農(nóng)村應(yīng)急能力評估*
——基于江蘇省的實證研究

2015-06-15 18:39:06張海波

學(xué)海 2015年5期

張海波

張海波

農(nóng)村應(yīng)急能力是應(yīng)急能力評估與建設(shè)的重要組成部分?；趯K省蘇州市、揚州市和徐州市90位村干部和1252位農(nóng)村居民的抽樣調(diào)查，本文在防災(zāi)減災(zāi)設(shè)防水平、政府應(yīng)急體系下延程度和村民自救互救能力三個維度上對農(nóng)村應(yīng)急能力進(jìn)行評估。調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)村應(yīng)急體系下延程度、防災(zāi)減災(zāi)設(shè)防水平和村民自救互救能力的得分依次降低，政府亟待加大投入，重視農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)設(shè)防建設(shè)和村民自救互救能力提升。相比之下，農(nóng)村應(yīng)急體系下延程度和村民自救互救水平雖然可以在短期內(nèi)得到提升，但農(nóng)村的防災(zāi)減災(zāi)設(shè)防水平卻受制于地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，仍需要長期投入。

應(yīng)急能力評估應(yīng)急管理農(nóng)村江蘇

問題的提出

應(yīng)急能力評估是應(yīng)急管理研究和實踐的重要主題。在理論上，應(yīng)急能力評估可隸屬于政策評估(policy evaluation)，是應(yīng)急管理政策過程的一環(huán)。在實踐上，它可以和風(fēng)險評估相結(jié)合，成為應(yīng)急能力建設(shè)的前置程序。例如，2001年“9·11”事件之后，美國國土安全部發(fā)展出基于能力的預(yù)案編制(Capabilities-Based Planning)方法，將應(yīng)急能力建設(shè)與風(fēng)險評估相結(jié)合，根據(jù)風(fēng)險評估結(jié)果制定了各級政府應(yīng)該擁有的和需要發(fā)展的36種能力清單。①

2003年“非典”之后，中國政府建立了以“一案三制”為核心的綜合應(yīng)急管理體系，將傳統(tǒng)分散的針對自然災(zāi)害的災(zāi)害管理、針對事故災(zāi)難的安全管理、針對傳染病的疾病防控和針對社會安全事件的治安管理進(jìn)行統(tǒng)籌，以提升綜合應(yīng)急能力。這一過程分為兩個階段：一是2006年之前，在國家治理系統(tǒng)內(nèi)部依靠法律法規(guī)和行政命令來規(guī)范中央、省、市、縣各級政府的行為；二是2006年之后，政府應(yīng)急管理體系向下延伸至社會治理系統(tǒng)，進(jìn)學(xué)校，進(jìn)農(nóng)村，進(jìn)企業(yè)，進(jìn)社區(qū)，進(jìn)家庭。法律規(guī)范和行政命令具有強制性，應(yīng)急管理政策體系在國家治理系統(tǒng)內(nèi)部必須得到貫徹和執(zhí)行，應(yīng)急能力提升的可見結(jié)果就是應(yīng)急管理制度的建立和完善。然后，一旦進(jìn)入社會治理系統(tǒng)，政府應(yīng)急管理政策體系就再不具有強制性，而進(jìn)入了合作治理的范疇。那么，農(nóng)村應(yīng)急能力如何？政府應(yīng)急體系的下延是否提升了農(nóng)村應(yīng)急能力？目前尚無明確回答。本文試圖以基于江蘇省的實證研究來初步回應(yīng)這一問題。

文獻(xiàn)綜述

美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局(Federal Emergency Management Agency，簡稱FEMA)與國家應(yīng)急管理協(xié)會(National Emergency Management Association，簡稱NEMA)于1997年共同開發(fā)了一套適用于州、屬地、列島的應(yīng)急準(zhǔn)備能力評估指標(biāo)體系——美國應(yīng)急準(zhǔn)備能力評估體系(State Capability Assessment for Readiness，簡稱CAR)。1997年，F(xiàn)EMA組織對美國56個州、屬地和列島區(qū)進(jìn)行了全面評估。②2000年，F(xiàn)EMA和NEMA聯(lián)合對CAR進(jìn)行了修訂，重新設(shè)計了指標(biāo)體系，并開展了第二次調(diào)查評估。此外，在FEMA系統(tǒng)內(nèi)，又從CAR發(fā)展出地方應(yīng)急準(zhǔn)備能力評估體系(Local Capability Assessment of Readiness，簡稱LCAR)，主要用于縣一級地方政府應(yīng)急準(zhǔn)備能力評估。③對應(yīng)急能力評估而言，CAR具有首創(chuàng)意義，為中國的應(yīng)急能力評估研究和實踐提供了方法借鑒。日本在災(zāi)害管理中發(fā)展了防災(zāi)能力評估，包括災(zāi)前、災(zāi)中、災(zāi)后三個部分、九個項目。④我國臺灣財團(tuán)法人消防安全中心的應(yīng)急能力評估也大致類似，包括減災(zāi)、整備、緊急應(yīng)變、恢復(fù)重建等四大基本項目和19個子項目。⑤

研究設(shè)計

(一)概念界定與操作化

應(yīng)急能力是本研究的核心概念。CAR將應(yīng)急能力界定為應(yīng)急準(zhǔn)備能力(Readiness)，而非突發(fā)事件發(fā)生后的實際能力。本研究也采用CAR的界定，將應(yīng)急能力界定為應(yīng)急準(zhǔn)備能力。

中國的應(yīng)急管理依托行政層級分級負(fù)責(zé)，不同層級的政府其能力不同，在突發(fā)事件應(yīng)急管理中的職責(zé)也不同。同時根據(jù)屬地管理為主的原則，在我國突發(fā)事件分級管理體系中，中央政府除直接介入特別重大突發(fā)事件的應(yīng)急處置外，應(yīng)急準(zhǔn)備能力主要體現(xiàn)在立法、體制建設(shè)、物資戰(zhàn)略儲備與生產(chǎn)、國家動員等方面；省、市、縣(區(qū))三級政府除直接介入重大、較大、一般突發(fā)事件的應(yīng)急處置外，應(yīng)急準(zhǔn)備能力主要體現(xiàn)在指揮協(xié)調(diào)機制建設(shè)、信息和資源共享、應(yīng)急隊伍建設(shè)等方面。至于農(nóng)村應(yīng)急能力建設(shè)，則首要有賴于政府應(yīng)急管理體系下延的程度。按照2007年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強基層應(yīng)急管理工作的意見》，將基層應(yīng)急管理的重點明確做好隱患排查，加強信息報告和預(yù)警，加強先期處置和協(xié)助處置，做好恢復(fù)重建，加強宣傳教育和培訓(xùn)，具體實施途徑包括巡查、演練、培訓(xùn)、宣傳與應(yīng)急隊伍建設(shè)。與此同時，由于農(nóng)村在法理上屬于村民自治，政府的資源投入和力量都非常薄弱，一旦突發(fā)事件發(fā)生，政府應(yīng)急救援力量難以在第一時間達(dá)到，因此農(nóng)村應(yīng)急能力還主要體現(xiàn)為村民自救互救能力。此外，2007年的《突發(fā)事件應(yīng)對法》在應(yīng)急準(zhǔn)備制度建設(shè)中還涉及了城鄉(xiāng)規(guī)劃制度的調(diào)整，因此，防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃也構(gòu)成了農(nóng)村應(yīng)急準(zhǔn)備能力的重要維度。

在測量過程中，防災(zāi)減災(zāi)設(shè)防水平被操作化為五個指標(biāo)：(1)建筑物抗震水平；(2)消防設(shè)施；(3)水利設(shè)施；(4)電力設(shè)施；(5)醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施。政府應(yīng)急體系下延被操作化為五個指標(biāo)：(1)應(yīng)急體制(是否有專人負(fù)責(zé))；(2)應(yīng)急預(yù)案；(3)應(yīng)急隊伍；(4)隱患排查；(5)信息報送。村民自救互救能力本身也包括兩個維度：風(fēng)險意識；突發(fā)事件自救互救知識水平(簡稱知識水平)。其中，風(fēng)險意識被操作化為五個指標(biāo)進(jìn)行測量：(1)主動了解逃生線路；(2)儲備基本避難物資；(3)與家人討論避災(zāi)計劃；(4)教育子女自救知識；(5)購買商業(yè)保險。知識水平被操作化對如下十種東部農(nóng)村常見突發(fā)事件自救互救基本知識的掌握程度：(1)地震；(2)洪水；(3)臺風(fēng)；(4)化工廠爆炸；(5)火災(zāi)；(6)禽流感；(7)農(nóng)藥中毒；(8)飲用水污染；(9)手口足病；(10)校車事故。

在具體測量中，采用村民和村干部自評的方式。為增強自評標(biāo)準(zhǔn)的一致性，測量沒有采用通常的態(tài)度量表，而是采用錨定法，盡量采取客觀標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量。

(二)數(shù)據(jù)收集與樣本質(zhì)量

本研究調(diào)查由南京大學(xué)社會風(fēng)險與公共危機管理研究中心和江蘇省應(yīng)急辦共同開展，根據(jù)江蘇經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的區(qū)域差異，采用配額抽樣的方式，在蘇南的蘇州、蘇中的揚州和蘇北的徐州各選擇30個村，每村分別選擇20位村民，于2012年4-5月間進(jìn)行問卷調(diào)查。

以村為分析單位，發(fā)放村干部問卷90份，回收90份，回收率100%，其中有效問卷90份，有效率100%。以村民為單位，發(fā)放村民問卷1800份，回收1800份，回收率100%，其中有效問卷1252份，有效率69.6%。

以村為單位的樣本中，平均人口規(guī)模為3277.70人，平均家庭戶數(shù)為1494.40戶。以村民為單位的樣本中，男性占61.8%，女性占38.3%；年齡均值為40.8歲；務(wù)農(nóng)者占22.3%，在工廠上班者占39.8%，在政府上班者占5.6%，工商業(yè)者占10.5%，學(xué)生占8.5%，其他占13.3；年收入均值為30196.80元；受教育程度為小學(xué)以下者占13.6%，中學(xué)占35.3%，高中占36.5%，大學(xué)占14.6%。樣本的性別、年齡、職業(yè)、收入、受教育程度的構(gòu)成均無明顯偏誤。

數(shù)據(jù)分析

(一)防災(zāi)減災(zāi)設(shè)防水平

表1 防災(zāi)減災(zāi)設(shè)防水平

取防災(zāi)減災(zāi)設(shè)防水平總分為100分，建筑物抗震水平、消防設(shè)施、水利設(shè)施、電力設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施五個變量各20分(取值為1賦5分，取值為2賦10分，取值為3賦15分，取值為4賦20分)。計算建筑物抗震水平、消防設(shè)施、水利設(shè)施、電力設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施得分均值，從低到高依次為消防設(shè)施12.95分，建筑物抗震水平13.75分，水利設(shè)施16.50分，電力設(shè)施16.55分，醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施18.50分。見圖1所示。以算術(shù)求和計算防災(zāi)減災(zāi)設(shè)防水平總體得分，為77.85分。

圖1 防災(zāi)減災(zāi)設(shè)防水平

(二)應(yīng)急體系下延程度

表2 應(yīng)急體系下延程度

先取應(yīng)急體系下延程度總分為75分，則應(yīng)急體制、應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急隊伍、隱患排查、信息報送五個變量各15分(取值為1賦5分，取值為2賦10分，取值為3賦15分)。計算應(yīng)急體制、應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急隊伍、隱患排查、信息報送得分均值，從低到高依次為：應(yīng)急預(yù)案12.15、應(yīng)急隊伍12.2分、隱患排查13.55分、信息報送13.8分、應(yīng)急體制14.6分。換算至20分制，則分別為16.16分、16.23分、18.02分、18.35分、19.41分。見圖2所示。以算術(shù)求和計算應(yīng)急體系下延程度總體得分，為88.17分。

圖2 應(yīng)急體系下延程度

(三)村民自救互救能力

在測量村民突發(fā)事件自救互救知識的10項指標(biāo)中，被訪者對雷擊的答對比例最高，為75%；對校車事故的答對比例最低，為19%；中間依次分別為手口足病(72.8%)、地震(55.3%)、洪水(49.2%)、化工廠爆炸(46.8%)、禽流感(41.3%)、飲用水污染(37.3%)、農(nóng)藥中毒(28.1%)、火災(zāi)(27.9%)。若對這10個指標(biāo)每個指標(biāo)賦10分，則在滿分100分中，及格者(60分以上)的累積百分比為36.6%，突發(fā)事件自救互救知識總體得分為47.45分。見圖3、圖4：

圖3 回答正確比例

圖4 答對累積百分比

在測量風(fēng)險意識的5項指標(biāo)中，過去的三年中，被訪者儲存過礦泉水、糧食等避難物資的比例最高，為44.5%；與家人3次以上討論避災(zāi)計劃的比例最低，為12.7%；中間依次為購買商業(yè)保險(28.5%)、3次以上教育過孩子防災(zāi)避災(zāi)知識(22.4%)、主動了解附近避難所(13.9%)。按照與防災(zāi)減災(zāi)水平同樣的計算方式進(jìn)行計算，則風(fēng)險意識5項指標(biāo)得分從低到高依次為：儲存基本避難物資10.17分、與家人討論避災(zāi)計劃12.10分、主動了解避難場所12.64分、購買商業(yè)保險12.77分、教育孩子防災(zāi)避災(zāi)知識12.97分。見圖5所示。風(fēng)險意識總體得分為60.65分。

圖5 風(fēng)險意識

按照各突發(fā)事件自救互救知識、風(fēng)險意識各50%的權(quán)重，計算村民自救互救能力總得分，為54.01分。

(四)農(nóng)村應(yīng)急能力及其區(qū)域差異

綜合來看，本次調(diào)查中，農(nóng)村應(yīng)急能力三個維度的得分分別為：減災(zāi)防災(zāi)設(shè)防水平77.85分，應(yīng)急體系下延程度88.17分，村民自救互救能力54.01分。見圖6?？傮w來看，政府應(yīng)急體系下延程度得分最高，防災(zāi)減災(zāi)設(shè)防水平得分次之，村民自救互救能力得分最低。

圖6 農(nóng)村應(yīng)急能力

從理論上看，防災(zāi)減災(zāi)是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的長期議題，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相互關(guān)聯(lián)。對建筑物抗震水平、消防設(shè)施、水利設(shè)施、電力設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施計算算術(shù)平均數(shù)，為防災(zāi)減災(zāi)設(shè)防水平得分，與區(qū)域進(jìn)行均值比較。見表3、表4：

表3 防災(zāi)減災(zāi)設(shè)防水平均值分析

表4 ANOVA表

表3顯示，防災(zāi)減災(zāi)得分均值的排序為：蘇州(3.3714)、揚州(3.0690)、徐州(2.9231)，表4的F檢驗在0.01的水平上顯著，說明蘇州、揚州、徐州的防災(zāi)減災(zāi)設(shè)防水平有顯著差異。對應(yīng)急體制、應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急隊伍、隱患巡查、信息報送計算算術(shù)平均數(shù)，為政府應(yīng)急體系下延得分，與區(qū)域進(jìn)行均值比較。見表5、表6：

表5 政府應(yīng)急體系下延程度均值比較

表6 ANOVA表

表5顯示，政府應(yīng)急體系下延的得分排序為：蘇州(2.74)、揚州(2.64)、徐州(2.60)；但同時，表7顯示這種差異并不顯著。對村民自救互救能力總得分與區(qū)域進(jìn)行均值分析，見表7、表8：

表7 村民自救互救能力均值分析

表8 ANOVA表

表7顯示，村民自救互救能力得分均值排序為：徐州(1.1845)、揚州(1.1439)、蘇州(1.1163)；表8的F檢驗在0.01的水平上顯著，顯示徐州、揚州、蘇州三地村民自救互救能力有顯著差異。

結(jié)論與討論

(一)政府應(yīng)急體系下延具有突生性，短期內(nèi)提升了農(nóng)村應(yīng)急能力

本文研究顯示，在農(nóng)村應(yīng)急能力的三個維度中，雖然相互之間不能橫向比較，但依據(jù)各維度政策目標(biāo)的縱向比較顯示，政府應(yīng)急體系下延程度的得分最高。在應(yīng)急體制上，2007年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強基層應(yīng)急管理工作的意見》后，江蘇省積極推動應(yīng)急管理體系向農(nóng)村地區(qū)延伸，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級組織大多明確了負(fù)責(zé)應(yīng)急管理工作的機構(gòu)和人員。在應(yīng)急預(yù)案建設(shè)方面，截至2011年底，江蘇全省共編制各級各類應(yīng)急預(yù)案51萬件，其中街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))制定預(yù)案約12萬件，街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、社區(qū)(村)應(yīng)急預(yù)案制訂率接近100%，基本涵蓋各個領(lǐng)域、各種類型突發(fā)事件，形成“橫向到邊、縱向到底”的應(yīng)急預(yù)案體系。在隱患排查和預(yù)警監(jiān)測方面，江蘇全省縣以上疾病預(yù)防控制中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上醫(yī)院全部實行了傳染病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報，省市縣鄉(xiāng)四級動物疫情監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和直報系統(tǒng)實現(xiàn)全覆蓋。在應(yīng)急隊伍建設(shè)方面，江蘇全省共組建各類專業(yè)應(yīng)急隊伍4126支、35萬余人，其中覆蓋全省、遍及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的氣象信息員隊伍17000余人，專兼職災(zāi)害信息員隊伍25000余人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)保安消防隊1120個。

(二)農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)設(shè)防水平具有內(nèi)生性，與地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平密切相關(guān)

對農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)設(shè)防水平區(qū)域差異的分析顯示，農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)設(shè)防水平具有內(nèi)生性，與地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平密切相關(guān)。相比于政府應(yīng)急體系下延的突生性，農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)設(shè)防水平涉及對農(nóng)民建筑物改造和建設(shè)、水利、消防、電力、醫(yī)療衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施的財政投入。在我國當(dāng)前的防災(zāi)減災(zāi)財政投入體制中，除了大江大河的水患治理或是發(fā)生“汶川地震”等巨災(zāi)，中央財政或?qū)谥г馁Y金會在短期內(nèi)提升受災(zāi)地區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)設(shè)防水平，多數(shù)情況下，防災(zāi)減災(zāi)投入都需要地方財政進(jìn)行投入，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相對較高的地區(qū)通常會有相對較多的資金投向防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施。

(三)村民自救互救能力總體水平較低，亟待提升

綜合來看，在農(nóng)村應(yīng)急能力的三個維度中，政府應(yīng)急預(yù)案體系的下延已經(jīng)起到了一定的效果，但防災(zāi)減災(zāi)設(shè)防水平仍然較低，尤其是村民自救互救能力，亟待提升。基于自評的政策建議也印證了這一點：加強村民自救互救能力的比例排第一，占65.4%；加強防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃排第二，占61.54%；加強和完善應(yīng)急體系排第三，占57.7%；其余依次分別為：減少周邊危險源，占53.8%；提升干部責(zé)任意識，占50%；加強應(yīng)急演練，占42.3%。

①夏保成編：《美國公共安全管理導(dǎo)論》，當(dāng)代中國出版社，2006年，第206頁。

②FEMA & NEMA. State Capability Assessment for Readiness, 1997.http: //www.Allhandssonsulting.com

③張歡：《應(yīng)急管理評估》，中國勞動社會保障出版社，2010年，第103頁。