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沿海地區(qū)填海造地的現(xiàn)狀和分析

2015-06-10 23:39:19張安瑾陳茜聶樺睿胡金輝
法制博覽 2015年2期
關(guān)鍵詞:填海造地物權(quán)

張安瑾+陳茜+聶樺睿+胡金輝

摘要:填海造地是指把原有的海域、湖區(qū)或河岸轉(zhuǎn)變?yōu)殛懙?。?duì)于山多而平地少的沿海城市而言,填海造地是一個(gè)為市區(qū)發(fā)展創(chuàng)造平地的有效方法。填海造地行為在民法物權(quán)法上屬于物權(quán)行為,法律性質(zhì)屬于民法物權(quán)法上的添附。填海造地權(quán)屬于物權(quán);其所生之地是國(guó)家所有,填海人只有使用權(quán)。

關(guān)鍵詞:填海造地;海域使用權(quán);物權(quán);沿海

中圖分類號(hào):D922.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):2095-4379-(2015)05-0102-02

作者簡(jiǎn)介:張安瑾(1993-),女,廣東深圳人,東北財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院本科在讀;陳茜(1992-),女,安徽淮北人,東北財(cái)經(jīng)大學(xué)本科在讀;胡金輝(1993-),男,湖北黃岡人,東北財(cái)經(jīng)大學(xué)本科在讀;聶樺睿(1993-),男,四川瀘州人,東北財(cái)經(jīng)大學(xué)本科在讀。

填海造地是指把沿海地區(qū)的海域變成陸地的一種方法。由于中國(guó)大陸地形復(fù)雜,東部沿海城市地形多不平整,于是填海造地就成為發(fā)達(dá)地區(qū)拓寬城市陸地面積的一個(gè)有效方法。如我國(guó)的香港、澳門、深圳均以此法制造土地。到九十年代后期,我國(guó)沿海地區(qū)填海造地面積已達(dá)1.2萬(wàn)平方公里,平均每年圍填面積也達(dá)到230至240平方公里。填海造地在緩解人地矛盾、推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上發(fā)揮了重要作用。

雖然過(guò)度的填海造地增加了土地資源,短期解決了土地緊張問(wèn)題,但是對(duì)附近海區(qū)生物種類多樣性造成嚴(yán)重的破壞。同時(shí),灘涂和海灣大面積削減,嚴(yán)重影響納潮量和海水自凈能力,造成海洋生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)能力下降。

以大連為例,在缺乏規(guī)范的填海運(yùn)動(dòng)席卷過(guò)后,不僅擾亂了沿海居民的日常生活,損害了漁民們的經(jīng)濟(jì)來(lái)源,破壞了大連的海洋資源。大連海洋局曾根據(jù)調(diào)研結(jié)果估算出,大連到2020年填海造陸的需求將達(dá)到3萬(wàn)多公頃,但一年以后,再次發(fā)出同樣的調(diào)研請(qǐng)求,結(jié)果顯示至少會(huì)超過(guò)四五萬(wàn)公頃。究竟五年后的大連實(shí)際需要多少土地,至今我們?nèi)詿o(wú)法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)。

2002年《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》實(shí)施后,國(guó)家每年對(duì)填海造陸的規(guī)模都控制在一百多平方公里左右。我們發(fā)現(xiàn)《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》第32條關(guān)于海域使用權(quán)證換取土地使用權(quán)證的規(guī)定存在缺陷,成為填海造地行為的不良導(dǎo)向。因?yàn)樵谕恋貎r(jià)格畸高的當(dāng)下,開(kāi)放商只需要以低廉的價(jià)格取得海域使用權(quán),進(jìn)而以填海造地的方式就可獲得大量的土地。

大連市關(guān)于填海造地諸多不合規(guī)范的審批,操作涉及《物權(quán)法》《海域管理法》《環(huán)境保護(hù)法》等多個(gè)方面。針對(duì)上述狀況,大連市尚無(wú)可行條例予以規(guī)范。

填海造地是沿海地區(qū),尤其是東部發(fā)達(dá)地帶為了實(shí)現(xiàn)自身的經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展,而人為的破壞自然的結(jié)果。這種行為將對(duì)人類賴以生存的自然環(huán)境造成巨大改變,一旦失去制度的約束,盲目或者不合理的行為甚至可能造成無(wú)法挽回的后果。如此任由其肆意發(fā)展,原有的海域不可再生,子孫后代便無(wú)法再享受曾經(jīng)的美景。由于填海造地也是一項(xiàng)需要謹(jǐn)慎操作的工程,而大連市政府也在當(dāng)前工作中存在諸多不規(guī)范行為,不僅造成了沿海周邊居民權(quán)利的受損,海洋資源的破壞,還使海域使用權(quán)人不當(dāng)取得珍惜的國(guó)有土地資源,造成國(guó)有資產(chǎn)的損失。此時(shí),就需要用法律規(guī)范來(lái)規(guī)制填海造地活動(dòng)。

研究填海造地的法律制度的意義主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

第一,從學(xué)術(shù)層面上極大豐富了我國(guó)關(guān)于填海造地的理論研究。首先需要收集大量關(guān)于填海造地的原始資料;要深入沿海地區(qū)的實(shí)踐項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查,作為一名法學(xué)院的學(xué)生,從學(xué)生的視角提出我們自己對(duì)于未來(lái)填海造地研究的方式、方法、方向以及相關(guān)的事后工作處理的假說(shuō)。

第二,指導(dǎo)沿海地區(qū)的關(guān)于填海造地的實(shí)踐活動(dòng),更加合理的利用豐富的海域資源,進(jìn)而保護(hù)海洋環(huán)境。加強(qiáng)填海造陸理論的研究,有利于正確的指導(dǎo)正在進(jìn)行或者即將進(jìn)行的實(shí)踐。由于大連地區(qū)對(duì)填海造地的制度的理論建設(shè)才剛剛開(kāi)始,現(xiàn)實(shí)生活中存在諸多的社會(huì)問(wèn)題。但是同期開(kāi)始的活動(dòng)勢(shì)頭迅猛,無(wú)人指導(dǎo)私自拓寬海域等情況存在不少。如:填海造地缺少總體規(guī)劃,政府部門彼此推脫,工程布局方案不詳細(xì)等等。因此,必須通過(guò)實(shí)踐了解大連市填海造地法律規(guī)范的不合理之處,特別是“海域使用權(quán)轉(zhuǎn)化為土地使用權(quán)”的相關(guān)規(guī)則在實(shí)施過(guò)程中遇到的問(wèn)題,集中針對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)中關(guān)于填海造地的方面提出完善建議;從而保護(hù)國(guó)有資產(chǎn),保護(hù)沿海城市的海洋生態(tài)環(huán)境以及沿海地區(qū)居民的合法權(quán)益。

第三,從法律層面上為填海造地執(zhí)法機(jī)關(guān)提供相應(yīng)的制度保障,進(jìn)而也有利于相關(guān)法律規(guī)范的落實(shí),從而最終保證了填海造陸實(shí)踐活動(dòng)的規(guī)范施行。由于現(xiàn)存法律法規(guī)的不完善,無(wú)法保證相配套技術(shù)措施的有利實(shí)施,這些法律規(guī)定的條文難以得到落實(shí)導(dǎo)。因此便需要從技術(shù)層面中確保實(shí)施的有關(guān)條件具有可操作性。我國(guó)一直以來(lái)便存在“執(zhí)法難”的情況,但是卻在投入大量的人力和物力后,仍然無(wú)法阻止填海造地的各種違規(guī)行為。需要承認(rèn)的是一部分執(zhí)法人員的素質(zhì)過(guò)于底下,執(zhí)法水平亟待提高,其持有的執(zhí)法裝備也亟待改良。

“填海造地”行為屬于跨學(xué)科的綜合活動(dòng),涉及到較多的自然科學(xué)的知識(shí),很難從科學(xué)技術(shù)的角度進(jìn)行徹底的探討,現(xiàn)主要從法學(xué)角度對(duì)填海造地進(jìn)行分析。研究思路如下:第一,對(duì)大連地區(qū)填海造地的實(shí)踐、危害及其原因的分析。大連坐擁渤海和黃海,地處遼東半島頂端的大連,全長(zhǎng)1900多公里長(zhǎng)的海岸線。近年來(lái)從大連灣、金州灣、大窯灣、長(zhǎng)興島至東港等地,大規(guī)模的填海造地改變了大連海岸線的長(zhǎng)度和形狀。海岸線長(zhǎng)度占遼寧省海岸線總長(zhǎng)70%以上的城市,岸線資源人工化程度均已達(dá)到85%以上。由于大連市屬于丘陵地形,多山,可利用的平整土地面積不多,而岸線資源卻非常豐富,尤其是有很多灘涂、濕地和鹽田,于是大連市將填海作為港口和工業(yè)發(fā)展的首選。在低成本的推動(dòng)下,填海運(yùn)動(dòng)愈演愈烈,港口建設(shè)遍地開(kāi)花。主要目的就是用于港口建設(shè)發(fā)展臨港產(chǎn)業(yè),另一目的則是賣地。2010年大連土地出讓金增速達(dá)到320%,自2009年的275.29億元猛增到1157.75億元。這些建設(shè)工程擾亂了沿海居民的日常生活,損害了漁民們的經(jīng)濟(jì)來(lái)源,破壞了大連的海洋資源。第二,對(duì)填海造地的法律屬性分析。首先,從民法物權(quán)的角度來(lái)看,填海造地屬于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)上的“添附”。其次,合法的填海行為在屬于民事法律行為,也就是說(shuō),是民法上的“添附”制度的體現(xiàn)。通過(guò)填海這一行為,可以獲得新增土地的使用權(quán),則填海行為是一種物權(quán)行為,可以產(chǎn)生出物權(quán)法上的有效法律后果。當(dāng)然,獲得填海權(quán)并不是無(wú)償?shù)模枰患{海域使用金。填海權(quán),是有關(guān)單位在交納海域使用金后,經(jīng)過(guò)國(guó)家海洋管理部門批準(zhǔn)所獲得的一種物權(quán),從民法物權(quán)的角度來(lái)看,其本身具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值。

盡管填海造地的相關(guān)規(guī)定目前在《海域使用管理法》中,但是,在我們看來(lái),填海權(quán)不是海域使用權(quán)。因?yàn)?,填海并不是“使用”海,而是“使用”的“變海為地”之后的“地”。關(guān)于填海所造之地,無(wú)論是從法理還是從我國(guó)的現(xiàn)行立法來(lái)看,均應(yīng)屬于國(guó)有。我國(guó)《海域使用管理法》第三十二條明確規(guī)定,填海項(xiàng)目竣工后形成的土地,屬于國(guó)家所有。有填海權(quán)的單位對(duì)于填海所造之地?fù)碛械氖峭恋厥褂脵?quán),應(yīng)當(dāng)認(rèn)為可以轉(zhuǎn)讓,可以抵押。所以,填海造地并非使用了海,而是使用了海變成的地。變海為地,即將海域變成了國(guó)家土地資源的一部分,應(yīng)當(dāng)依照《土地管理法》,由國(guó)家土地管理部門負(fù)責(zé),而不是按照《海域管理法》,由海洋管理部門負(fù)責(zé)。

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