潘 旦 徐永祥

（1.華東理工大學 社會與公共管理學院，上海 200237；2.溫州大學 馬克思主義學院，浙江溫州 300325）

一、引言

20世紀70年代，“第三部門”在全球范圍內(nèi)興起，引起了國際學術(shù)界的高度重視。九十年代，作為第三部門重要內(nèi)容的慈善類社會組織也在我國出現(xiàn)并迅猛發(fā)展。1993年1月8日，吉林省慈善總會在長春市成立，這是大陸第一家以慈善會命名的社會團體。1994年4月12日，中華慈善總會在北京誕生了，這是新中國成立以來第一個全國性民間慈善組織。①鄭功成：《中華慈善事業(yè)》，廣東經(jīng)濟出版社1999年版，第217頁。對于慈善組織在全球范圍內(nèi)的蓬勃發(fā)展，主持過一項覆蓋40多個國家的慈善組織國際比較研究項目的美國學者薩拉蒙認為：“我們正置身于一場全球性的‘社團革命’之中，歷史將證明這場革命對20世紀后期世界的重要性絲毫不亞于民族國家的興起對于19世紀后期的世界的重要性”。②何增科：《公民社會與第三部門》，社會科學文獻出版社2000年版，第243頁。

進入2l世紀以后，我國各種慈善組織在慈善捐助、社會救濟、公共服務(wù)等各項公益事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著特定的重要作用。但與此同時，對慈善組織的有效監(jiān)督也成為一個重要問題。不斷出現(xiàn)在公眾視野里的慈善丑聞嚴重傷害了慈善組織的公信力，影響了公眾的慈善意愿。眾所周知，公信力是慈善組織生存的第一要件，現(xiàn)階段的中國的慈善組織面臨重塑公信力的嚴峻形勢。因此，本文將在分析我國慈善組織監(jiān)管機制現(xiàn)有問題的基礎(chǔ)上，借鑒其他國家慈善組織的監(jiān)管制度，進而探討構(gòu)建我國慈善組織監(jiān)管的有效路徑，從而推動我國慈善事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

二、我國慈善組織監(jiān)管機制的基本設(shè)計

我國自古以來就有慈善救濟活動，如濟貧賑災、施醫(yī)給藥、育嬰恤老和助學助喪等等形式。1949年新中國成立以來，慈善事業(yè)是由政府主管，資金主要來自政府財政，直到70年代末，我國政治、經(jīng)濟、社會體制的改革為慈善組織的發(fā)展提供了一定成長空間，一些慈善組織相繼成立，如1981年中國兒童基金會成立，1985年愛德基金會成立，隨后各類慈善組織都相繼成立。截至到2011年底，全國各級慈善組織達1782個，全國的慈善捐贈額達到845億元①孟志強、彭建梅、劉佑平：《2011年度中國慈善捐助報告》，中國社會出版社2012年版，第3頁。，慈善事業(yè)呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展之勢。在慈善監(jiān)管方面，我國慈善監(jiān)管機制的基本設(shè)計是以政府監(jiān)管為主，政府依靠立法、制度兩種方式監(jiān)管慈善組織的組織行為。

（一）立法監(jiān)管

立法監(jiān)管是指我國為促進慈善事業(yè)發(fā)展而頒布的一些與慈善組織相關(guān)的法律法規(guī)，目前與慈善組織相關(guān)的法律法規(guī)體系大體上可分為五個層次：即憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章以及地方性法規(guī)，詳見表1。

回顧我國現(xiàn)有慈善監(jiān)管法律體系，不難發(fā)現(xiàn)我國法律對慈善行為的引導能力稍顯不足，具體表現(xiàn)在以下幾方面。

表1 與慈善事業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)

1.缺乏專門性法規(guī)，導致立法層次低

綜觀我國與慈善組織相關(guān)的法律法規(guī)，可發(fā)現(xiàn)我國缺少一部專門性慈善法。政府部門對慈善組織的內(nèi)部管理、慈善資金的募集運作、志愿行為的引導條文均散見于各個子法和條例中。由于缺乏權(quán)威、全面的專門法指引，我國慈善組織近年來不斷發(fā)生丑聞事件。此類現(xiàn)實案例舉不勝舉，1998年中華體育基金會丟失了2000萬元資金①沈亞平、陸明遠：《公益與效率：中國非營利組織的目標體系研究》，http://www.chinanpo.gov.cn/，2006-7-3/2011-10-02。，2004年中國科學技術(shù)發(fā)展基金會會計貪污300萬元，2011年溫州紅十字會出納挪用公款126萬元等等。這些丑聞事件使慈善組織公信力不斷下降，嚴重影響了國人對慈善事業(yè)的參與熱情。因此，我國應(yīng)盡快制定出臺一部規(guī)范慈善事業(yè)發(fā)展的全國性法規(guī)。

2.免稅設(shè)計不合理，降低捐贈積極性

慈善捐贈減免稅政策是鼓勵個體和組織慈善行為及促進慈善事業(yè)發(fā)展的一項重要政策。但就目前我國免稅政策而言，設(shè)計的條款有諸多不合理之處。我國的慈善事業(yè)稅收設(shè)計有兩個方面，第一方面是慈善組織自身收益的免稅，第二方面是慈善捐贈稅前抵扣資格。這兩者存在隸屬關(guān)系，只有慈善組織被認定具有免稅資格，向其捐贈才能具有稅前抵扣資格。依據(jù)我國企業(yè)及個人所得稅實施條例，企業(yè)公益性捐贈僅指向已經(jīng)依法登記的公益性社會團體或是縣級以上人民政府進行捐贈活動。個人公益性捐贈是指個人將其個人財物通過我國境內(nèi)的合法注冊的社會團體、國家機關(guān)向社會公益事業(yè)、遭受自然災害地區(qū)的捐贈。根據(jù)上述兩個實施條例，不管是企業(yè)還是個體都只有向合法注冊的慈善組織進行捐贈才能獲得免稅資格。但由于我國慈善組織注冊的門檻較高，導致大量的草根慈善組織無法獲取合法身份，這也就注定了其不能享受免稅待遇，僅有少數(shù)有官方背景的慈善組織享有免稅待遇，這就意味著企業(yè)和個體要享有稅前抵扣資格就只能向少數(shù)官方背景的慈善組織進行捐贈，這顯然有失公允，并影響慈善組織的公平發(fā)展。此外，企業(yè)或個體實行捐贈后，捐贈者辦理公益捐贈稅前扣除的申請期限、申請材料、審核期限等規(guī)定尚不明確，同時，我國現(xiàn)行免稅制度設(shè)計中缺少公益性捐贈超出扣除限額后結(jié)轉(zhuǎn)的條例，這就使得捐贈者必須將大額資金分年捐贈，影響了捐贈額度。上述免稅制度設(shè)計的不合理性使得公益捐贈免稅難的情況越來越凸顯，影響了社會捐贈意愿及我國慈善資源分配，并最終導致慈善事業(yè)發(fā)展不充分。

與美國做一比較，可發(fā)現(xiàn)我國的慈善捐贈額度占GDP的比例較低，人均捐贈額度也較低，這里除了經(jīng)濟發(fā)展水平、社會文化背景等因素外，不合理的捐贈制度設(shè)計也是影響國人慈善捐贈的主要因素之一，詳見表2、3。

表2 美國慈善事業(yè)捐贈情況（2007-2011）

表3 中國慈善事業(yè)捐款情況（2007-2011）

3、成立條件較苛刻，過程監(jiān)督遭忽視

我國慈善組織準入制度的主要依據(jù)是1999年《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《社會團體登記管理條例》及2004年《基金會管理條例》等三個行政法規(guī)。依據(jù)三個條例，慈善組織獲取合法身份極其困難。首先，依據(jù)上述法規(guī)，慈善組織要依法注冊，必須要有業(yè)務(wù)主管單位。業(yè)務(wù)主管單位指國務(wù)院有關(guān)部門或縣級以上人民政府的有關(guān)部門，或者是它們授權(quán)的組織。這一規(guī)定使眾多草根慈善組織無法獲取合法身份，因為沒有一定的利益關(guān)系，政府部門基本上不愿意做業(yè)務(wù)主管單位，這也就是為什么中國合法慈善組織多數(shù)為官方或半官方背景的主要原因。其次，基金會啟動資金太高。根據(jù)基金會管理條例第三章第八條規(guī)定，全國性公募基金會的啟動資金不得低于800萬元人民幣，地方性公募基金會的啟動資金不得低于400萬元人民幣，非公募基金會的初始基金不低于200萬元人民幣，原始基金必須是到賬貨幣資金。較多的啟動資金要求使得很多民間基金會因原始資金不足而無法得到注冊登記。再次，設(shè)立條件中存有壟斷性條款?！渡鐣F體登記管理條例》第二章第十三條規(guī)定，在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會團體，沒有必要成立的社會團體，登記管理機關(guān)不予批準籌備，此條款實質(zhì)上抑制了慈善團體的良性競爭，也明顯有失公平。

與成立條件的苛刻相比較，注冊后的慈善組織所受的過程監(jiān)督類條款卻相對較少。首先，信息公開制度的條款設(shè)計太籠統(tǒng)，沒有細化規(guī)定。上述三個條例中都規(guī)定了慈善組織應(yīng)當公開財務(wù)信息，但是條例卻未明確公開的項目及操作流程。事實上，我國當前慈善組織所公開的信息大部分未經(jīng)監(jiān)管部門核實，不具備權(quán)威性和可信度。其次，內(nèi)部監(jiān)管制度機制不健全。三個條例中都對慈善組織的管理制度做出要求，包括民主的管理制度、執(zhí)行機構(gòu)的產(chǎn)生程序、資產(chǎn)管理和使用的原則等，但這些管理制度的具體內(nèi)容最終都是由慈善組織自行確立。而實質(zhì)上很多慈善組織在自律管理方面缺乏嚴謹?shù)闹贫仍O(shè)計，出現(xiàn)了眾多“志愿失靈”現(xiàn)象，如捐贈資金被挪用、物品被轉(zhuǎn)賣、閑置等。2003年云南大姚地震發(fā)生后，社會各界向云南省捐贈的抗震救災款物折合人民幣高達3.6億多元，可審計署2005年發(fā)布的第一號審計結(jié)果公告顯示，云南省、州（市）、縣部分財政、民政、建設(shè)、教育、衛(wèi)生等部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在擠占挪用救災資金問題，共擠占挪用救災資金4111萬元，擠占挪用資金比例高達11.42%，令人震驚。①張曉松：《云南省大姚地震救災資金被擠占挪用4111萬元》，http://finance.sina.com.cn/g/20050510/11331574658.shtml，2005-05-10/2011-10-02。缺乏后續(xù)監(jiān)管的制度設(shè)計引發(fā)了人們對慈善資金、物品的最終用途的質(zhì)疑，導致許多人因質(zhì)疑而對慈善失去熱情。

（二）制度監(jiān)管

我國對慈善組織的監(jiān)管制度主要有年檢制度、重大活動報告制度、信息公開制度和財產(chǎn)管理制度等，出臺上述制度是為了加強對慈善組織組織行為的監(jiān)督，引導慈善組織健康發(fā)展。監(jiān)管制度主要由登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管機關(guān)共同實施，但實踐證明，上述制度監(jiān)管實際效果甚微。

首先，年檢制度流于形式，對于慈善組織的年檢方式主要是書面材料檢查，慈善組織填寫《年度工作報告書》和《財務(wù)審計報告書》到登記管理機關(guān)參加年檢。在雙重管理體制下，登記管理機關(guān)平時并未參加慈善組織的業(yè)務(wù)管理，僅憑書面材料，登記管理部門根本無法對工作報告中所列項目及財務(wù)信息的真實性加以驗證。其次，重大活動報告制度沒有明確重大活動所指對象、報告程序范圍、時限等關(guān)鍵性問題。再次，信息公開制度的法律規(guī)范大多屬于原則性規(guī)定，因?qū)嶋H操作性不強而無法成為有效的監(jiān)督制度。當前信息公開監(jiān)管方面存在三大缺失，其一，公開內(nèi)容不明確。慈善組織的基本信息、活動信息、財務(wù)信息，哪些是必須公開的，哪些享有豁免權(quán)，至今也無明確界定，從而產(chǎn)生了灰色空間。根據(jù)民政部主管的中民慈善捐助信息中心發(fā)布的《全國性慈善組織信息披露監(jiān)測報告》（2009），其所監(jiān)測的82家全國性社會組織的信息披露均不夠公開透徹，部分僅公布捐贈來源，不公示捐贈實際支出或轉(zhuǎn)移。②吳鵬、王卡拉、藍筠：《民政部醞釀出臺慈善信息公開辦法》，《新京報》2009年8月14日。其二，公開方式不完善。信息公開應(yīng)當有主動與被動兩類，被動公開的申請人范圍過于狹窄，現(xiàn)有規(guī)定只允許捐贈人、受益人等利益相關(guān)者向慈善組織申請信息公開，而沒有賦予社會大眾的監(jiān)督權(quán)力，這就無法體現(xiàn)透明慈善的精神。其三，追責制度不嚴厲。慈善組織如無法做到全面、真實、及時地公開組織重要信息，應(yīng)當承擔相應(yīng)的責任，接受相應(yīng)懲罰，但目前信息監(jiān)管在信息追責制度設(shè)計方面存在空白點。

依據(jù)上述分析可見，不管是法律監(jiān)管還是制度監(jiān)管，我國慈善組織的監(jiān)管制度體現(xiàn)的是“強政府弱社會”的特性。這一監(jiān)管機制造成了我國慈善組織的畸形發(fā)展，大部分發(fā)育成熟、具有影響力的慈善組織均為政府直接或者間接創(chuàng)辦和管理，進而發(fā)展為準政府類的組織。而大量具有民間血統(tǒng)的草根慈善組織卻處在無合法身份、難獲取資源的艱難處境之中，形成了“強政府弱社會”的慈善事業(yè)發(fā)展局面。政府在慈善領(lǐng)域的角色越位和缺位現(xiàn)象直接影響了慈善組織的社會公信力，傷害公眾對慈善類社會組織的認同度，于是出現(xiàn)了暴力慈善的陳光標現(xiàn)象。

三、國外慈善組織監(jiān)管機制的實踐及啟示

慈善組織的充分發(fā)育和有效監(jiān)管是完善中國社會保障體系的重要環(huán)節(jié)，認識和借鑒別國的監(jiān)管經(jīng)驗能幫助我國構(gòu)建更為合理、有效的監(jiān)管機制，提升慈善組織的公信力。英、美和加拿大等西方國家慈善事業(yè)發(fā)育較早，監(jiān)管體系相對完善，而新加坡和中國同處東方慈善文化背景下，監(jiān)管體系可能更具可借鑒性，下文將就四國的監(jiān)管機制進行比較分析。

（一）美國：全方位監(jiān)管機制

美國對慈善組織的監(jiān)督機制是內(nèi)外結(jié)合的全方位監(jiān)管，內(nèi)部監(jiān)管主要為組織內(nèi)部治理，包括組織章程規(guī)定的機構(gòu)宗旨、董事會選舉、部門設(shè)置、工作程序等。外部監(jiān)管分為三個層次，政府監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管和社會監(jiān)管，三個層次監(jiān)督的內(nèi)容各不相同。

政府監(jiān)管分為聯(lián)邦和州兩個層次，主要涉及稅收控制和法律監(jiān)督。美國的慈善組織每年通過990表和990-PF表兩張報表向政府稅務(wù)部門說明組織的財務(wù)和活動狀況。990表是一種指標化的評估或測量工具，該表包含了組織資產(chǎn)、員工報酬、收支記錄、前5名金額最高的合同名單以及與所有董事會成員相關(guān)的金融交易記錄。行業(yè)監(jiān)管是美國慈善機構(gòu)自愿聯(lián)合的產(chǎn)物，例如美國基金會聯(lián)合會、美國獨立部門、美國全國慈善機構(gòu)董事會中心、美國慈善信息局等機構(gòu)均承擔了行業(yè)監(jiān)督的職能。美國基金會聯(lián)合會是一個由2100多個基金會和資助公司聯(lián)合而成的會員組織，獨立部門則是由600多個基金會、慈善服務(wù)機構(gòu)、民間研究機構(gòu)、信息公司等聯(lián)合組成的，這些行業(yè)組織的主要功能為信息溝通和評估，增進組織的公開性和透明度，以保證慈善組織健康發(fā)展。社會監(jiān)管主要來自于第三方評估機構(gòu)及新聞媒體。第三方評估機構(gòu)屬于非營利組織，為了保證評估的公正性，它們不接受被評估機構(gòu)的經(jīng)費，而是通過向公眾募集資金來進行評估。慈善導航作為美國最大一家慈善評估機構(gòu)，每年從機構(gòu)規(guī)模、資金額、公眾評價、捐贈額度、首席CEO報酬等角度對各類慈善組織進行評估，評估等級由高到低分為四星到無星。公眾可以依據(jù)評級情況，判斷機構(gòu)資質(zhì)，決定是否對其進行捐贈。大眾傳媒則能與普通大眾互動實現(xiàn)社會公眾的問責訴求，大眾傳媒容易引發(fā)相關(guān)司法聽證或社會調(diào)查，有助于強化慈善組織的行為準則。美國正是依靠一套可靠、有效的內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督機制，使得慈善事業(yè)成為“玻璃口袋”里的公益事業(yè)。①高鑒國：《美國慈善捐贈的外部監(jiān)督機制對中國的啟示》，《探索與爭鳴》2010年第7期，第69頁。

（二）英國：法制監(jiān)管機制

1601年，英國政府頒布了世界上第一個有關(guān)慈善組織的法規(guī)《慈善用途法》，它的出臺確立了政府對慈善類社會組織的管理權(quán)。隨后，英國在慈善事業(yè)監(jiān)管方面又陸續(xù)出臺了多部法律，包括《休養(yǎng)慈善組織法》、《慈善信托法》、《慈善受托人社團法》、《永久營業(yè)和慈善促進法》、《慈善法》（英國政府于1987、1993、2006年對該法進行了修訂）及《慈善和信托投資法（蘇格蘭）》，這一系列法律制度的頒布和實施構(gòu)建了英國對慈善社會組織的法律監(jiān)管制度。英國慈善組織的監(jiān)管工作主要由慈善委員會負責，而該政府組織的監(jiān)管內(nèi)容以法律條文的形式予以規(guī)定，這些法律制度主要涉及兩方面的監(jiān)管，第一為慈善組織的注冊監(jiān)管，英國《慈善法》明確規(guī)定由慈善委員會負責慈善組織的注冊管理，對慈善組織的性質(zhì)、計劃及人員進行審查。第二是慈善組織的運作監(jiān)管，涉及慈善組織信息的公開與財務(wù)會計制度的監(jiān)管，財務(wù)會計制度的監(jiān)管尤其嚴格，如2006年《慈善法》對慈善組織的會計做出了嚴格要求，即所有慈善組織都要將自己的財務(wù)賬目保存7年時間，以備慈善委員會隨時檢查。①劉坤英：《國外慈善法律制度對我國慈善立法的啟示》，《社團管理研究》2011年第2期，第56-59頁。

（三）加拿大：信息監(jiān)管機制

加拿大慈善組織的監(jiān)管主要由加拿大國稅局（Canada Revenue Agency，CRA）負責，該部門數(shù)十年來一直按照所得稅法案（Income Tax Act，ITA）的規(guī)定為慈善組織提供一系列的注冊服務(wù)、注銷和監(jiān)管工作，由于部門人員、時間的限制，對所有的慈善組織時刻進行全面的監(jiān)控是不可能的，于是他們充分借用了公眾的力量。CRA為公眾提供了一些工具，使公眾可以隨時調(diào)查他們想要資助的慈善組織。CRA提供的主要工具是T3010匯報表，這是所有注冊慈善組織向國稅局遞交的年度信息匯報表。通過填報T3010表，慈善組織必須證明它至少有多少開支是直接用在了自己的慈善項目上或捐贈給了合格的執(zhí)行者。自從2002年12月起，T3010表的信息可以在加拿大慈善董事會的網(wǎng)站上輕松地在線獲取。通過年度信息匯報表的信息，公眾可以獲取一個已注冊慈善組織在國內(nèi)外開展的活動的信息，以及對一個慈善組織當年財務(wù)信息的詳細分析。公眾對一個慈善組織不滿意時可以向國稅局投訴，國稅局負責審查，一旦查實，將視情況予以不同程度的懲罰。

（四）新加坡：標準控制監(jiān)管

新加坡的慈善組織按照《慈善法案》接受政府的指導和監(jiān)管。新加坡國家福利理事會NCSS為志愿福利組織（VWO）制定了一項內(nèi)部管理指南，NCSS還就慈善組織理事會的治理和管理制定了治理標準，通過規(guī)范慈善組織的內(nèi)部管理制度從而有效規(guī)避慈善危機。同時，新加坡國家福利理事會NCSS開發(fā)了社會慈善服務(wù)方案、方案評估系統(tǒng)（PES）、最佳實踐標準（NcSs，2005）等一系列服務(wù)質(zhì)量標準監(jiān)管體系，從而保證慈善組織行為的有效性。②唐羅同：《新加坡慈善事業(yè)的發(fā)展:新加坡慈善團體公眾責任的法律法規(guī)體系》，載《中國慈善立法國際研討會論文集》，中國社會出版社2007年版，第281-291頁。

四、完善我國慈善組織監(jiān)管機制的路徑選擇

一個完善的監(jiān)管體系應(yīng)該由行政監(jiān)管、內(nèi)部監(jiān)管、社會監(jiān)督、司法監(jiān)督四者共同構(gòu)成，四者的監(jiān)管職能不同，缺一不可，因此我國應(yīng)當構(gòu)建四位一體的慈善監(jiān)管機制，從而有效引導慈善組織的發(fā)展。

（一）政府監(jiān)管：明確角色定位及功能

在上述國家的監(jiān)管制度中，政府作為守門人的角色都是必不可缺的，政府作為公民的代理人承載著必然的監(jiān)管功能。但同時需注意的是，這些國家政府和慈善組織僅是伙伴關(guān)系，而非社會組織的代理人。就西方國家監(jiān)管經(jīng)驗而言，政府不直接經(jīng)營慈善組織，因為在監(jiān)管者和代理人的雙重身份下，政府無法保證監(jiān)管的獨立性和公正性。但在我國卻還存在著一定數(shù)量的官辦慈善組織，如紅十字會、婦女發(fā)展基金會、青基會等等。這些慈善組織作為政府的附屬機構(gòu)發(fā)揮作用，使得慈善組織失去了民間性的特征。因此，我國應(yīng)將官辦性質(zhì)的慈善組織完全社會化，真正實現(xiàn)“政慈”分開，明晰政府的獨立監(jiān)管角色及監(jiān)管職能。

政府監(jiān)管應(yīng)從兩方面著手。其一，監(jiān)管主體應(yīng)單一。美國、新加坡和英國都是通過單一的行政主體來負責慈善組織的監(jiān)管，如新加坡國家福利理事會和英國的慈善委員會。而我國政府監(jiān)督主體呈多元化的狀態(tài)，1998年《社會團體登記管理條例》的第6條、第27條、第28條和第30條規(guī)定民政部門、業(yè)務(wù)主管單位、財政部門、審計機關(guān)為社會團體的官方監(jiān)管部門，《基金會管理辦法》則規(guī)定慈善組織還應(yīng)接受人民銀行的資金監(jiān)管。這種監(jiān)管主體多元化模式往往會產(chǎn)生不同主體之間相互扯皮、推卸責任和摩擦的尷尬狀況，導致監(jiān)管效率低下?；谏鲜鲈?，政府應(yīng)該建立起專門的慈善組織監(jiān)管機構(gòu)，實施對慈善組織的統(tǒng)一監(jiān)管和協(xié)調(diào)。其二，政府監(jiān)管的手段應(yīng)從行政直接干預轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽拷?jīng)濟、法律的間接干預。政府作為唯一的法律權(quán)威，應(yīng)制定詳細的慈善法律法規(guī)，依據(jù)法律來實施監(jiān)管。上述多個國家都有詳細的慈善法規(guī)，而我國目前雖有一些慈善管理條例，但立法層次低且條款含糊。同時，政府應(yīng)通過免稅、減稅等經(jīng)濟手段來鼓勵經(jīng)濟組織及社會個體的慈善行為。

（二）內(nèi)部管理：加強組織機構(gòu)及制度建設(shè)

慈善組織發(fā)展的根本動力是內(nèi)部治理機制，合理的內(nèi)部治理機制才能提升組織的服務(wù)和自治能力。健全的內(nèi)部管理機制應(yīng)將各個崗位權(quán)責明確化，并使各項日常工作程序化、規(guī)范化，在一定程度上可減少以至從根本上杜絕內(nèi)部專治和腐敗問題的發(fā)生，最終促進慈善組織社會公信力的提升。

內(nèi)部管理體系應(yīng)包括組織制度建設(shè)、完善組織機構(gòu)和優(yōu)化人才建設(shè)等方面。組織制度應(yīng)包括機構(gòu)宗旨、董事會選舉、部門設(shè)置、運作程序、項目運作規(guī)范、財務(wù)管理制度等，通過制度建設(shè)明確慈善組織的基本運行規(guī)則。機構(gòu)建設(shè)應(yīng)重視監(jiān)事機構(gòu)，明確監(jiān)事會職能。監(jiān)事會對組織各項決議具有建議和督導執(zhí)行權(quán)，監(jiān)事會通過有效的監(jiān)督與指導，可以促進慈善組織在長效的運行機制框架內(nèi)開展工作。人員建設(shè)應(yīng)重視優(yōu)化人員素質(zhì)，工作人員的素養(yǎng)影響慈善組織的組織行為。慈善專業(yè)人才的匱乏是制約我國慈善事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素，解決途徑應(yīng)從兩方面著手，一方面在高校設(shè)置與慈善方面相關(guān)的專業(yè)教育，培養(yǎng)適合慈善事業(yè)發(fā)展需要的社會工作人才，另一方面應(yīng)定期招募并培訓愿意從事慈善服務(wù)的志愿者。

（三）法律約束：提升立法層次及內(nèi)容

我國與慈善事業(yè)發(fā)展相關(guān)的法律法規(guī)和政策已初步形成，但隨著慈善組織數(shù)量的不斷增加、慈善項目范圍的不斷拓展以及參與慈善捐贈的公民和企業(yè)數(shù)量的增多，現(xiàn)有的法律體系已經(jīng)不能適應(yīng)發(fā)展需求。因此，早在2005年民政部就已經(jīng)正式啟動了“慈善法”立法工作，但由于各利益相關(guān)者在立法宗旨、政策定位以及管理體制等關(guān)鍵問題上無法達成共識，導致該法案遲遲沒有正式出臺。專門法的缺失使中國慈善界亂象頻出，因此政府應(yīng)盡快出臺慈善專門法以規(guī)范慈善組織行為，提升慈善組織的公信力。慈善專門法應(yīng)對慈善組織的法律地位、慈善組織的監(jiān)督機制、慈善活動的基本程序、慈善捐贈各方的權(quán)利義務(wù)、慈善資產(chǎn)使用、轉(zhuǎn)讓等方面做出明確界定，將慈善組織的所有行為納入司法監(jiān)督體系之內(nèi)，從而對整個慈善事業(yè)和所涉及的社會關(guān)系進行全面的調(diào)整，有效改善慈善行業(yè)的社會環(huán)境。

（四）社會監(jiān)督：培育行業(yè)協(xié)會及第三方評估機構(gòu)

社會力量應(yīng)參與到慈善組織的監(jiān)管工作中，社會監(jiān)督力量包括慈善組織行業(yè)協(xié)會、第三方評估機構(gòu)、媒體及公眾。2007年我國有了第一家省級慈善公益組織行業(yè)聯(lián)合會——首都慈善公益組織聯(lián)合會。但迄今為止，我國也沒有成立全國性的慈善組織行業(yè)協(xié)會，這個空白點急需填補。因為全國性慈善組織行業(yè)協(xié)會能夠有效發(fā)揮行業(yè)自律功能，通過組織各種教育培訓活動提高慈善組織的自我治理水平。第三方評估機構(gòu)通過獨立公正的評估行為能夠約束慈善組織的行為。而我國現(xiàn)在雖有第三方評估行為，但主要是依托大學研究團隊，資金源自政府，并不存在資金完全獨立、具有一定公信力的第三方評估民間組織，因此這類組織有待培育。大眾傳媒是公眾實施社會監(jiān)督的重要媒介，近幾年我國媒體在慈善組織監(jiān)管方面發(fā)揮了重大作用。2005年南通兒童福利院丑聞、2007年“中國母親”胡曼莉斂財事件、2008年汶川地震捐款丑聞、2010年章子怡“詐捐門”、2011年4月“萬元餐”事件、2011紅十字會“郭美美”炫富丑聞等一系列慈善違規(guī)事件都是在媒體中得以曝光。因此，大眾媒體作為公眾輿論的重要傳播途徑，還應(yīng)繼續(xù)承載慈善監(jiān)管功能。①高鑒國：《美國慈善捐贈的外部監(jiān)督機制對中國的啟示》，《探索與爭鳴》2010年第7期，第69頁。

五、總結(jié)

我國是一個具有悠久的慈善傳統(tǒng)的國家，促進慈善組織發(fā)展既能弘揚我國優(yōu)良傳統(tǒng)，也能切實解決當前社會的諸多問題。西方國家的慈善事業(yè)經(jīng)歷了百年歷程，形成了一套較為完善的監(jiān)管機制，其科學而具體的法律條文、完善的內(nèi)部治理和透明的信息機制，使行政監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會監(jiān)督有章可循，從而提升了慈善組織的公信力，使社會形成了持續(xù)的慈善動力。而今，我國在發(fā)展慈善事業(yè)上面臨著重大機遇和挑戰(zhàn)，應(yīng)適當借鑒別國經(jīng)驗，形成與我國國情、社會發(fā)展相適應(yīng)的慈善組織監(jiān)管機制，促進慈善組織的蓬勃發(fā)展，進而使其在縮小貧富差距、緩解社會沖突、保障社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮重要作用，從而為中華民族的偉大復興之夢奠定社會基礎(chǔ)。