張琦 沈毅

摘 要：黨的十八屆四中全會(huì)提出“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的總目標(biāo)。社會(huì)保障法是我國(guó)法律體系的重要組成部分，依法治國(guó)戰(zhàn)略為社會(huì)保障法的建設(shè)與完善提供了重大戰(zhàn)略機(jī)遇，一些立法上的難點(diǎn)問(wèn)題有助于在法律體系協(xié)調(diào)推進(jìn)中解決。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)保障法建設(shè)存在法律體系不完善、法律制度層次較低、立法滯后于制度建設(shè)、法律執(zhí)行力度較薄弱等問(wèn)題。推進(jìn)社會(huì)保障法建設(shè)必須與社會(huì)保障制度改革及頂層設(shè)計(jì)相銜接，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：依法治國(guó)；社會(huì)保障法；社會(huì)保障改革

中圖分類(lèi)號(hào)：D912.5 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）01-0123-02

一、社會(huì)保障法建設(shè)背景分析

社會(huì)保障法是我國(guó)法律體系的重要組成部分，是規(guī)范和調(diào)整社會(huì)保障主體法律關(guān)系的總和，為社會(huì)保障制度建設(shè)、運(yùn)行管理、矛盾調(diào)處等提供法理支撐。社會(huì)保障制度是收入再分配的重要內(nèi)容，社會(huì)保障法的建設(shè)離不開(kāi)其他經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域法律法規(guī)的配套推進(jìn)，需要納入廣闊的法治背景中研究。

（一）依法治國(guó)戰(zhàn)略

法治國(guó)家是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的基本目標(biāo)。在1997年黨的十五大報(bào)告中就已經(jīng)明確“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的治國(guó)方略。1999年3月，“依法治國(guó)”的基本方略被寫(xiě)入憲法。10多年以來(lái)，中國(guó)一直把推進(jìn)法治中國(guó)進(jìn)程作為重要奮斗目標(biāo)。新時(shí)期，隨著改革進(jìn)入到“深水區(qū)”和“攻堅(jiān)期”，法治建設(shè)更加迫切和突出。在黨的十八屆三中全會(huì)布置完改革總體方案后，黨的十八屆四中全會(huì)就把“依法治國(guó)”作為會(huì)議主題，并且提出“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的總目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這個(gè)總目標(biāo)，一定要進(jìn)一步推進(jìn)立法進(jìn)程，完善包括社會(huì)保障法在內(nèi)的法律規(guī)范體系，做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，依法治國(guó)戰(zhàn)略為社會(huì)保障法的建設(shè)與完善提供了重大戰(zhàn)略機(jī)遇。

（二）全面深化改革

黨的十八屆三中全會(huì)吹響了全面深化改革的號(hào)角，并且明確了改革的總目標(biāo)、總方案以及實(shí)施路徑。社會(huì)保障改革是全面深化改革的重要一環(huán)，在黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，確立了“建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度”的改革目標(biāo)，為社會(huì)保障法的建設(shè)指明了方向。在黨的十八屆四中全會(huì)后，習(xí)近平主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議，指出“科學(xué)立法是處理改革和法治關(guān)系的重要環(huán)節(jié)。要實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革發(fā)展需要。在研究改革方案和改革措施時(shí)，要同步考慮改革涉及的立法問(wèn)題，及時(shí)提出立法需求和立法建議?！鄙鐣?huì)保障法的建設(shè)一定要與社會(huì)保障改革相銜接，為社會(huì)保障改革提供科學(xué)論證、法理依據(jù)和法律支撐。此外，其他領(lǐng)域的改革，例如收入分配制度改革、財(cái)政體制改革等也要與社會(huì)保障改革相銜接，為社會(huì)保障改革預(yù)留空間和同步推進(jìn)。

（三）社會(huì)保障頂層設(shè)計(jì)

我國(guó)已經(jīng)初步建成覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系，形成以社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利為核心的制度架構(gòu)。社會(huì)保障建設(shè)總體上仍處于制度并軌、相互整合階段，亟待進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。社會(huì)保障頂層設(shè)計(jì)需要社會(huì)保障法為其提供合理依據(jù)，對(duì)于“實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序做出授權(quán)。對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止?！备鶕?jù)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)保障頂層設(shè)計(jì)都是采取立法先行的方式推進(jìn)的，例如德國(guó)在1883年就先出臺(tái)《疾病保險(xiǎn)法》等法律，再進(jìn)行制度實(shí)施；英國(guó)在1941年頒布《貝弗里奇報(bào)告書(shū)》，確立了福利國(guó)家的建設(shè)目標(biāo)與制度體系。社會(huì)保障制度頂層設(shè)計(jì)必須納入社會(huì)保障法建設(shè)中同步推進(jìn)，以確保頂層設(shè)計(jì)方案的科學(xué)規(guī)范、有效運(yùn)行。

二、社會(huì)保障法建設(shè)現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）社會(huì)保障法建設(shè)現(xiàn)狀

我國(guó)社會(huì)保障法建設(shè)起步較早，但是發(fā)展比較緩慢。最早在1951年的時(shí)候，就已經(jīng)頒布《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，對(duì)勞動(dòng)制度及社會(huì)保障的內(nèi)容做了詳細(xì)的規(guī)定。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)建立了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的現(xiàn)代社會(huì)保障制度，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期實(shí)行的單位保障制度有了明顯的不同，逐步探索建立新的社會(huì)保障法律法規(guī)體系。

目前，我國(guó)社會(huì)保障方面的法律法規(guī)主要包括以下幾個(gè)層次：

第一，憲法層次。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》2004年修正版，在第1章總綱第14條中規(guī)定，“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”，為社會(huì)保障制度建設(shè)提供了法理依據(jù)和發(fā)展方向。在第2章公民的基本權(quán)利和義務(wù)中的第44條規(guī)定，“國(guó)家依照法律規(guī)定實(shí)行企業(yè)事業(yè)組織的職工和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國(guó)家和社會(huì)的保障”。第45條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國(guó)家和社會(huì)保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。國(guó)家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育?！被趹椃ㄓ嘘P(guān)法律規(guī)定，我國(guó)已經(jīng)初步建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，包括社會(huì)救助制度、社會(huì)保險(xiǎn)制度、社會(huì)福利制度、軍人保障制度等。

第二，專(zhuān)門(mén)法層次。按照目前中國(guó)法律類(lèi)別的劃分，分為憲法、行政法、民法、商法、經(jīng)濟(jì)法、勞動(dòng)法與社會(huì)保障法、自然資源與環(huán)境保護(hù)法、刑法、訴訟法九大類(lèi)別的部門(mén)法。作為專(zhuān)門(mén)的法律類(lèi)別，目前我國(guó)社會(huì)保障領(lǐng)域的專(zhuān)門(mén)法只有社會(huì)保險(xiǎn)法。2010年10月28日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》，標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)進(jìn)入到了立法保障的規(guī)范發(fā)展階段。社會(huì)保險(xiǎn)法是一部綜合法律體系，內(nèi)容涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育五個(gè)險(xiǎn)種。考慮到我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度仍處于完善發(fā)展階段，社會(huì)保險(xiǎn)法在表述上為進(jìn)一步改革預(yù)留了空間，這種做法為今后出臺(tái)其他社會(huì)保障領(lǐng)域法律法規(guī)提供了思路，即可以在制度改革階段就建立起社會(huì)保障法，而不必完全等待制度定型后再出臺(tái)法律，這種思路也符合國(guó)外立法先行的經(jīng)驗(yàn)。

第三，規(guī)章條例。我國(guó)社會(huì)保障領(lǐng)域的法律體系大多是以規(guī)章條例形式存在的，這與當(dāng)時(shí)我國(guó)社會(huì)保障制度處于改革試驗(yàn)階段有關(guān)，在制度實(shí)施存在試點(diǎn)、試驗(yàn)狀態(tài)下，可以先通過(guò)規(guī)章條例運(yùn)行，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)適宜推廣后再上升為專(zhuān)門(mén)法。目前我國(guó)已經(jīng)建立較為完備的社會(huì)保障規(guī)章條例體系，例如在社會(huì)救助方面，我國(guó)第一部統(tǒng)籌各項(xiàng)社會(huì)救助制度的行政法規(guī)《社會(huì)救助暫行辦法》已于2014年5月1日正式施行。在城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)方面，我國(guó)于2014年2月24日頒布實(shí)施了《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》。在補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，我國(guó)于2004年4月15日頒布實(shí)施了《企業(yè)年金試行辦法》和《企業(yè)年金基金管理試行辦法》。此外，我國(guó)中央相關(guān)部委出臺(tái)了具有規(guī)章約束作用的《通知》和《實(shí)施意見(jiàn)》，部分省市還出臺(tái)了地區(qū)層次的社會(huì)保障規(guī)章條例，這些規(guī)章條例為推進(jìn)社會(huì)保障實(shí)踐以及進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為社會(huì)保障領(lǐng)域?qū)ｉT(mén)法的誕生奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）存在的主要問(wèn)題

總體上看，我國(guó)社會(huì)保障法的建設(shè)還處于立法完善的階段，法律體系不夠完善，并且法律制度的層次較低、存在立法滯后等問(wèn)題。

第一，法律體系不夠完善。社會(huì)保障是一個(gè)綜合系統(tǒng)，包括社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、軍人保障等多個(gè)制度體系，目前我國(guó)只有社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域出臺(tái)了專(zhuān)門(mén)的社會(huì)保險(xiǎn)法，其他領(lǐng)域還沒(méi)有形成立法，存在立法領(lǐng)域的空白。應(yīng)當(dāng)盡快推進(jìn)社會(huì)保障立法進(jìn)程，建立完善的社會(huì)保障法律體系，出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的社會(huì)救助法、社會(huì)福利法、軍人保障法等。

第二，法律制度層次較低。我國(guó)社會(huì)保障領(lǐng)域的法律法規(guī)大多停留在規(guī)章條例層次上，頒布了許多《暫行辦法》、《實(shí)施意見(jiàn)》、《通知》等規(guī)章制度，沒(méi)有上升為部門(mén)法的層次，缺乏法律的約束效力。應(yīng)當(dāng)盡快推進(jìn)一批成熟的規(guī)章制度率先整合成為相關(guān)具體法律，比如養(yǎng)老保險(xiǎn)法、醫(yī)療保險(xiǎn)法、工傷保險(xiǎn)法、失業(yè)保險(xiǎn)法、生育保險(xiǎn)法等，同時(shí)把目前列為暫行辦法的法規(guī)及時(shí)升級(jí)立法，出臺(tái)真正的《社會(huì)救助法》等。

第三，立法滯后于制度建設(shè)。我國(guó)在社會(huì)保障領(lǐng)域習(xí)慣采取“先試驗(yàn)、再總結(jié)、后推廣”的改革模式，這種模式確實(shí)有利于推進(jìn)改革進(jìn)程，確保改革科學(xué)有效，但是客觀上也對(duì)社會(huì)保障法的立法進(jìn)程產(chǎn)生了一定影響。很多社會(huì)保障領(lǐng)域的制度已經(jīng)建立起來(lái)了，但是與之有關(guān)的社會(huì)保障法案卻還沒(méi)有頒布，容易導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民對(duì)社會(huì)保障制度的預(yù)期不穩(wěn)定，擔(dān)心社保制度出現(xiàn)新的變化，不能化解居民的生活后顧之憂(yōu)，導(dǎo)致仍然不敢消費(fèi)。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，都是采取社會(huì)保障立法先行的策略，將社會(huì)保障法作為制度建設(shè)的依據(jù)。

第四，法律執(zhí)行力度較薄弱。從社會(huì)保險(xiǎn)法的執(zhí)行力度上看，存在實(shí)施機(jī)制薄弱的問(wèn)題，法律的強(qiáng)制性和不容更改性體現(xiàn)得不夠明顯。例如在社會(huì)保險(xiǎn)基金征繳、社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系建立與轉(zhuǎn)移接續(xù)等方面，一些地區(qū)或單位沒(méi)有按照法律規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行，存在拖欠繳納、逃避繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的現(xiàn)象，由于局部執(zhí)法不嚴(yán)，這些地區(qū)或單位并未受到法律的及時(shí)制裁。另外，法律執(zhí)法力度不夠還與社會(huì)保障法層次較低有關(guān)，規(guī)章條例的約束力量與法律相比要弱。

三、推進(jìn)社會(huì)保障法建設(shè)的對(duì)策

社會(huì)保障是最基本的民生問(wèn)題。享有可靠的社會(huì)保障是人的基本的政治權(quán)利。權(quán)利的保障必須依托于完善的法律。社會(huì)保障法的建設(shè)不僅是社會(huì)保障權(quán)利的基本體現(xiàn)，還是實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家目標(biāo)的必然要求。推進(jìn)社會(huì)保障法建設(shè)必須與依法治國(guó)相聯(lián)系，與社會(huì)保障制度改革及頂層設(shè)計(jì)相銜接，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)。具體來(lái)看，可以采取以下對(duì)策。

第一，加快立法進(jìn)程，完善社會(huì)保險(xiǎn)法律體系。在社會(huì)保險(xiǎn)法的基礎(chǔ)上，將《社會(huì)救助暫行辦法》升級(jí)為《社會(huì)救助法》，同時(shí)建立專(zhuān)門(mén)的《社會(huì)福利法》、《軍人保障法》等。在立法策略上，可以參照社會(huì)保險(xiǎn)法的思路，除規(guī)定好原則性的、已經(jīng)定型的制度化內(nèi)容外，可以為進(jìn)一步改革預(yù)留出空間。同時(shí)，要把社會(huì)保障法律建設(shè)與社會(huì)保障改革、社會(huì)保障頂層設(shè)計(jì)結(jié)合起來(lái)，用法律的形式規(guī)定出社會(huì)保障改革路徑、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、發(fā)展階段等內(nèi)容。

第二，整合已有規(guī)章條例，出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的法律。例如將《社會(huì)救助暫行辦法》升級(jí)為《社會(huì)救助法》；將《城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》等整合為《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》；整合目前醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域的規(guī)章條例，積極推進(jìn)《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》立法，保障人民群眾基本醫(yī)療衛(wèi)生需求等。

第三，將社會(huì)保障制度建設(shè)與頂層設(shè)計(jì)納入法律體系同步推進(jìn)。當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)保障改革與頂層設(shè)計(jì)的關(guān)鍵時(shí)期，首先要按照法定程序進(jìn)行改革方案設(shè)計(jì)、征求意見(jiàn)和表決通過(guò)，確保改革設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)科學(xué)規(guī)范和程序公正，同時(shí)要將社會(huì)保障改革目標(biāo)納入社會(huì)保障法建設(shè)目標(biāo)中，將改革形成的頂層設(shè)計(jì)基本理念、主導(dǎo)原則、重點(diǎn)方案寫(xiě)入社會(huì)保障法，實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)立法先行，通過(guò)法律來(lái)推動(dòng)制度建設(shè)與改革進(jìn)程。

第四，完善法律實(shí)施機(jī)制，提高法律執(zhí)行力度。一方面，將各種規(guī)章條例上升到法律層次后，會(huì)自動(dòng)強(qiáng)化社會(huì)保障實(shí)務(wù)的法律約束力。另一方面，通過(guò)建立定期與不定期的社會(huì)保障法律巡查制度，查找各地區(qū)、各部門(mén)的行政執(zhí)法情況。對(duì)于違法違紀(jì)行為給予堅(jiān)決處分，適當(dāng)加大社會(huì)保障領(lǐng)域的違法成本，維護(hù)社會(huì)保障領(lǐng)域的法律權(quán)威。

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