毛 丹 孔祥忠

高校創(chuàng)新型內(nèi)部控制體系研究

毛 丹 孔祥忠

創(chuàng)新型內(nèi)部控制體系建設是推進高校制度改革的重要環(huán)節(jié)，它的實施將會有效降低高校管理風險，提高高校管理水平和教學質(zhì)量。論文首先對高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀進行了分析，指出了內(nèi)控體系建設的不足和薄弱環(huán)節(jié)；其次詳細闡述了創(chuàng)新型內(nèi)部控制體系的內(nèi)涵及構建思路；最后文章進一步就如何加強創(chuàng)新型內(nèi)部控制體系在高校的貫徹實施提供了政策建議。

創(chuàng)新型 內(nèi)部控制體系 高校治理結構

一、引 言

內(nèi)部控制體系是高校制定的旨在保護國有資產(chǎn)、保證財務信息真實可靠、提高管理水平、推動學校各項內(nèi)部控制管理制度得以貫徹執(zhí)行的組織計劃和配套措施與方法。2012年11月29日，財政部制訂了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，并自2014年1月1日起實施。為完善高校內(nèi)部控制管理工作，教育部發(fā)布了〈關于做好《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》實施工作的通知〉?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的制訂及教育部關于高校內(nèi)控建設的指導建議為我國高校內(nèi)部控制體系建設提供了政策指引，對于保證高校管理合法合規(guī)、國有資產(chǎn)保值增值、財務資料真實完整，提高辦學效率和效果，推進高校制度改革具有十分重要的戰(zhàn)略意義。

二、高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀分析

（一）缺乏良好的內(nèi)部控制環(huán)境

1、校領導內(nèi)部控制意識淡薄，使內(nèi)控體系建設缺乏強有力的組織領導。

良好的內(nèi)部控制管理意識是保證內(nèi)部控制體系構建和實施的前提條件。當前我國高校實行“校長負責制”行政管理機制，校長為高校內(nèi)部控制管理的第一責任人，是高校內(nèi)部控制管理工作的組織者和推動者。但是一些高校領導對高校內(nèi)部控制體系建設的必要性認識不到位，內(nèi)部控制意識淡薄，盲目追求高校的擴張性發(fā)展，輕視對高校發(fā)展風險管理與控制，缺乏對高校內(nèi)部控制管理的基本認識，使高校的內(nèi)部控制體系建設喪失了強有力的組織領導。

2、尚未設立內(nèi)部控制管理專職機構，未形成對高校內(nèi)控全方位的動態(tài)監(jiān)管。

高校的治理結構中，紀委和監(jiān)察審計處承擔著部分內(nèi)部控制監(jiān)督管理的職責。但是，紀委的監(jiān)督職能主要涉及高校黨風廉政建設，而監(jiān)察審計處的監(jiān)督范圍也僅僅停留在財務資料、國資管理等部分內(nèi)控活動的監(jiān)督審計上，并且這兩個部門通常是兩塊牌子、一套人馬，很難形成強有力的監(jiān)督制約機制。因此，只有設置內(nèi)部控制管理專職機構，才能實現(xiàn)對高校內(nèi)控的全方位、全過程動態(tài)監(jiān)管。

3、高校對內(nèi)部控制管理的認識存在偏差，內(nèi)控目標定位不準確，內(nèi)控參與主體過于狹窄，內(nèi)控方式方法過于單一。

高校對內(nèi)部控制管理的認識落后，內(nèi)部控制目標還只是定位在差錯防弊的層面上，忽視了實現(xiàn)高校整體發(fā)展戰(zhàn)略的長遠控制目標。內(nèi)部控制管理的參與主體也僅僅局限于財務審計部門及高校領導，喪失了內(nèi)部控制管理工作的全員參與性。內(nèi)部控制方式方法以對各項內(nèi)部控制活動事項的事中及事后控制為主，缺乏對控制活動的事前風險控制及應對措施。

（二）內(nèi)控控制活動各業(yè)務環(huán)節(jié)缺乏有效的制約機制

高校內(nèi)部控制活動主要包括預算管理內(nèi)部控制、資產(chǎn)管理內(nèi)部控制、基建項目管理內(nèi)部控制、教學管理內(nèi)部控制、科研管理內(nèi)部控制、招生就業(yè)管理內(nèi)部控制、后勤管理內(nèi)部控制、收入支出管理內(nèi)部控制等內(nèi)容。按照高校目前的管理體制，各項內(nèi)部控制活動由校領導分工管理，這樣往往造成各項內(nèi)控活動各自為政、缺乏信息的共享和溝通，從而喪失了彼此之間有效的內(nèi)控監(jiān)督制約機制。

（三）內(nèi)部控制評價體系不健全

內(nèi)部控制評價是指對高校內(nèi)部控制體系建設、實施及運行結果開展分析和評估，不斷測試和完善高校內(nèi)部控制體系的動態(tài)過程。由于目前高校的內(nèi)部控制體系建設尚處于初級階段，未指定專門的內(nèi)部控制評價機構，未確定準確的內(nèi)部控制評價參考標準、未形成有效的內(nèi)部控制評價方法，最終導致高校內(nèi)部控制評價體系的建設更加滯后。

三、高校創(chuàng)新型內(nèi)部控制體系建設

創(chuàng)新型內(nèi)部控制體系建設以建立健全高校法人治理結構為前提，完善內(nèi)部控制管理制度為核心，規(guī)范業(yè)務操作流程及關鍵風險控制點的控制為抓手，形成全方位、全過程、宜實施的管理體系，實現(xiàn)降低高校管理風險，提高管理效率與效果的目標。

（一）建立健全高校法人治理結構，增設內(nèi)部控制管理委員會

高校法人治理結構是指由職工代表大會、黨委會、校長辦公會、各專業(yè)委員會及各職能部門組成的相互制衡的組織機構。高校治理結構的基本目標是通過建立有效的決策及監(jiān)督機制，降低高校的管理風險，促進高校整體戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。創(chuàng)新型內(nèi)部控制體系的建設以進一步完善高校法人治理結構為前提，高校應考慮增設內(nèi)部控制管理委員會，專門負責內(nèi)部控制體系的設計、實施、監(jiān)督及評價。內(nèi)部控制管理委員會直接對校長負責，并定期編制內(nèi)部控制評價報告上報教育主管部門，進一步實現(xiàn)高校主管部門對高校內(nèi)控執(zhí)行情況的監(jiān)督管理。適應高校內(nèi)部控制管理需要的法人治理結構如圖1所示：

圖1 高校法人治理結構框架

（二）進一步完善高校內(nèi)部控制管理制度

完善的內(nèi)部控制管理制度是創(chuàng)新型內(nèi)部控制體系建設的核心。高校內(nèi)部控制管理制度是高校根據(jù)自身特點和管理需要制定的一系列旨在規(guī)范各業(yè)務活動操作流程的制度安排。高校內(nèi)部控制管理制度的范圍涵蓋教學管理制度安排、科研管理制度安排、預決算管理制度安排、基建管理制度安排、后勤管理制度安排等內(nèi)容。高校在完善內(nèi)部控制管理制度過程中應體現(xiàn)以下制衡機制：一是各業(yè)務活動重大事項集體決策機制；二是同一業(yè)務活動在多個職能部門及二級學院間形成相互協(xié)調(diào)監(jiān)督機制；三是部門內(nèi)不相容崗位相互分離及輪崗制度。各高校應以財政部頒布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》為指引，梳理現(xiàn)有管理制度，進一步對相關制度進行修訂和完善，為高校創(chuàng)新型內(nèi)部控制體系建設奠定基礎。

（三）制定業(yè)務模塊操作手冊，規(guī)范各模塊業(yè)務操作流程

內(nèi)部控制制度只有嵌入到高校各業(yè)務流程中去才能充分發(fā)揮其作用。業(yè)務流程是根據(jù)高校具體業(yè)務特點，以業(yè)務流程圖為基本表現(xiàn)形式，財務為控制核心向外輻射并深入到各業(yè)務模塊中去。各高校應嚴格按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》要求，根據(jù)各單位完善后的業(yè)務模塊內(nèi)部控制管理制度，對教學、科研、基建、預決算、資產(chǎn)、后勤等各項內(nèi)控活動進行分析歸納，梳理各內(nèi)控活動基本流程，明確業(yè)務控制目標和內(nèi)容，細化業(yè)務環(huán)節(jié)中的相關部門管理職責及崗位分工，合理確定領導審批權限，最終形成各業(yè)務模塊完整規(guī)范的的業(yè)務操作手冊。

（四）識別關鍵風險控制點，并設定相應的內(nèi)控措施

關鍵風險控制點是指各業(yè)務流程中發(fā)生差錯和舞弊風險可能性較大，且在性質(zhì)或金額方面容易給學校造成嚴重損失的業(yè)務環(huán)節(jié)，這些關鍵控制點多處于業(yè)務流程中各個子流程或作業(yè)的交界處，基本上屬于各個部門共同發(fā)揮效力、履行職責的交叉區(qū)域，共同作用、交叉監(jiān)管也最容易造成各個部門不作為、互相推諉責任的局面，最終導致這些業(yè)務環(huán)節(jié)出現(xiàn)監(jiān)控盲點，引發(fā)管理風險。

關鍵風險控制點的識別原則是將那些對內(nèi)部控制管理產(chǎn)生重大影響的因素以及容易產(chǎn)生監(jiān)控盲點的業(yè)務環(huán)節(jié)挑選出來，并通過制定有效的內(nèi)控措施實現(xiàn)對該類關鍵控制點的監(jiān)控和管理，有效地防止錯弊的發(fā)生，從而提高管理效率，降低管理成本。

四、加強創(chuàng)新型內(nèi)部控制體系實施的政策建議

（一）財政部須盡快研究制定《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范配套指引》等制度文件，為創(chuàng)新型內(nèi)部控制體系的實施提供政策環(huán)境與理論依據(jù)

財政部對各高校內(nèi)部控制體系建設承擔著宏觀指導和制度指引的職能，目前財政部制定出臺的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》只是為各高校內(nèi)部控制體系的建設提供了理論框架，尚未實現(xiàn)對高校業(yè)務模塊中各業(yè)務流程的規(guī)范指導。因此，財政部應積極組織專家學者進一步研究制定《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范配套指引》，結合高校業(yè)務特點，針對高校業(yè)務模塊各環(huán)節(jié)提供規(guī)范的流程指導，進而為高校創(chuàng)新型內(nèi)部控制體系建設提供充分的政策環(huán)境及理論依據(jù)。

（二）校領導應牢固樹立內(nèi)控意識，積極推動實施創(chuàng)新型內(nèi)部控制體系

校領導應轉變傳統(tǒng)的管理理念，牢固樹立風險和內(nèi)控意識，自覺將權利放進制度的籠子，積極推進創(chuàng)新型內(nèi)部控制體系的實施。首先，校領導應積極倡導將內(nèi)部控制的思想融入到校園文化中去，使廣大師生都能成為內(nèi)部控制的主體，積極參與學校的各項內(nèi)部控制活動。其次，校領導應對內(nèi)控委員會的工作給予大力支持，保證其相關工作的權威性。最后，校領導應將創(chuàng)新型內(nèi)部控制體系的建設與實施看做一項長期的動態(tài)過程，應制定詳細的工作安排和實施計劃。

（三）高校內(nèi)控委員會要充分發(fā)揮其對內(nèi)控執(zhí)行情況的監(jiān)督與評價職責

內(nèi)控委員會是高校進行內(nèi)控管理的最高領導機構，具有內(nèi)控監(jiān)督和評價兩項最基本的職能。首先，內(nèi)控委員會的監(jiān)督職能主要體現(xiàn)在以下兩方面：一是監(jiān)督高校內(nèi)部控制體系的建設情況，促進高校管理者內(nèi)部監(jiān)管意識的不斷增強；二是開展內(nèi)部控制執(zhí)行情況常規(guī)監(jiān)督，重點監(jiān)管高校預算執(zhí)行情況、財務收支合法合規(guī)、基建工程資金使用效益、科研經(jīng)費使用真實性等高風險控制點。其次，內(nèi)控委員會的評價職能主要通過編制內(nèi)部控制評價報告得以實現(xiàn)。內(nèi)控委員會應定期編制內(nèi)部控制評價報告，真實反映高校內(nèi)部控制執(zhí)行的具體情況與執(zhí)行過程中出現(xiàn)的與內(nèi)控管理原則相違背的事項，并提出整改建議。高校內(nèi)部控制評價報告應定期報送教育主管部門，使教育主管部門更好的掌握各高校的內(nèi)控管理情況，從而實現(xiàn)對各高校有效的外部監(jiān)管。

（四）完善各部門及二級學院內(nèi)控管理績效考核體系

內(nèi)控管理績效考核作為一種有效的內(nèi)控管理手段，在激勵各部門及二級學院強化內(nèi)控管理，自覺促進各項內(nèi)部控制措施在本級的貫徹施行具有重要的作用，是內(nèi)部控制體系有效實施的助推器。因此，要實現(xiàn)創(chuàng)新型內(nèi)控體系在全校各層級單位的貫徹實施，學校必須將內(nèi)部控制管理情況納入到各單位績效考核中去，保證內(nèi)控體系的有效執(zhí)行。

五、總 結

創(chuàng)新型內(nèi)部控制體系建設是促進我國教育事業(yè)健康發(fā)展的戰(zhàn)略性決策，是實現(xiàn)高校管理改革的必然趨勢。各高校應緊跟時代潮流，抓住改革機遇期，認真研究財政部、教育部關于高校內(nèi)部控制體系建設的方針政策，結合學校自身特點，抓緊落實內(nèi)部控制體系建設的思路與方法，有步驟、有計劃地推進內(nèi)部控制體系的構建及實施，為高校民主決策、科學管理奠定良好的基礎。

［1］財政部.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）.2012

［2］國有企業(yè)內(nèi)部控制課題組.國有企業(yè)內(nèi)部控制框架.機械工業(yè)出版社.2009（3）

［3］解珺.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制淺析.中國總會計師. 2012（1）145-146

［4］侯佳民.行政事業(yè)單位會計內(nèi)部控制研究.經(jīng)濟技術協(xié)作信息.2011(27)53

［5］沈烈.論高校內(nèi)部控制的轉型與創(chuàng)新.高等教育研究. 2010（12）68-72

Research on Innovative Internal Control System at Colleges and Universities

MAO Dan,KONG Xiang-zhong
Sichuan University of Arts and Science,Da Zhou 635000

The construction of innovative internal control system is an important part to push forward the reform of colleges and universities,its implementation will effectively reduce the management risk,improve the management level and teaching quality.Firstly this paper analyzes the present situation of internal control at colleges and universities,points out the shortages of internal control system construction and weak links.Secondly this paper expounds the connotation of the innovation internal control system in detail and how to construct it.At last this paper provides policy suggestions on how to further strengthen implementation of the innovative internal control system at colleges and universities.

Innovative;Internal Control System;Governance Structure at Colleges and Universities

G471

A

毛丹，女，漢族，四川達州人，四川文理學院高級會計師，研究方向：會計實務；四川達州，635000孔祥忠，男，漢族，山西昔陽人，碩士，四川文理學院，研究方向：會計理論與實踐