[摘要] 五年規(guī)劃本身就體現(xiàn)了一種國家建制性力量，它不僅是指導當前發(fā)展的必需之舉，也是引領(lǐng)未來創(chuàng)新的必要之策。新時期的五年規(guī)劃，應適應我國計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、技術(shù)追趕向創(chuàng)新引領(lǐng)轉(zhuǎn)變的新形勢，立足政府正面清單的職能范圍，強化滲透能力、汲取能力以及協(xié)調(diào)能力等國家能力建設，明確面向未來、市場導向的產(chǎn)業(yè)政策和面向大眾的基本公共服務供給安排，著力營造企業(yè)、個人和社會良好發(fā)展的環(huán)境。

[關(guān)鍵詞] 五年規(guī)劃 國家能力 產(chǎn)業(yè)政策 規(guī)劃建議

[中圖分類號] F123 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）01-0023-05

[作者簡介] 劉國宏（1980 — ），河北靈壽人，綜合開發(fā)研究院（中國 . 深圳）金融與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)研究中心副主任，研究方向：區(qū)域金融、五年規(guī)劃及企業(yè)戰(zhàn)略。

目前，我國正處于“十三五”規(guī)劃編制期。五年規(guī)劃被認為是解讀我國經(jīng)濟和社會發(fā)展奇跡的奧秘所在，我們認為需要對規(guī)劃的必要性、規(guī)劃的側(cè)重點和規(guī)劃的操作性進行探討。

一、相關(guān)文獻綜述

（一）規(guī)劃的必要性

關(guān)于政府制定發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策作用和意義，學界已開展了廣泛而深入的探討，同時，發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策作為政府規(guī)劃的重要內(nèi)容，政府規(guī)劃對相關(guān)戰(zhàn)略和政策發(fā)揮的效用也開始引起學界的高度關(guān)注。

著名經(jīng)濟史學家亞歷山大·格申克龍深刻分析歐洲的經(jīng)濟發(fā)展歷程，提出了之后具有廣泛深遠影響力的“后發(fā)優(yōu)勢”理論。他認為，由于落后國家與先進國家存在發(fā)展巨大落差，使落后國家對發(fā)展本身所固有的高期望值與實際的經(jīng)濟活動狀態(tài)及發(fā)展障礙存在著一種“緊張”關(guān)系，這種緊張關(guān)系成為推動工業(yè)化發(fā)展的重要力量。當然，落后國家不斷積累的“緊張”關(guān)系并不能成為必然引致工業(yè)革命爆發(fā)的動力。弗蘭克·道賓并不完全認同格申克龍把政府指導、產(chǎn)業(yè)政策主要歸因于后發(fā)國家的發(fā)展追趕之使命，他對比分析美國、英國和法國的鐵路產(chǎn)業(yè)政策后，提出每個國家都需要產(chǎn)業(yè)政策，而國家的傳統(tǒng)和文化是不同國家產(chǎn)業(yè)政策存在巨大差異的內(nèi)在原因。

琳達·維斯、約翰·霍布森則認為“強經(jīng)濟”一定需要“強國家”。強國家更有利于加強經(jīng)濟組織和形成強大的社會，應超于國家與市場之爭，建立具有自主性、建制性的國家力量，加強鞏固市場而非取代市場，更有效協(xié)調(diào)和調(diào)動社會資源，促進國家經(jīng)濟社會發(fā)展。當然，在實際經(jīng)濟管理中，政府規(guī)劃對國家戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策到底發(fā)揮多大效用存在爭議。王紹光、胡鞍鋼、鄢一龍等人認為中國五年規(guī)劃體制是發(fā)揮政府與市場“兩只手”作用以及中央與地方“兩個積極性”的重要手段，能最大程度降低信息不對稱性和權(quán)力不對稱性，使得治理成本最小化，治理收益最大化，成為中國經(jīng)濟發(fā)展奇跡的重要來源。而小宮隆太郎就認為日本計劃工作并非一個嚴格的、有約束力的、必須作為政府所遵循的計劃。日本國民經(jīng)濟計劃應當被理解為帶有計劃制定者某種主觀愿望味道的長期預測或政治愿望。但這不妨礙日本政府各部門從管轄領(lǐng)域?qū)θ毡窘?jīng)濟的廣泛干預。

（二）規(guī)劃側(cè)重點

事實上，東西方國家均開展了不同形式的規(guī)劃或計劃研究和編制實踐，但均由于發(fā)展階段、戰(zhàn)略方法、調(diào)控傳統(tǒng)等因素不同而有所不同。

莫里斯·伯恩斯坦在其主編的《東西方的經(jīng)濟計劃》中指出，規(guī)劃的常規(guī)方法在由理智指導的社會中比較合乎邏輯，而戰(zhàn)略方法在由愛好指導的社會中比較合乎邏輯，人們傾向于把常規(guī)方法與東方的集中計劃經(jīng)濟聯(lián)系起來，把戰(zhàn)略方法與西方的市場調(diào)節(jié)經(jīng)濟聯(lián)系起來。從發(fā)展趨勢看，東西方計劃都在發(fā)生變化，在東方，戰(zhàn)略計劃的相對重要性正在不斷增長；在西方，常規(guī)規(guī)劃的重要性看來也在增長。

孫彥紅主要從適用于所有或多數(shù)制造業(yè)部門的橫向政策，和適用于具體產(chǎn)業(yè)的部門政策兩個維度分析歐盟產(chǎn)業(yè)政策。認為歐盟產(chǎn)業(yè)政策總體而言是一種自由主義的市場導向型產(chǎn)業(yè)政策，也是一種面向未來的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策。從橫向政策看，歐盟產(chǎn)業(yè)政策主要包括競爭政策、研發(fā)與創(chuàng)新政策、成員國協(xié)調(diào)發(fā)展政策以及國際市場開拓政策；從部門政策看，歐盟不管是與美、日相比處于劣勢的信息通信、生物技術(shù)、現(xiàn)代制藥等部門，抑或具有相對競爭優(yōu)勢的機械工程、機動車輛、化學制品等部門，還是面對新興國家激烈競爭的紡織服裝、皮革制鞋、鋼鐵造船等部門，產(chǎn)業(yè)政策主要集中于促進研發(fā)與創(chuàng)新、保護知識產(chǎn)權(quán)和提高勞動技能，以及爭取高質(zhì)量、高附加值產(chǎn)品的第三國準入權(quán)等方面。

根據(jù)熊彼特的觀點，技術(shù)及其相關(guān)的社會創(chuàng)新是造成世界經(jīng)濟發(fā)展不平衡的主要因素，企業(yè)乃至國家的競爭力強弱主要取決于它們掌握的技術(shù)?？死锼雇蟹颉じダ锫鶕?jù)日本經(jīng)驗提出了“國家創(chuàng)新系統(tǒng)”說法，他認為技術(shù)趕超不只是個別技術(shù)的趕超，而是技術(shù)經(jīng)濟范式的轉(zhuǎn)變和趕超，依賴于國家創(chuàng)新系統(tǒng)對技術(shù)創(chuàng)新資源的集成能力、集聚效率和適應性效率。所謂“技術(shù)范式”指那些可運用于社會經(jīng)濟中各種部門的普遍性技術(shù)。

江小娟從推行產(chǎn)業(yè)政策的“市場機制存在缺陷”和“后起國家需要趕超型發(fā)展”兩點理論出發(fā)，分析了產(chǎn)業(yè)政策的存在空間、主要爭論、國際比較以及我國的實踐等。她強調(diào)，推行產(chǎn)業(yè)政策的手段不同會改變產(chǎn)業(yè)政策的屬性，“從一個極端講，一些直接控制手段，如項目審批制的采用，可以使產(chǎn)業(yè)政策的性質(zhì)取向指令性計劃；從另一個極端講，如果產(chǎn)業(yè)政策只采用一些無約束力的引導手段，如發(fā)布信息和項目指南等，又使產(chǎn)業(yè)政策成為一種沒有強制力的信息交流手段”，由于對產(chǎn)業(yè)政策手段理解的不同，主張政府干預者和主張市場強化者都有可能提出強化產(chǎn)業(yè)政策的功能。她認為，應該讓市場發(fā)揮更大作用，產(chǎn)業(yè)政策可用但要慎用，并指出“人們在討論產(chǎn)業(yè)政策的必要性時，較多地著眼于其正向作用。但是，推行產(chǎn)業(yè)政策也要付出成本，它們構(gòu)成了推行產(chǎn)業(yè)政策的代價”。

樊綱認為，對于一個社會而言，制度具有雙重性：對于私權(quán)而言，要用“負面清單”管理，凡是沒有規(guī)定不可以做的，都是可以做的，以發(fā)揮大家好的創(chuàng)造力；而對于公權(quán)而言，要用“正面清單”約束，凡是沒有規(guī)定你可以做的，都是不可以做的，不可“創(chuàng)新”地擴大政府的審批與干涉。由此，樊綱也建議政府的“正面清單”是五年規(guī)劃應該規(guī)劃的事項，而產(chǎn)業(yè)政策以及對初次分配的干預等應當慎用，這與江小娟對制定和實施產(chǎn)業(yè)政策的觀點相同。

彼得·卡岑斯坦闡述了像美國這樣自由主義國家，由于缺乏選擇性干預經(jīng)濟的手段，美國在傳統(tǒng)市場機制失靈的特殊情況中，傾向于采取各種有限的、特定的保護政策將經(jīng)濟變遷成本轉(zhuǎn)嫁給別國；像日本這樣強國家主義的國家，則利用國家具有應有的手段和機構(gòu)，實行經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)化政策，預先避免變遷成本；而歐洲小國注重靈活性的經(jīng)濟戰(zhàn)略與創(chuàng)造諸多秩序的政治結(jié)構(gòu)相互匹配，國際倡導自由貿(mào)易、強化多邊主義，國內(nèi)實施補償戰(zhàn)略、就業(yè)政策、收入政策以及產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策，以特殊政策引導建立特殊的國家能力。

（三）規(guī)劃可操作性

為了使規(guī)劃真正發(fā)揮作用，規(guī)劃主體、引導主體以及市場引導方式均隨著規(guī)劃環(huán)境的變化而變化。

克勞德·賽貝爾在《東西方的經(jīng)濟計劃》中寫道，法國計劃工作最顯著的特點，就是對這種計劃制度的有關(guān)問題進行公開的討論，制定計劃的機構(gòu)，包括了數(shù)個橫向委員會、數(shù)個縱向委員會、數(shù)個預算委員會以及直屬這些委員會的若干專門委員會、工作組和聯(lián)合工作組，眾多社會團體參與制定規(guī)劃過程；在計劃制定階段，計劃人員努力調(diào)和各社會團體的不同觀點，目的在于加強它們對計劃的服從，進而以利于規(guī)劃日后的實施和執(zhí)行。然而，這種協(xié)商式的公開討論和規(guī)劃編制隨著經(jīng)濟社會多元化發(fā)展，越來越難使得社會各類團體獲得一致意見，計劃選擇和目標日益成為政府自身的選擇和目標，計劃內(nèi)容也逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎衅谛袆臃桨浮?/p>

美國生物質(zhì)能源和產(chǎn)品路線圖報告，由美國農(nóng)業(yè)部和能源部聯(lián)合委托生物能源研發(fā)技術(shù)咨詢委員會編制，研究了美國生物能源和生物產(chǎn)品的發(fā)展愿景及發(fā)展路徑，并基于產(chǎn)業(yè)鏈分析，提出從生物原料采集、儲存、運輸、加工、轉(zhuǎn)化以及終端市場和橫向環(huán)節(jié)的教育、人才等，開展技術(shù)分析、經(jīng)濟分析以及得出主要障礙點和困難點，針對主要障礙點和困難點執(zhí)行切實可行的政策和措施，最終形成一個基于市場驅(qū)動推動生物技術(shù)發(fā)展，在經(jīng)濟上可行、可取、可持續(xù)的生物能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展體制機制，實現(xiàn)生物能源產(chǎn)業(yè)的總體發(fā)展目標。

王紹光、胡鞍鋼、鄢一龍從民主政治視角分析了中國五年規(guī)劃的制定過程，他們指出集思廣益是中國獨特的決策民主之道，主要包括屈群策（發(fā)散思維）、集眾思（群策群力）、廣納言（征求意見）、合議決（集體協(xié)商）、告四方（傳達貫徹）五個環(huán)節(jié)。正是由于五年規(guī)劃背后民主決策所產(chǎn)生巨大力量，促進了中國經(jīng)濟和社會的健康和可持續(xù)發(fā)展。

鄢一龍在分析中國五年規(guī)劃歷程以及國家計劃爭論后，提出五年規(guī)劃“以目標治理推動發(fā)展”的核心論點，他認為應通過有意識地運用整體知識，制定國家規(guī)劃，引導資源配置，以推動目標實現(xiàn)的公共事務治理。強調(diào)了這是一種國家治理的方式，需要中央、地方、企業(yè)、公民等多元主體的共同參與，同時是運用整體知識提供公共產(chǎn)品的治理模式，整體知識是提供公共產(chǎn)品所依賴的知識，而目標治理體制就是能夠有效地產(chǎn)生并運用整體知識的體制。

長期在我國地方政府規(guī)劃編制部門任職的樊建民，從政府規(guī)劃體系分類、基本要求、提綱結(jié)構(gòu)、主要內(nèi)容等方面闡述了五年規(guī)劃的編制要件，提出規(guī)劃編制的過程就是使好的想法變成好的謀劃，好的謀劃變成好的思路，好的思路變成好的項目、好的措施、好的政策，進而成為指導人們行動的綱領(lǐng)。一個好的規(guī)劃既要體現(xiàn)黨委、政府的戰(zhàn)略意圖，又集中民智、深得民心、順乎民意，引導市場主體行為，具有前瞻性、指導性和可操作性。從實際企業(yè)操作看，政府原來如何促進行業(yè)發(fā)展的規(guī)劃，其看似前瞻性的號召式的規(guī)劃內(nèi)容對新興產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新業(yè)態(tài)效果不太明顯，甚至是負面的。

二、對規(guī)劃必要性、

側(cè)重點和可操作性的探討

（一）對規(guī)劃必要性探討

我們認為政府規(guī)劃本身就是一種對未來不確定性的正常反應，尤其是發(fā)展中國家、體制轉(zhuǎn)軌國家，市場主體、交易規(guī)則、配套制度等遠不成熟，這就更加需要全社會對未來發(fā)展提前思考、充分研討和做出預判，發(fā)現(xiàn)、評估和解決不確定性，指引大家走出未來發(fā)展“迷宮”和“困境”。規(guī)劃不僅是指導當前發(fā)展的必需之舉，而且也是引領(lǐng)未來創(chuàng)新的必要之策。政府作為社會公共事務管理者主導規(guī)劃工作是無可厚非的，即使發(fā)展到較為成熟的市場經(jīng)濟國家，處理未來的不確定性和應對全球經(jīng)濟體之間的競爭，也同樣需要作為一種公共品的規(guī)劃的引導作用，雖然其名稱與形式與我國當前相對固定五年規(guī)劃可能有所不同。

以政府對經(jīng)濟干預最少的成熟市場國家——美國為例，喬治·布什政府1992年首次提出信息高速公路計劃，計劃用20年時間，耗資2000～4000億美元，以建設美國國家信息基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)（National Information Infrastructure，NII），作為美國發(fā)展政策的重點和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，帶動軍方背景阿帕網(wǎng)向因特網(wǎng)轉(zhuǎn)型，造就一個嶄新的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)，促進美國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的革新，進而改變整個世界。而奧巴馬政府則在2009年實施美國復蘇與再投資法案，主要針對減稅、基礎(chǔ)建設及公共投資、環(huán)境及能源安全、低收入人群福利，2009年到2019年累計投入7872億美元，加大對基礎(chǔ)設施、教育、科技、醫(yī)療和能源行業(yè)的投資力度，保留與創(chuàng)造工作機會，穩(wěn)定國家金融市場和刺激經(jīng)濟復蘇與發(fā)展。

此外，規(guī)劃自上而下、自下而上的編制過程，實質(zhì)上就是琳達 . 維斯、約翰 . 霍布森所說的構(gòu)建國家滲透能力、汲取能力以及協(xié)調(diào)能力一個過程，也是形成產(chǎn)業(yè)政策、探索新的制度的建制性力量的一個體現(xiàn)。不論是欠發(fā)達國家的技術(shù)追趕，還是發(fā)達國家的創(chuàng)新發(fā)展，都需要一種具有公共屬性的凝聚共識和組織協(xié)調(diào)手段，以有利于減少無序競爭與重復建設，降低經(jīng)濟運行成本，提高資源配置效率，這是一種非常重要的國家能力。由于不同國家發(fā)展階段不同以及文化、政治背景不同，其或許表現(xiàn)為發(fā)展規(guī)劃，或許表現(xiàn)為經(jīng)濟法案，也或許表現(xiàn)為戰(zhàn)略研究等等。

（二）對規(guī)劃側(cè)重點探討

不論靜態(tài)東西方國家計劃對比，還是國內(nèi)外國家規(guī)劃變遷，由于不同國家發(fā)展階段的不同、約束條件的不同，規(guī)劃側(cè)重點也是大為不同的。伴隨著發(fā)展階段的變化，法國的經(jīng)濟發(fā)展計劃的規(guī)劃內(nèi)容與我國相類似，同樣經(jīng)歷了由經(jīng)濟發(fā)展導向向社會平衡導向轉(zhuǎn)變。而由于東西方國家政府擁有的干預經(jīng)濟手段以及干預經(jīng)濟的傳統(tǒng)不同，西方國家計劃側(cè)重于戰(zhàn)略指導，而東方規(guī)劃側(cè)重于常規(guī)計劃，但有趨同的走向。

關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策，正如江小娟所說“推行產(chǎn)業(yè)政策的手段不同會改變產(chǎn)業(yè)政策的屬性”，我們認為不能籠統(tǒng)而談產(chǎn)業(yè)政策慎用與否，應基于建立更加完善市場經(jīng)濟體系的戰(zhàn)略考量，從世界各國發(fā)展競爭的現(xiàn)實條件出發(fā)，規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)政策應逐步轉(zhuǎn)向面向未來、以市場導向、構(gòu)筑國家力量的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策，主要包括維護市場競爭的政策、支持企業(yè)創(chuàng)新的政策、扶持個人創(chuàng)業(yè)的政策以及面向國際市場拓展的政策。

我們認為政府主導的發(fā)展規(guī)劃應以規(guī)劃政府的正面清單為主，第一個層次應為國家滲透能力、汲取能力以及協(xié)調(diào)能力等國家能力建設；第二個層次應為面向未來、以市場導向的產(chǎn)業(yè)政策，第三個層次應為面向大眾的基本公共服務提供，營造企業(yè)、個人和社會良好發(fā)展的環(huán)境。當然同時也應對市場主體進行負面清單約束作出必要的闡述，對未來發(fā)展趨勢、發(fā)展目標以及發(fā)展策略進行必要的預判，凝聚社會共識，引導經(jīng)濟組織和社會組織協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）對規(guī)劃可操作性探討

伴隨著我國利益主體多元化，試圖以規(guī)劃統(tǒng)一全社會思想、滿足所有利益訴求的舉動是難以實現(xiàn)的，當然決策民主、規(guī)劃公眾參與是必要過程，至少可以探測不同部門、社會團體、社會公眾對政府選擇所持有的態(tài)度。要想使規(guī)劃真正發(fā)揮作用，而不是“紙上畫畫、墻上掛掛”，應具有切實的可操作性，規(guī)劃要立足于政府正面清單的職能范圍，立足于政府應提供的公共服務，做好公共服務提供的目標和方案。

此外，規(guī)劃也應對全社會關(guān)心的經(jīng)濟和社會發(fā)展趨向做出一個宏觀性、預期性研判，具體技術(shù)、具體業(yè)態(tài)、具體模式則留給企業(yè)、留給市場自然選擇。即使在具有戰(zhàn)略意義的、塑造國家能力的具體產(chǎn)業(yè)政策上，也要以市場為導向，強化產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)的技術(shù)、市場等條件系統(tǒng)分析研究，多用需求側(cè)政策、少用供給側(cè)政策，發(fā)揮市場內(nèi)在機制，促進市場競爭、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，促使新興產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。需要說明的是，伴隨著我國以依法治國的推進，產(chǎn)業(yè)政策也應逐步納入法案運作的軌道，依法保障規(guī)劃內(nèi)容的可操作性。

三、對新時期重點領(lǐng)域的規(guī)劃建議

“十三五”時期，我國五年規(guī)劃必須要重新思考政府與市場、整體與局部、長期與短期的關(guān)系，明確規(guī)劃的必要性、側(cè)重點，提高可操作性，更全面更系統(tǒng)地完善我國五年規(guī)劃體系。

一是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。政府要回歸本位，國家規(guī)劃應完成由原來的產(chǎn)業(yè)導向政策、產(chǎn)業(yè)扶持政策向普惠性的產(chǎn)業(yè)研發(fā)政策、創(chuàng)業(yè)政策和競爭政策轉(zhuǎn)變。中央規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)政策應體現(xiàn)國家戰(zhàn)略能力建設，地方規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)政策應體現(xiàn)地方經(jīng)濟發(fā)展特色。

二是空間規(guī)劃。政府要彌補缺位，應完成從經(jīng)濟發(fā)展的配套內(nèi)容到公共利益和協(xié)調(diào)均衡轉(zhuǎn)變，加強國家層面主體功能區(qū)規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)性，加強空間規(guī)劃負面清單約束性，加強空間規(guī)劃空間管治嚴肅性，以及加強各類空間規(guī)劃公共參與性。

三是社會規(guī)劃。應更加體現(xiàn)以人文本，政府應承擔的必要公共責任，建立具有穩(wěn)定預期的社會保障體系，以創(chuàng)業(yè)就業(yè)夯實人們的社會基礎(chǔ)，保障全社會參與型發(fā)展，并順應全球化、信息化迅猛發(fā)展趨勢，完成由社會管理向社會治理升級。

四是生態(tài)規(guī)劃。應以“兩型”社會為目標，更多規(guī)劃設計彌補市場競爭失靈和地方競賽失靈的思路方法，更加強調(diào)經(jīng)濟手段的作用，構(gòu)建多部門多領(lǐng)域協(xié)同機制和低碳綠色發(fā)展的完整體系，調(diào)動各地方、各部門以及全社會力量的共同努力、有所作為。其中，特別要高度關(guān)注土壤治理和流域治理問題。

五是改革規(guī)劃。國家頂層設計應和地方首創(chuàng)精神相互結(jié)合、上下互動，國家規(guī)劃應統(tǒng)一改革思路、改革邊界以及改革風險承擔機制，允許地方大膽探索和嘗試，拋棄改革規(guī)劃的虛無縹緲，采取完善頂層改革設計、規(guī)范社會自治機制、建立地方陽光公債機制等，把改革深入推進下去。

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