǒng)安全”而言的，主要包括經(jīng)濟(jì)安全、金融安全、信息安全、科技安全、資源安全、食品安全、環(huán)境安全、疾病蔓延、非法移民等方面。與主要憑借軍事手段解決傳統(tǒng)安全問題不同，解決非傳統(tǒng)安全問題則需要綜合運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、法律、科技等手段。①《臺(tái)灣危機(jī)管理探析》2011年由華人出版社出版，作者在序言中明確說明：臺(tái)灣的危機(jī)分為自然災(zāi)害型、權(quán)力異化型、兩岸關(guān)系型三類，作者主要剖析臺(tái)灣的自然災(zāi)害型危機(jī)，其“危機(jī)管理”主要是指臺(tái)灣當(dāng)局及地方各級(jí)政府等公共組織介入，有計(jì)劃、有組織地制定和實(shí)施的一系列管理措施和應(yīng)對(duì)策略，減輕諸如自然災(zāi)害、技術(shù)災(zāi)害、傳染性疾病、經(jīng)濟(jì)恐慌等各類由非傳統(tǒng)因素引起的危機(jī)所帶來的威脅、沖擊及損害。本人重點(diǎn)對(duì)其有關(guān)臺(tái)灣災(zāi)害②危機(jī)管理的角度進(jìn)行評(píng)析。

一

《臺(tái)灣危機(jī)管理探析》首先分析了1945年以來臺(tái)灣危機(jī)管理的歷史及社會(huì)背景，然后分析臺(tái)灣危機(jī)管理的法律基礎(chǔ)，進(jìn)而以SARS為例，闡述了臺(tái)灣危機(jī)管理的政府效能、媒體溝通和應(yīng)對(duì)資源。作者有關(guān)自然災(zāi)害型危機(jī)管理的分析，重點(diǎn)體現(xiàn)在于以下幾點(diǎn)：

1、災(zāi)害防救體系的演變

對(duì)臺(tái)灣災(zāi)害防救體系演變，《臺(tái)灣危機(jī)管理探析》提及1965年臺(tái)灣當(dāng)局發(fā)布的“臺(tái)灣省防救天然災(zāi)害及善后處理辦法”、1994年8月4日頒行的“災(zāi)害防救方案”，重點(diǎn)分析了2000年7月19日公布實(shí)施的“災(zāi)害防救法”。作者認(rèn)為，2000年的“災(zāi)害防救法”一改先前臺(tái)灣災(zāi)害應(yīng)變工作以警察為主軸的體制，而由更具有權(quán)威性的“行政首長(zhǎng)”擔(dān)任救災(zāi)的指揮官，使各級(jí)政府在危機(jī)時(shí)較易調(diào)動(dòng)各方力量進(jìn)行災(zāi)害防救，臺(tái)灣災(zāi)害防救體系由此也進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。作者主要從災(zāi)害防救會(huì)報(bào)、災(zāi)害應(yīng)變中心和災(zāi)害防救機(jī)制運(yùn)作方式分析臺(tái)灣災(zāi)害防救組織架構(gòu)。文末還補(bǔ)充了2010年“災(zāi)害防救法部分條文修正案”的內(nèi)容。

2、“軍隊(duì)”在危機(jī)管理、災(zāi)害防救過程中的作用

在危機(jī)應(yīng)對(duì)資源方面，該書重點(diǎn)分析了“軍隊(duì)”在危機(jī)管理中的作用。首先講述了臺(tái)灣“軍隊(duì)”參與當(dāng)局危機(jī)處理的法律依據(jù)，認(rèn)為臺(tái)灣地區(qū)“軍隊(duì)”是以“災(zāi)害防救法”為法律依據(jù)，“申請(qǐng)國(guó)軍支援處理辦法”為原則參與當(dāng)局危機(jī)事件處理。其次，講述了“軍隊(duì)”支援災(zāi)害處理的原則。最后，作者以SARS為例，闡述了“軍隊(duì)”在協(xié)助政府進(jìn)行危機(jī)處理中的功能。作者認(rèn)為，在SARS疫情危機(jī)處理過程中，臺(tái)灣軍方的眾多舉措彌補(bǔ)了當(dāng)局危機(jī)處理時(shí)行政資源的不足，成為臺(tái)灣SARS危機(jī)處理最終勝利的關(guān)鍵及堅(jiān)強(qiáng)后盾。

3、危機(jī)管理中的媒體溝通

書中不僅從正面分析了媒體在危機(jī)管理中的作用和特點(diǎn)，如刺激政府官員或民眾重視危機(jī)管理、提升危機(jī)警告系統(tǒng)的效率等，而且分析了不當(dāng)媒體使用可能加速危機(jī)蔓延，擴(kuò)大危機(jī)的沖擊面，增加危機(jī)處理的難度，加深當(dāng)局危機(jī)等負(fù)面影響。最后，以SARS為例，分析了臺(tái)灣當(dāng)局與媒體在危機(jī)管理中的溝通狀況。

二

從選題、研究方法、研究架構(gòu)來看，該書有幾點(diǎn)創(chuàng)新之處：

1、關(guān)注臺(tái)灣非傳統(tǒng)安全的危機(jī)管理體系。在傳統(tǒng)安全觀下，針對(duì)臺(tái)灣問題的危機(jī)管理研究，多數(shù)學(xué)者關(guān)注的重點(diǎn)是軍事和政治安全方面危機(jī)管理，如李云龍的《臺(tái)海危機(jī)管理研究》、詹姆斯·利雷的《臺(tái)海危機(jī)：過去、現(xiàn)在、未來》、許世楷、施政鋒的《臺(tái)灣前途危機(jī)管理》、蘇進(jìn)強(qiáng)的《“國(guó)家”安全與危機(jī)管理機(jī)制》、王順合的《論兩岸可能之軍事沖突與我之危機(jī)管理措施》、陳先才的《臺(tái)海危機(jī)管理模式研究》等等，都是對(duì)臺(tái)海政治、軍事危機(jī)加以研究。近年來，隨著海峽兩岸關(guān)系緩和，自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生等非傳統(tǒng)安全因素影響下的危機(jī)管理逐漸受到學(xué)者關(guān)注，如陳德昇主編的《兩岸危機(jī)管理：SARS經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)與比較》匯聚了兩岸學(xué)者對(duì)大陸與臺(tái)灣應(yīng)對(duì)SARS危機(jī)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)的分析。到目前為止，在大陸，對(duì)臺(tái)灣非傳統(tǒng)安全危機(jī)管理進(jìn)行系統(tǒng)的研究較少，《臺(tái)灣危機(jī)管理探析》彌補(bǔ)了這一缺憾。

2、從研究方法來看，作者具有深厚的史學(xué)功底，能夠結(jié)合臺(tái)灣政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的歷史大背景，闡述臺(tái)灣危機(jī)管理法律體系的演變歷程。作者認(rèn)為，1949年國(guó)民黨退據(jù)臺(tái)灣，到1991年5月宣告結(jié)束“動(dòng)員戡亂時(shí)期”，臺(tái)灣島內(nèi)形成了以“動(dòng)員戡亂時(shí)期臨時(shí)條款”為核心，以“戒嚴(yán)法律體系”和“動(dòng)員戡亂法律體系”相配合的危機(jī)管理法律架構(gòu)。1991年4月22日，“第一屆國(guó)民大會(huì)二次臨時(shí)會(huì)議”三讀通過“憲法增修條文”，決定廢止“動(dòng)員戡亂時(shí)期臨時(shí)條款”，臺(tái)灣危機(jī)管理的法律體系也隨之逐步進(jìn)入一個(gè)新階段，即以“中華民國(guó)憲法”為法源，以災(zāi)害防治、動(dòng)員體系、媒體系統(tǒng)為實(shí)施綱領(lǐng)的危機(jī)管理法律體系。2000年民進(jìn)黨上臺(tái)執(zhí)政后，較重視危機(jī)管理法律的完善與修訂，初步形成了較為完整的危機(jī)管理法體系，即“憲法”條款——專門危機(jī)管理立法——單行法中的危機(jī)狀態(tài)條例。這一論述，對(duì)我們更好地理解臺(tái)灣災(zāi)害危機(jī)管理體系的演變提供了更廣闊的社會(huì)背景。

3、從論述框架來看，重點(diǎn)從組織行為角度分析臺(tái)灣危機(jī)管理。無論是最基本的危機(jī)前、危機(jī)中和危機(jī)后三階段模型，芬克（Fink）的征兆期、發(fā)作期、延續(xù)期、痊愈期四階段生命周期模型，美國(guó)聯(lián)邦安全管理委員會(huì)的減緩、預(yù)防、反應(yīng)、恢復(fù)四階段模型，或米特羅夫（Mitroff）的信號(hào)探測(cè)、探測(cè)和預(yù)防、控制損害、恢復(fù)階段、學(xué)習(xí)階段的五階段模型，或預(yù)防危機(jī)發(fā)生、擬妥危機(jī)計(jì)劃、嗅到危機(jī)存在、避免危機(jī)擴(kuò)大、迅速解決危機(jī)、化危機(jī)為轉(zhuǎn)機(jī)的六階段模型等，這些危機(jī)管理理論與實(shí)踐均按照時(shí)間序列，以危機(jī)的生命周期理論進(jìn)行分析?！杜_(tái)灣危機(jī)管理探析》的分析框架未按照危機(jī)事件的生命周期理論，而是從組織行為角度，從臺(tái)灣的危機(jī)管理中的法律原則、政府效能、媒體作用、應(yīng)對(duì)力量四方面，探索臺(tái)灣危機(jī)管理的系統(tǒng)設(shè)置。

三

臺(tái)灣災(zāi)害危機(jī)管理是非常復(fù)雜的問題，在閱讀完《臺(tái)灣危機(jī)管理探析》有關(guān)自然災(zāi)害型危機(jī)管理的論述后，我認(rèn)為還有幾個(gè)問題值得進(jìn)一步說明：

1、臺(tái)灣災(zāi)害防救體系演變的歷程

對(duì)于臺(tái)灣的災(zāi)害防救體系，作者重點(diǎn)分析了2000年“災(zāi)害防救法”的災(zāi)害防救體系，未具體分析臺(tái)灣災(zāi)害防救體系演變的歷程，實(shí)際上臺(tái)灣災(zāi)害防救體系演變經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：

（1）1949-1965年，“勘報(bào)災(zāi)歉條例”、“臺(tái)灣省災(zāi)害救濟(jì)辦法”、“災(zāi)振查放辦法”、“臺(tái)灣省災(zāi)害協(xié)振辦法”、“臺(tái)灣省人民因?yàn)?zāi)死傷及房屋倒塌救濟(jì)辦法”、“臺(tái)灣省政府防救臺(tái)風(fēng)地震災(zāi)害會(huì)報(bào)設(shè)置辦法”、“臺(tái)灣省政府防臺(tái)救災(zāi)會(huì)報(bào)設(shè)置辦法”、臺(tái)灣省各縣市防臺(tái)救災(zāi)指揮中心設(shè)置辦法、“臺(tái)灣省各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（市）區(qū)防臺(tái)救災(zāi)執(zhí)行中心設(shè)置辦法”、“臺(tái)灣省緊急災(zāi)害處理申請(qǐng)國(guó)軍支援實(shí)施辦法”等，這些規(guī)定成為臺(tái)灣省防臺(tái)救災(zāi)的行政法源。這一時(shí)期，臺(tái)灣的災(zāi)害應(yīng)對(duì)是強(qiáng)調(diào)災(zāi)后的勘災(zāi)、救災(zāi)與救濟(jì)，缺乏防災(zāi)的理念，整體災(zāi)害應(yīng)對(duì)體系尚不健全，但卻初步形成了由臺(tái)灣省防臺(tái)救災(zāi)會(huì)報(bào)、各縣市防臺(tái)救災(zāi)指揮中心、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（市）區(qū)防臺(tái)救災(zāi)執(zhí)行中心組成的三層級(jí)災(zāi)害防救體系，均于災(zāi)害發(fā)生前后隨時(shí)成立，屬于臨時(shí)任務(wù)編組。目前，這一階段臺(tái)灣的救災(zāi)體系研究被學(xué)界忽視。

（2）1965-1994年，“防救天然災(zāi)害及善后處理辦法”時(shí)期。1965年5月24日臺(tái)灣省政府發(fā)布制定了“臺(tái)灣省防救天然災(zāi)害及善后處理辦法”，成立三級(jí)災(zāi)害防救組織：在災(zāi)害發(fā)生前后組成，最高層級(jí)的災(zāi)害防救組織是在臺(tái)灣省設(shè)災(zāi)害防救會(huì)報(bào)，縣市設(shè)防救災(zāi)害指揮部，各警察分局設(shè)防救災(zāi)害指揮所，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)防救災(zāi)害執(zhí)行中心。防救災(zāi)害指揮部受防救災(zāi)害會(huì)報(bào)指導(dǎo)，并指揮監(jiān)督所屬執(zhí)行任務(wù)，防救災(zāi)害執(zhí)行中心則受防救災(zāi)害指揮所指揮監(jiān)督。這三級(jí)災(zāi)害防救組織均為臨時(shí)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，臺(tái)灣省政府各廳、處可以在其管轄范圍，視災(zāi)變可能受害的程度設(shè)置災(zāi)害防救小組，專責(zé)處理其主管業(yè)務(wù)并執(zhí)行臺(tái)灣省災(zāi)害防救會(huì)報(bào)的決議。

（3）1994-2000年，“災(zāi)害防救方案”時(shí)期。1994年8月4日，臺(tái)灣當(dāng)局正式頒布“災(zāi)害防救會(huì)報(bào)”，將災(zāi)害防救組織分為“中央”、“省市”、“縣市”及鄉(xiāng)鎮(zhèn)市區(qū)四大層級(jí)，分別設(shè)立“中央”、?。ㄊ校?、縣（市）及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市、區(qū)）四級(jí)防災(zāi)會(huì)報(bào)，平時(shí)定期召開防災(zāi)會(huì)報(bào)。有災(zāi)害發(fā)生之虞或發(fā)生災(zāi)害時(shí)，“中央”、?。ㄊ校⒖h（市）及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市、區(qū)）得視災(zāi)害范圍及嚴(yán)重性，分別成立各級(jí)防救（處理）中心，以統(tǒng)籌指揮、協(xié)調(diào)、管制災(zāi)害緊急應(yīng)變事宜。此外，有災(zāi)害發(fā)生之虞或發(fā)生災(zāi)害時(shí)，“內(nèi)政部”、“交通部”等相關(guān)“部、會(huì)”應(yīng)于內(nèi)部成立“緊急應(yīng)變小組”，與“中央防救（處理）中心”及其他災(zāi)害防救單位緊密配合，實(shí)施災(zāi)害防救工作。這一階段，“中央層級(jí)”的防災(zāi)組織，除了“中央災(zāi)害防救會(huì)報(bào)”外，還有“行政院災(zāi)害防救委員會(huì)”、災(zāi)害防救專家咨詢委員會(huì)及災(zāi)害防救科技中心、“內(nèi)政部消防署”。

（4）2000年以來，“災(zāi)害防救法”時(shí)期。2000年7月19日公布的“災(zāi)害防救法”，將災(zāi)害防救組織的層級(jí)精簡(jiǎn)為：“中央”、直轄市及縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）三個(gè)層級(jí)，分別設(shè)立“中央災(zāi)害防救會(huì)報(bào)”、直轄市及縣（市）災(zāi)害防救會(huì)報(bào)與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）災(zāi)害防救會(huì)報(bào)，各級(jí)防災(zāi)會(huì)報(bào)需訂定“災(zāi)害防救計(jì)劃”，規(guī)劃、督導(dǎo)災(zāi)害預(yù)防工作的執(zhí)行。在災(zāi)害發(fā)生時(shí)，“中央”、直轄市及縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）分別成立“災(zāi)害應(yīng)變中心”，災(zāi)害防救業(yè)務(wù)計(jì)劃及災(zāi)害防救計(jì)劃指定的機(jī)關(guān)、單位或公共事業(yè)則相應(yīng)成立“緊急應(yīng)變小組”，以配合災(zāi)害應(yīng)變中心執(zhí)行各項(xiàng)應(yīng)變措施。此后，“災(zāi)害防救法”在2002年、2008年和2010年等多次修改完善。

2、消防機(jī)關(guān)在災(zāi)害防救中的作用

臺(tái)灣災(zāi)害搶救依靠的主要力量是政府、軍隊(duì)、警察、消防，而消防警察一直肩負(fù)災(zāi)害搶救的任務(wù)，《臺(tái)灣危機(jī)管理探析》在應(yīng)對(duì)資源方面重點(diǎn)分析了軍隊(duì)的作用，未提及消防部門的具體作為。實(shí)際上，臺(tái)灣光復(fù)以來，災(zāi)害防救業(yè)務(wù)主要依靠力量是警察、消防組織，軍隊(duì)則處于協(xié)助、支援救災(zāi)的地位。1949年到1995年“內(nèi)政部消防署”成立之前，臺(tái)灣的警察與消防組織合一，消防組織是警察組織的組成部分之一，這一時(shí)期消防組織的演變可以分為以下幾個(gè)階段①：1949-1957年混沌時(shí)期，主要任務(wù)是火災(zāi)搶救;1958-1965打火隊(duì)時(shí)期，主要任務(wù)是災(zāi)害搶救;1966-1994年消防（大）隊(duì)時(shí)期，但其主要任務(wù)是災(zāi)害搶救、火災(zāi)預(yù)防。1995年3月1日，“內(nèi)政部消防署”正式成立，其主要任務(wù)是災(zāi)害搶救、火災(zāi)預(yù)防、緊急救護(hù)。2000年“災(zāi)害防救法”公布后，“內(nèi)政部消防署”的主要任務(wù)增加為災(zāi)害搶救、火災(zāi)預(yù)防、緊急救護(hù)、災(zāi)害防救。2010年“災(zāi)害防救法”修正條文規(guī)定，將“內(nèi)政部消防署”改制為“內(nèi)政部災(zāi)害防救署”，執(zhí)行災(zāi)害防救業(yè)務(wù)?？梢?，1949年以來，臺(tái)灣消防組織經(jīng)歷了從警消合一到警消分立、建立“內(nèi)政部消防署”到“內(nèi)政部災(zāi)害防救署”的轉(zhuǎn)變，其功能不斷擴(kuò)展，除了火災(zāi)之外，從災(zāi)害搶救到災(zāi)害防救，消防組織是災(zāi)害應(yīng)對(duì)體系的主要執(zhí)行組織。

3、民間組織參與救災(zāi)

在臺(tái)灣災(zāi)害防救體系中的民間資源方面，《臺(tái)灣危機(jī)管理探析》提到了非營(yíng)利組織、基金會(huì)、宗教基金會(huì)等組織參與921救災(zāi)的情況。實(shí)際上，近年來每次大的自然災(zāi)害時(shí)，臺(tái)灣民間均成立不同的民間組織監(jiān)督災(zāi)害的運(yùn)作。如在921災(zāi)后重建過程中，除了具有官方色彩的“行政院921震災(zāi)災(zāi)后重建推動(dòng)委員會(huì)”和半官方色彩的“財(cái)團(tuán)法人921震災(zāi)重建基金會(huì)”，負(fù)責(zé)重建規(guī)劃、統(tǒng)籌、分配重建基金外，臺(tái)灣的社會(huì)精英還組成了“民間咨詢團(tuán)”和“全國(guó)民間災(zāi)后重建監(jiān)督聯(lián)盟”，②負(fù)責(zé)九二一震災(zāi)咨詢、民間捐款監(jiān)督及災(zāi)后重建協(xié)調(diào)工作。2009年八八水災(zāi)后，臺(tái)灣的公益團(tuán)體、民間組織又發(fā)起組織自律公告的網(wǎng)站——“88水災(zāi)民間捐輸透明平臺(tái)”，使不論是已經(jīng)捐款或正準(zhǔn)備捐款的民眾，都可以透過審閱平臺(tái)上的充分信息來決定增減或拒絕捐款支持。③可見，臺(tái)灣民間參與災(zāi)害防救不僅有慈善機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利組織、義勇消防隊(duì)等常態(tài)民間組織，而且有不同災(zāi)害期間臨時(shí)成立的民間組織、網(wǎng)站等多種形式。

此外，除了從組織行為角度分析臺(tái)灣災(zāi)害危機(jī)管理外，如果能夠按照災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)變、災(zāi)后復(fù)原重建等時(shí)間序列，對(duì)臺(tái)灣的災(zāi)害危機(jī)管理進(jìn)行縱向分析，也將有利于深化對(duì)這一問題的研究?？傊Σ谎阼?，《臺(tái)灣危機(jī)管理探析》是目前大陸出版的有關(guān)臺(tái)灣非傳統(tǒng)安全危機(jī)管理的階段性重要成果，將為學(xué)者進(jìn)一步研究臺(tái)灣危機(jī)管理提供重要參考。（作者單位：南京信息工程大學(xué)馬克思主義學(xué)院）

基金項(xiàng)目：2009年度教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年項(xiàng)目“1949年以來臺(tái)灣地區(qū)自然災(zāi)害危機(jī)管理與對(duì)策研究”（09YJCGAT002）階段性成果。

注解：

① 劉凌斌：《新形勢(shì)下兩岸非傳統(tǒng)安全合作芻議》，《臺(tái)灣研究集刊》，2011年第6期，第39-40頁(yè)。

② 這里的災(zāi)害是根據(jù)臺(tái)灣災(zāi)害防救相關(guān)法規(guī)所規(guī)定的。1949年以來，臺(tái)灣對(duì)于“災(zāi)害”的范圍不斷擴(kuò)大，由一開始單純的自然災(zāi)害，擴(kuò)展到包括自然災(zāi)害和人為災(zāi)害。

參考文獻(xiàn)：

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