馬 瑞 辰

(蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院,江蘇 蘇州 215006)

論基本權(quán)利的限制及其審查原則

馬 瑞 辰

(蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院,江蘇 蘇州 215006)

基本權(quán)利的限制是權(quán)利的內(nèi)在機(jī)理與外在要求的統(tǒng)一,然二者均存在一定的弊端,一方面,內(nèi)部限制理論過于保守,難以將新興的權(quán)利涵蓋在保護(hù)范圍之內(nèi);另一方面,以“公共利益”為核心的外在限制又難以描繪其外延,故通過“法律保留原則”與“比例原則”對“限制的限制”進(jìn)行規(guī)制是重中之重。具言之,前者的適用規(guī)則為“個案法律之禁止”、“指明條款要求”以及“根本內(nèi)容之保障”;后者則通過規(guī)制“立法裁量”與“行政裁量”來實(shí)現(xiàn)。基本權(quán)利的限制與保障在對基本權(quán)利的保護(hù)層面實(shí)則是“殊途同歸”,以“限制”的手段來實(shí)現(xiàn)權(quán)利之間的平等,在運(yùn)行中保障公民權(quán)利的享有。

基本權(quán)利的限制；限制的限制；法律保留原則；比例原則

一、基本權(quán)利的限制的正當(dāng)性依據(jù)

“人民基本權(quán)利的肯定及維護(hù),是任何一個崇尚民主法治且實(shí)行憲政的國家所責(zé)無旁貸的任務(wù),現(xiàn)代國家率皆在憲法內(nèi)明文肯定基本權(quán)利的存在及價值”。[1]387但是,公民基本權(quán)利地位的至上性,也并不意味著其不受任何的制約,“憲政實(shí)踐亦表明,基本權(quán)利的受制約性與基本權(quán)利的不受侵犯性相伴而生”,[2]因此,各國憲法也或多或少同時規(guī)定了對基本權(quán)利的限制問題。當(dāng)然,實(shí)踐中的限制做法并非“一意孤行”,我們亦可在應(yīng)然層面找到相應(yīng)的依據(jù)。

韓大元教授認(rèn)為,限制基本權(quán)利的理由基于以下三點(diǎn):第一,防止妨害他人的權(quán)利;第二,保證國家功能的實(shí)現(xiàn)和國家的生存;第三,維護(hù)公共利益。[3]這種宏大的視野為我們的論述指明了方向,但此處更希冀通過“解剖麻雀”式的挖掘來驗證限制基本權(quán)利的理論基礎(chǔ)。正如林來梵教授所言:“從規(guī)范意義上來說,基本權(quán)利本身就有兩種界限,一種叫作內(nèi)在界限,另一種叫作外在界限。因為存在內(nèi)在界限,因此它就可以受到內(nèi)在限制;而因為存在外在界限,因此就相應(yīng)可以受到外在限制。”[4]學(xué)界有關(guān)“基本權(quán)利雙重制約”論,即“內(nèi)在制約”與“外在制約”的觀點(diǎn)與此說法不謀而合。同樣類似于德國憲政法院認(rèn)為的對基本人權(quán)的“規(guī)定”與“限制”的區(qū)別。[5]

(一)內(nèi)在制約

“內(nèi)在制約說”,指任何權(quán)利按照其社會屬性都有一個“固定范圍”,所謂“權(quán)利的限制”不過是在此固定范圍的邊界之外的東西。[6]具言之,每一項基本權(quán)利都有其一定的構(gòu)成要件,通過這些構(gòu)成要件,可以對某種行為是否屬于該項基本權(quán)利的行使作出判斷。也就是說,基本權(quán)利的構(gòu)成要件本身就是對基本權(quán)利的范圍的框定,從這種意義上講,基本權(quán)利的構(gòu)成本身就是基本權(quán)利的限制。[3]158由于是從界定基本權(quán)利的內(nèi)涵的角度去界定基本權(quán)利的限制,所以這種限制是基本權(quán)利的自我限制,體現(xiàn)了基本權(quán)利在本質(zhì)上的有限性。似乎可以這樣理解——“權(quán)利的限制”甚至談不上是什么限制,而是權(quán)利按照其本性,本來就不應(yīng)該達(dá)到的地方。

學(xué)界對“內(nèi)在制約說”還存在另外一種看法,乃是將內(nèi)在制約認(rèn)為是基本權(quán)利相互之間的制約,即一種基本權(quán)利對另一種基本權(quán)利的制約,某一主體的基本權(quán)利對另一主體基本權(quán)利的制約。[7]487這種觀點(diǎn)是建立在“權(quán)利體系是一個相互聯(lián)系的統(tǒng)一整體,某項權(quán)利與其他權(quán)利、某個人的權(quán)利與其他人的權(quán)利之間存在關(guān)聯(lián)性與互動性”的預(yù)設(shè)之上的。不得不說,由于我們無法否認(rèn)這種預(yù)設(shè)性前提的正確性,故而,也不能對上述觀點(diǎn)采取“視而不見”的態(tài)度。兩種“內(nèi)在限制說”的區(qū)別根源于對基本權(quán)利的范圍在認(rèn)識上的差異,第一種觀點(diǎn)將單獨(dú)的基本權(quán)利視為一個整體;后一種觀點(diǎn)是將多個基本權(quán)利放在同一框架內(nèi)進(jìn)行討論,更恰當(dāng)?shù)恼f法是,這種做法傾向于在多個基本權(quán)利之間互相沖突、對抗的范疇內(nèi)討論。以“言論自由”為例,前者認(rèn)為,言論自由本身的構(gòu)成要件造成了其走不出自身的局限,猶如給自己畫了一個圈;后者以為,言論自由權(quán)的行使可能會侵犯他人的人格尊嚴(yán)、隱私權(quán)等權(quán)利,這種對其他權(quán)利產(chǎn)生的不利影響是基于言論作為權(quán)利本身難以消除的制約性因素。上述兩種思考的不同角度到底哪個更合理,此處我們暫且不議,因為不妨礙得出這樣的結(jié)論——基本權(quán)利本身總是有界的。

(二)外在制約

所謂外在制約,是指為實(shí)現(xiàn)秩序、福利及公序良俗而對基本權(quán)利所必需設(shè)定的且為憲法價值目標(biāo)所容許的制約。此處的“秩序、福利及公序良俗”可統(tǒng)稱為“公共利益”。[2]可見,“外在制約說”認(rèn)為“公共福利”乃是基于基本權(quán)利之外的對基本權(quán)利的制約。[8]86根據(jù)這種理解,憲法所保護(hù)的利益除了私人享有的基本權(quán)利外,還包括公共利益,二者是不相同的法益。基于這樣的預(yù)設(shè),利用公共利益的公共價值對抗基本權(quán)利的個人價值,從外部限制公民的基本權(quán)利。這種觀點(diǎn)在“限制基本權(quán)利”正當(dāng)性的領(lǐng)域中取得了壓倒性的優(yōu)勢,幾乎沒有哪篇文章在論證本課題之時不涉及公共利益問題,足以說明這是個難以回避的問題。

我國憲法中對基本權(quán)利的限制,有如《憲法》第10條第3款:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！钡?3條第3款:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！钡?7條第2款,經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定,公安機(jī)關(guān)可以對公民進(jìn)行逮捕。第40條,為了刑事偵查的需要,公安機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的程序可以對公民的通信進(jìn)行檢查等等?？梢姽竦幕緳?quán)利并非無邊界的,不受任何管束的。對此,“存在即合理”的斷言并不能使我們“避而不究”,因為任何對基本權(quán)利的無正當(dāng)理由的限制都是“權(quán)力的專制與暴政”。

表1 對日本學(xué)界關(guān)于限制基本權(quán)利的各種學(xué)說的歸整*本部分根據(jù)蘆部書整理,參見 [日]蘆部信喜.憲法[M]林來梵,等,譯.北京:北京大學(xué)出版社2006:85-91.

備注:日本國《憲法》第12條中規(guī)定,國民對基本人權(quán)負(fù)有“為公共福利”而利用的責(zé)任;第13條則就國民的權(quán)利,規(guī)定:“在不違反公共福利的限度內(nèi)”,有必要在國政上予以最大程度的尊重。此外,還針對經(jīng)濟(jì)自由(職業(yè)的自由、財產(chǎn)權(quán)),特別規(guī)定了可根據(jù)“公共福利”加以限制的意旨(《憲法》第22條、第29條)。

可見,無論是我國還是日本的各個階段的學(xué)說,都將“公共利益”(公共福利)作為限制基本權(quán)利的理由似乎具有“不證自明”的正當(dāng)性。有如陳新民教授所言:“憲法對人民基本權(quán)利,以在公共利益的需要為前提下,許可國家以訂立法律之方式來限制之。”[1]388-389

(三)對兩種學(xué)說的合理懷疑

在探討之前,我們必須承認(rèn)這樣一個前提——憲法一方面肯定基本權(quán)利的存在及保有和行使這個權(quán)利所賦予私人之利益,另一方面也承認(rèn)這個私益可能會對公共利益產(chǎn)生威脅,所以這兩者之間始終存在著一種隱秘的緊張關(guān)系。[1]389“外在制約說”顯然是看到了這一點(diǎn),并向前“勇敢一躍”:公共利益是外在于基本權(quán)利的,而且構(gòu)成限制個人利益的理由。基于二者互相對立的看法,如若對二者進(jìn)行取舍,則必然采取“利益衡量”的方法——表面上將“基本權(quán)利”和“公共利益”分別置于天平的兩端以區(qū)分“孰輕孰重”,進(jìn)而“舍次而取重者也”。然而,現(xiàn)實(shí)情境是——以公共利益作為基本權(quán)利外在限制的觀念,它相對于基本權(quán)利而享有的優(yōu)先級似乎有著準(zhǔn)公理的屬性——不證自明的必然性與合理性。[6]此外,“公共利益”長著一張“普羅米修斯之面”,其本身極為抽象,為典型的不確定法律概念,除了具有利益內(nèi)容的不確定性及受益對象的不確定性外,更隨著國家任務(wù)范圍擴(kuò)充甚至政策的轉(zhuǎn)變而發(fā)生變化,如我國的計劃生育政策的調(diào)整,必然會引發(fā)相關(guān)領(lǐng)域公益的變更,進(jìn)而言之,這種抽象性使得“公共利益”與《刑法》上“罪惡滔天”的“流氓罪”有著剪不斷的“曖昧關(guān)系”。

在“公益優(yōu)先”及“公益”本身高度抽象的陰霾之下,以下的擔(dān)憂便不是“杞人憂天”了:公權(quán)力機(jī)關(guān)可能以公益為借口去隨意限制公民的基本權(quán)利,甚至直接掏空基本權(quán)利的內(nèi)涵?，F(xiàn)實(shí)中,部分地方政府打著“公共利益”的旗號強(qiáng)拆屋舍、征用土地顯得那么隨意,不就是鮮活的例子嗎?

基本權(quán)利的“內(nèi)在制約說”又如何呢?“內(nèi)在制約說”確實(shí)可以避免“外在制約說”中由于公益泛濫導(dǎo)致的危險。因為“公共利益”與“基本權(quán)利”在憲法上并非“分封而治”的關(guān)系,公共利益不是外在于基本權(quán)利的法益,而是基本權(quán)利的構(gòu)成要件自身。也就是說,“公共利益”并不是與“基本權(quán)利”對立的,更不是要實(shí)現(xiàn)對基本權(quán)利的統(tǒng)治。這里強(qiáng)調(diào)的是,基本權(quán)利不破壞其自身賴以存在的社會秩序就是“公益”的實(shí)現(xiàn),為達(dá)致此目的,基本權(quán)利就需要自我限縮。[6]正因為如此,“內(nèi)在制約說”可以與“公益優(yōu)先”道別,也不必有基本權(quán)利被徹底否定的擔(dān)憂。

那么,“內(nèi)在制約說”是不是就能夠為基本權(quán)利的限制提供足夠的正當(dāng)性證明了呢?通過以上分析,我們知道“權(quán)利應(yīng)在何種范圍內(nèi)被保障”是其關(guān)注之核心,而“權(quán)利的限制”不過是在解決了“權(quán)利的保障范圍”問題后自然被解決的第二層次的問題。[6]看似完美的“內(nèi)在制約說”正是在這個問題上出了大麻煩。因為“內(nèi)在制約說”很可能會在基本權(quán)利構(gòu)成之初,預(yù)先排除某一部分的內(nèi)容,而該部分的內(nèi)容本是正當(dāng)?shù)?、合理的。在這種理念的指導(dǎo)下,我們可以預(yù)見某些基本權(quán)利的內(nèi)涵極易被掏空,成為一種“徒有其表”的宣揚(yáng),當(dāng)公民受到侵害請求國家救濟(jì)時,卻發(fā)現(xiàn)該項合理主張本就不屬于基本權(quán)利的范疇?？梢?“內(nèi)在限制說”不利于基本權(quán)利保障范圍的擴(kuò)大,更有限制權(quán)利生成的威脅,這與人權(quán)發(fā)展的趨勢是不符的。[6]

綜上所述,“外在限制”的最大問題在于我們無法捉摸“公共利益”的真實(shí)面貌,這可能會帶來公益對基本權(quán)利的“專制與獨(dú)裁”,壓縮基本權(quán)利的生存空間;“內(nèi)在限制”雖然內(nèi)容確定,“一覽無遺”,可以排除“外在限制”的危險,卻又內(nèi)在地、本質(zhì)地限縮基本權(quán)利的內(nèi)涵、外延,使之幾乎不可能突破自身的牢籠,更不可能擴(kuò)大基本權(quán)利的保護(hù)范圍,這與不斷涌現(xiàn)的新興權(quán)利呼喚擴(kuò)大憲法保護(hù)范圍的發(fā)展趨勢不相融合甚至相悖。如果將存在“公益優(yōu)先”危險的“外在限制”比作對基本權(quán)利的“直接暴力”的話,那么,畏首畏尾的“內(nèi)在限制”就是對基本權(quán)利施加的“冷暴力”。有鑒于此,我們寧可接受可以施加控制的“外在限制”,也不愿承認(rèn)對不斷涌現(xiàn)的新興的基本權(quán)利“不聞不問”的“內(nèi)在制約”的主體地位,因為保守、僵化更難以忍受。從這個方面來看,限制基本權(quán)利并非完全基于公益的考量,亦是實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利的必要的犧牲,是迂回的“曲線救國”式的選擇。

二、對基本權(quán)利“限制的限制”*有學(xué)者將其稱為"基本權(quán)利的限制的合憲性審查"，參見許育典著：《憲法》，元照出版公司2006年版，第147頁；有學(xué)者將其稱之為"基本權(quán)利限制違憲的阻卻事由"，參見張翔：《基本權(quán)利限制問題的思考框架》，載《法學(xué)家》，2008年第1期。

正如上文已經(jīng)論及的那樣,我們接受基本權(quán)利的“外在限制”的主要地位(即認(rèn)可“公共利益”成為衡量是否限制基本權(quán)利的理由)是基于“公共利益”的可控制性,即可以通過一定的手段或者方式將其“圈養(yǎng)”于憲法的視野之內(nèi)。因此,在廣袤的法律的原野上挖掘一道道田壟便是接下來的首要任務(wù)。

許育典教授將基本權(quán)利“限制的限制”分為兩個層面,即先就形式的規(guī)范面,判斷是否存在憲法保留、法律保留或基本權(quán)利內(nèi)在限制;再就實(shí)質(zhì)的限制手段面,檢驗其限制手段是否符合比例原則,即判斷其限制目的是否正當(dāng)及其手段是否必要。[9]147這兩個層面可以構(gòu)建出一種立體的合憲性審查模式。進(jìn)而,我們認(rèn)為,就每個層面而言,亦不能對每個原則“等而視之”,必須有所側(cè)重,或以某個原則為主,輔之以其他原則?；谶@樣的考慮,為了避免“眉毛胡子一把抓”帶來的困惑,如果只對“作為形式規(guī)范面審查的法律保留原則”以及“作為實(shí)質(zhì)限制手段之比例原則”作具體考察,相信能對解題有所益助,并且也能獲得諒解。

(一)基本權(quán)利的以法律限制——法律保留的原則

之所以選擇“法律保留原則”作為形式規(guī)范面審查的代表性原則,是因為其與公益條款有著極其密切的關(guān)系。公益條款是以憲法本身對一個涉及基本權(quán)利的限制方面,就目的上的許可性問題所作之規(guī)定,而法律保留原則則是涉及執(zhí)行這個目的的許可性方面的執(zhí)行工具之制度——即必須由法律來限制。

所謂“法律保留原則”是指如果憲法已將限制基本權(quán)的事項,保留給立法者,容許立法機(jī)關(guān)透過法律加以限制,而且“行政機(jī)關(guān)”的行為,也取得此形式上的法律限制依據(jù),這里的基本權(quán)限制,就是合憲的法律限制?？梢?該制度強(qiáng)調(diào)任何情況下對基本權(quán)利的限制都必須以代議機(jī)關(guān)(國會)通過的法律為準(zhǔn),與之相適應(yīng)的是,涉及一個(限制人權(quán))的解釋時,應(yīng)該采取最有利公民權(quán)之方式。[10]另外,需要說明的是,法律保留和憲法授權(quán)*“憲法授權(quán)”原則淵源于《法國人權(quán)宣言》第4條,是指涉及限制公民基本權(quán)利時,只能由憲法授權(quán)國家最高立法機(jī)關(guān)通過(嚴(yán)格意義上的)法律來實(shí)現(xiàn),否則須承擔(dān)違憲的后果。參見汪進(jìn)元著:《基本權(quán)利的保護(hù)范圍:構(gòu)成、限制及其合憲性》,北京:法律出版社2013年版,第55頁。是一個問題的兩個方面,可以說憲法授權(quán)討論的是法律保留的依據(jù)問題,而法律保留則是憲法授權(quán)的具體化,憲法授權(quán)主要是一項拘束立法機(jī)關(guān)的權(quán)利限制原則,而法律保留則是用來約束行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的一項限制原則。法律保留原則源于分權(quán)結(jié)構(gòu)模式下的法治理念,即對民意機(jī)關(guān)的信任和對行政權(quán)力的恐懼。[11]56

1.立法模式

那么,如何看清“法律保留”的臉龐呢?一般而言,憲法言明“依/通過/根據(jù)法律”或者“除法律另有規(guī)定外,不得……”。如前述我國《憲法》第13條第3款有關(guān)征收或征用公民私有財產(chǎn)的規(guī)定;又如第34條規(guī)定的“對公民政治權(quán)利的剝奪只能依靠法律”等等。在法律制度發(fā)達(dá)的國家對于法律保留的規(guī)定則更為精細(xì),如德國根據(jù)規(guī)范限定的繁簡程度,德國學(xué)者將基本權(quán)利條款中的法律保留區(qū)分為簡單法律保留、特別法律保留與無法律保留。在簡單法律保留中,立法者所獲授權(quán)的彈性最大;在特別法律保留中,立法者進(jìn)行利益衡量的權(quán)限,因為憲法的周延規(guī)定被大大限縮;而對于那些根本不受法律保留限制的基本權(quán)利,立法者的這種權(quán)力則被徹底排除了。[12]

2.重大性理論

德國聯(lián)邦憲法法院在審理一連串有關(guān)教育法中,提出“重大性理論”,意指任何涉及人權(quán)的事項,誠然是立法者的立法范圍,同時也是立法者的專屬權(quán)力,不得任意授權(quán)給行政機(jī)關(guān)或其他組織,對于牽涉人權(quán)之重大部分則必須保留予立法者為之,是權(quán)力與責(zé)任、權(quán)力與義務(wù)的統(tǒng)一。這一理論是對社會現(xiàn)實(shí)的關(guān)切:現(xiàn)代國家的職能不斷擴(kuò)大,如果一切涉及基本權(quán)利的事項都必須由國家立法規(guī)定,就會造成立法的過重負(fù)擔(dān)和國家效能的低下,因此,現(xiàn)代國家普遍將大量的立法事項轉(zhuǎn)而授權(quán)行政機(jī)關(guān)為之,這其中也包括限制基本權(quán)利的立法權(quán)?？梢?這一理論不僅是要求立法者對涉及人權(quán)之事項要不要立法的問題,也是如何立法的問題。其致力于遏制立法者的濫行授權(quán)行政機(jī)關(guān)為立法之行為,督促立法者在處理有關(guān)人民權(quán)利時,須如履薄冰地做仔細(xì)的考慮,而不可推向行政機(jī)關(guān)代為決定,[1]406-408這對于充分地、實(shí)質(zhì)性地保障人權(quán)而言,有極重大的意義。

3.法律保留原則在具體適用中的規(guī)則

德國《基本法》第19條的內(nèi)容*德國《基本法》第19條(1)只要依《基本法》之規(guī)定,可以依法律或經(jīng)法律授權(quán)來限制基本人權(quán)者,該法律必須是廣泛的,而非只對個案適用之法律。此外,該法律必須指明該(被限制)基本權(quán)利的條款號數(shù);(2)在任何情況之下,基本權(quán)利的根本內(nèi)容皆不可侵犯?？梢苑譃槿齻€規(guī)則:個案法律之禁止、指明條款要求以及根本內(nèi)容之保障。所謂“個案法律之禁止”即要求限制人權(quán)的法律必須具有普遍性、抽象性與延續(xù)性,使得適用該法律的當(dāng)事人及案件具有對象上的一般性、數(shù)量上的不確定性以及效力上的持續(xù)性。可以看出,此規(guī)則,主要是基于憲法上平等權(quán)的考慮,以保證某些人民不會額外享受法律所賦予的特別利益或者不會遭到由法律所加諸的特別不利益之待遇。所謂“指明條款要求”指立法者對人權(quán)的限制應(yīng)明確無疑,以避免在日后的法律適用過程中出現(xiàn)爭議——被任意地擴(kuò)大或縮小法律的本來意圖。如果違反此規(guī)則,則會導(dǎo)致法律違憲之后果?！案緝?nèi)容之保障”規(guī)則是指任何人權(quán)之根本內(nèi)容(即核心)不得侵犯,否則法律將被宣布違憲。正如黑塞所言“當(dāng)某項措施使受到限制的基本權(quán)在共同體生活中再也無法發(fā)揮其功效時,那么則完全是無視上述(基本權(quán),筆者注)內(nèi)容了”。[5]267但究竟如何尋找基本權(quán)利的核心成為我們新面臨的問題。也許T. Maunz的辦法能夠給予我們一些啟示:每個人權(quán)的規(guī)定,至少須保留起碼的內(nèi)容,作為人類尊嚴(yán)的內(nèi)容之表征。而且,立法者在立法時,也要受到比例原則的拘束,不立不必要之法律限制人權(quán)。[1]451

(二)基本權(quán)利限制的比例原則

如上文所提及,臺灣學(xué)者許育典教授認(rèn)為,對基本權(quán)利的限制的合憲性審查之第二方面乃是“從實(shí)質(zhì)手段面看限制的合憲性”,概括為三點(diǎn):特定公益目的的檢驗*具體包括“防止妨礙他人自由”、“避免緊急危難”、“維持社會秩序”和“增進(jìn)公共利益”。、必要性的檢驗*具體包括適合性檢驗、必要性檢驗。以及合比例性原則?？梢钥闯?許教授所言之“實(shí)質(zhì)手段面”即為一般意義上的“比例原則”內(nèi)容之詳盡化。我們認(rèn)可許教授的觀點(diǎn),即比例原則構(gòu)成對基本權(quán)利的“限制的限制”之實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)。*需要說明的是，對"限制的限制"之實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)，除以德國"比例原則"為代表的一元標(biāo)準(zhǔn)外，還有以美國"雙重基準(zhǔn)論"為代表的多元標(biāo)準(zhǔn)。后者認(rèn)為各種基本權(quán)利的地位并不相同，某些具有"基礎(chǔ)性"和"優(yōu)先性"的權(quán)利應(yīng)該受到更嚴(yán)格的保障，而對其他的一些權(quán)利的立法限制則只是受到較為寬松的審查，從而形成了以基本權(quán)利分類為基礎(chǔ)的審查限制基本權(quán)利的立法的一系列、多層次的標(biāo)準(zhǔn)。本文限于主題對此且不予展開。

所謂憲法的比例原則,就是審視一個涉及人權(quán)的公權(quán)力主體的主觀目的與其采行的手段之間有一定的比例,即是否滿足妥當(dāng)性原則、必要性原則以及狹義的比例原則三個要件?！巴桩?dāng)性原則”即“目的符合性”及“目的切合性”。需要指出的是,根據(jù)聯(lián)邦德國憲法法院的見解,即使只有部分能達(dá)成目的,也算是符合這個原則的要求。[1]416“必要性原則”即“盡可能最小侵害原則”;“狹義比例原則”即指手段與目的符合必要性原則的同時,應(yīng)當(dāng)將對人民權(quán)利的侵害風(fēng)險降至最低。比例原則作為司法審查的標(biāo)準(zhǔn),主要體現(xiàn)為對立法裁量及行政裁量之限制。

1.立法裁量之維——目的性之審查

由于目的與手段之間的關(guān)系,是一種假想式的因果關(guān)系。為了達(dá)成目的,才采取手段。于此相關(guān)的問題是,一個立法者所預(yù)期的目的能否在客觀上達(dá)成目的?如上文論述的那樣,“法律保留”原則是基于人民對立法機(jī)關(guān)的信任,那么,立法機(jī)關(guān)是如何表明對人民的“忠心”的呢?方法是——制定良法。根據(jù)傳統(tǒng)分權(quán)理論,立法機(jī)關(guān)針對社會發(fā)展?fàn)顩r,擁有決定預(yù)期目的的權(quán)限,法院似乎應(yīng)當(dāng)肯定立法者擁有相當(dāng)程度的政策決定權(quán)。正如學(xué)者所言,“司法在一定程度上尊重立法的選擇,符合現(xiàn)代憲政的權(quán)力分立和民主諸原則,但這又確實(shí)在一定的程度上導(dǎo)致了一種不確定性的后果?！盵13]224那么法院如何適用比例原則審查立法機(jī)關(guān)的立法裁量行為,以避免將一個法律的合憲性問題轉(zhuǎn)換成法院對該法律合憲性的確信問題呢?*聯(lián)邦德國憲法法院早期的見解認(rèn)為，只要立法者在立法時，認(rèn)為這個目的有經(jīng)由所采取的手段可以達(dá)成的確信存在時，即使以后到憲法法院裁判時，該立法目的仍無法由其采納之方式達(dá)成時，或只一部分達(dá)成時，該法律并不當(dāng)然違憲。這種審查態(tài)度的出發(fā)點(diǎn)，是偏向肯定立法者主管的立場，承認(rèn)立法者對將來事件發(fā)展的預(yù)估可以容有錯誤之余地，顯然是過度維護(hù)立法裁量權(quán)，實(shí)際上是將一個法律的合憲性問題轉(zhuǎn)換成法院對該法律合憲性的確信問題。參見陳新民：《德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論》，北京：法律出版社2010年版，第432-433頁?！傲⒎ㄕ卟划?dāng)預(yù)期”標(biāo)準(zhǔn)乃值得采納的標(biāo)準(zhǔn)。此標(biāo)準(zhǔn)有兩重含義:第一是在立法時,就是明顯錯誤的考慮,如基于錯誤的數(shù)據(jù)、認(rèn)識等,即預(yù)期錯誤。法院對此種立法可以直接宣布無效,或是命令立法者予以改善;另一種不當(dāng)?shù)念A(yù)期是立法者當(dāng)時的考慮完全無誤,只不過由于客觀情況的變化,使得立法者非可預(yù)料的后果產(chǎn)生,使法律已不符合當(dāng)初之立法要求,可以稱之為“不良預(yù)期。對于此種立法,憲法法院只能要求改進(jìn),無直接宣告違憲之權(quán)限。正如德國R. Stettner教授所稱,這種區(qū)分法,主要是著眼于避免對立法者作太大的鉗制,以免立法者喪失立法勇氣,而且,任何立法總不免有瑕疵,可由政治的方式予以改進(jìn),不必完全由法院來矯正。[1]434

2.行政裁量之度——對行政裁量行為的必要性及比例性審查

“憲法是靜態(tài)的行政法,行政法是動態(tài)的憲法”,比例原則在行政領(lǐng)域的出現(xiàn)頻率遠(yuǎn)高于憲法領(lǐng)域。一般認(rèn)為,行政主體依據(jù)法律作出行政行為之時,不得違反法律規(guī)定,包括不得違反授權(quán)之目的及限度等?！霸谶x擇裁量之情況下,一個行政措施,雖然在法律所許可(授權(quán)行政機(jī)關(guān)選擇)之范圍內(nèi),原則上,其妥當(dāng)性較不致發(fā)生問題(否則立法者不會制定該法條),但是,對于必要性(有無絕對必要)或是比例性(不成比例的負(fù)擔(dān))的原則,則非可非可由行政機(jī)關(guān)自由裁決?！盵1]437易言之,對于行政裁量的必要性及比例性的審查任務(wù)自然落在了法院的手中,成為法院審查行政裁量行為有無侵犯基本權(quán)利的法寶——同能達(dá)成目標(biāo)之手段是否較為溫和?是否采取了“殺雞取卵”式的粗暴行為?

三、代結(jié)語:權(quán)利保障與權(quán)利限制殊途同歸

現(xiàn)代社會的治理方式正在由傳統(tǒng)的“壓制—服從型”向“服務(wù)—協(xié)商”型轉(zhuǎn)變,這種轉(zhuǎn)變暗示著深刻的社會變革,其核心理念便是強(qiáng)調(diào)權(quán)力與權(quán)利的良性互動。在權(quán)利與權(quán)力之間,權(quán)利是目的和靈魂,權(quán)力是手段和工具。不論是權(quán)力對權(quán)利的積極保護(hù),還是權(quán)力對權(quán)利的消極限制,皆以人權(quán)保障為終極價值取向;如果說權(quán)力對權(quán)利的保障是權(quán)力對權(quán)利“無處不在”的眷愛,那么權(quán)力對權(quán)利的限制則是權(quán)力對權(quán)利“于無聲處”的關(guān)懷;權(quán)利限制與權(quán)利保障也正是在人權(quán)光輝的普遍照耀下實(shí)現(xiàn)了二者的趨同歸一。立法,作為國家權(quán)力行使之重要領(lǐng)域,在法治、憲政已成歷史主旋律的當(dāng)代,其勢必得以人權(quán)保障為權(quán)力運(yùn)行之基線,以權(quán)利實(shí)現(xiàn)為權(quán)力前行之航標(biāo);公民基本權(quán)利限制立法也只有在人權(quán)明燈的指引下,才能始終沿著憲政軌道有序行駛,并不斷促進(jìn)人類福址之增長。[2]

個人權(quán)利不加限制地行使勢必會引發(fā)其與公共利益或其他人權(quán)利之間的沖突。解決權(quán)利沖突的關(guān)鍵所在,就是通過一種方式盡量清晰地明確權(quán)利權(quán)能,從而有效地確定權(quán)利界限。因此,協(xié)調(diào)個人權(quán)利與公共利益的沖突以及個人權(quán)利之間的沖突是憲法公民基本權(quán)利限制的正當(dāng)性基礎(chǔ)。[14]雖然“內(nèi)在限制”與“外在制約”理論均存在難以克服的障礙,但對基本權(quán)利的限制是權(quán)利本身內(nèi)在與外在的共同要求,因此,更重要的是如何對“限制”進(jìn)行“限制”。因此,歸結(jié)到我國的憲法,不應(yīng)當(dāng)對限制權(quán)利的規(guī)定“三緘其口”,遮遮掩掩,反而應(yīng)當(dāng)明需要對權(quán)利進(jìn)行限制,同時確定對各權(quán)利進(jìn)行限制的適用情形,以保證權(quán)利領(lǐng)域“霸王條款”的逐漸消逝。在具體規(guī)定上,雖然我國憲法已經(jīng)表明“基于公共利益”可以限制財產(chǎn)權(quán),但這樣的規(guī)定顯然過于簡單,在現(xiàn)實(shí)中帶來的弊端可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收益,因此,有必要將“法律保留原則”與“比例原則”的精神貫徹到文本之中,從而增強(qiáng)法律與操作的統(tǒng)一性,才能真正推動“國家尊重和保障人權(quán)”向前邁進(jìn)。

[1]陳新民.德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論[M].北京:法律出版社，2010.

[2]胡肖華,徐靖.論公民基本權(quán)利限制的正當(dāng)性與限制原則[J]. 法學(xué)評論,2005(6).

[3]韓大元.憲法學(xué)[M].北京:高等教育出版社，2006.

[4]林來梵.憲法學(xué)講義[M].北京:法律出版社，2011.

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[10]秦前紅.論我國憲法關(guān)于公民基本權(quán)利的限制規(guī)定[J]. 河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報,2005(2).

[11]汪進(jìn)元.基本權(quán)利的保護(hù)范圍:構(gòu)成、限制及其合憲性[M].北京:法律出版社，2013.

[12]趙宏.限制的限制:德國基本權(quán)利限制模式的內(nèi)在機(jī)理[J]. 法學(xué)家,2011(2).

[13]徐繼強(qiáng).加拿大最高法院之“奧克斯標(biāo)準(zhǔn)”:基本權(quán)利的限制與反限制[J]. 廈門大學(xué)法律評論,2008(2).

[14]毛俊響.國際人權(quán)公約權(quán)利限制的基本原則及其對我國的啟示[J]. 政治與法律,2010(9).

[責(zé)任編輯:岳林海]

On Restrictions of Basic Rights and Their Review Principles

MA Rui-chen

(Wang Jian Law school, Suzhou University, Suzhou 215006, China)

The restrictions of basic rights are the unity of the inner mechanism and the extrinsic demand of rights. However, they both have some abuses. On one hand, the inner restriction theory is too prudent to restrict new rights in the scope of protection. On the other hand, the outside restriction taking “public interests” as its core is hard to depict its epitaxial. It is very important to regulate the “Restriction’s restriction” by “the principle of legal reservation” and “the proportion principle”. Specifically, the principles of the former are “the forbid of the law for a case”, “the specified term claims” and “the insurance of essential elements”; while the latter is realized by “the legislative discretion” and “the administrative discretion”. The restriction and the guarantee of basic rights are the same thing on the level of basic right protection. That is: we can realize the equality of different practical rights by “restriction” and guarantee the citizens to enjoy their rights in operation.

restriction of basic right；restriction’s restriction；principle of legal reservation；proportion principle

2015-06-02 作者簡介: 馬瑞辰(1991-),女,江蘇揚(yáng)中人,蘇州大學(xué)王健法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)2013級碩士研究生，研究方向：憲法與行政法。

1671-5977(2015)03-0041-06

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