李世初

切實(shí)提高民政專項(xiàng)資金使用效果
——廣西消化民政專項(xiàng)資金結(jié)余經(jīng)驗(yàn)與對(duì)策

李世初

近年來，隨著國家對(duì)民生問題的高度重視，民政專項(xiàng)資金投入連年遞增，金額越來越大，占國家財(cái)政支出的比重也越來越高。據(jù)民政部《2014年第4季度統(tǒng)計(jì)季報(bào)》1顯示，我國2014年度社會(huì)服務(wù)經(jīng)費(fèi)實(shí)際支出3955.9億元，比上年實(shí)際支出額3655.9億元，凈增加300億元，增長約8.2%；受益對(duì)象約9593.1萬人。李克強(qiáng)總理于2013年3月17日答記者問時(shí)強(qiáng)調(diào) “民生支出是剛性的，不能減，只能增”。隨著民政資金總量的不斷增加，民政專項(xiàng)資金使用的有效性越來越受到社會(huì)各方關(guān)注，民政專項(xiàng)資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余成因以及結(jié)余如何處理已成為各級(jí)關(guān)注重點(diǎn)。研究民政專項(xiàng)資金結(jié)余問題對(duì)保障人民群眾的基本生活權(quán)益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。

一、廣西民政專項(xiàng)資金結(jié)余概況

根據(jù)2011年、2012年、2013年《廣西民政統(tǒng)計(jì)年鑒》和2014年廣西民政統(tǒng)計(jì)年報(bào)顯示，廣西民政專項(xiàng)資金收入、支出規(guī)模連續(xù)4年突破“百億元”大關(guān)。

從表1可以看出，截至2014年底，廣西各項(xiàng)民政專項(xiàng)資金累計(jì)凈結(jié)余22.06億元，約占當(dāng)年支出總額141.72億元的15.57%。從民政專項(xiàng)資金結(jié)余形成的年份來看，民政專項(xiàng)資金結(jié)余主要形成于2011年以前（含2011年）。

從圖1民政專項(xiàng)資金結(jié)余構(gòu)成分析，社會(huì)救助資金、社會(huì)福利資金、撫恤資金和自然災(zāi)害生活救助資金四項(xiàng)結(jié)余約占結(jié)余總額的74%。社會(huì)救助資金結(jié)余主要為城鄉(xiāng)低保資金結(jié)余和城鄉(xiāng)醫(yī)療補(bǔ)助結(jié)余；社會(huì)福利資金結(jié)余主要為項(xiàng)目建設(shè)資金結(jié)余和彩票公益金結(jié)余；撫恤資金結(jié)余主要為優(yōu)撫結(jié)余資金；自然災(zāi)害生活救助結(jié)余資金主要為冬春救助資金結(jié)余和因?yàn)?zāi)倒房重建項(xiàng)目資金結(jié)余。

圖1 . 民政專項(xiàng)資金結(jié)余構(gòu)成

表1 . 2011—2014年廣西民政專項(xiàng)資金收、支、結(jié)余情況 （金額單位：億元）

二、廣西民政專項(xiàng)資金結(jié)余原因分析

民政專項(xiàng)資金結(jié)余形成的原因主要有預(yù)算虛報(bào)、預(yù)算下?lián)苋唛L、建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)度制約、資金管理制度不健全等。

（一）虛報(bào)預(yù)算形成市縣配套資金結(jié)余空掛。在“分級(jí)分稅預(yù)算管理體制”的模式下，城鄉(xiāng)低保資金、自然災(zāi)害救助資金等專項(xiàng)資金通常由中央財(cái)政、自治區(qū)財(cái)政和市縣財(cái)政共同承擔(dān)，中央和自治區(qū)的預(yù)算資金以市縣上報(bào)的數(shù)據(jù)來進(jìn)行分配。市縣為了減少本級(jí)財(cái)政承擔(dān)，或者故意虛報(bào)人數(shù)，或者因政策理解不到位出現(xiàn)虛報(bào)，中央和自治區(qū)的預(yù)算資金按照市縣上報(bào)的數(shù)據(jù)納入政府預(yù)算，如2010年廣西各市縣上報(bào)的城市低保人數(shù)匯總數(shù)為65萬元，比實(shí)際保障人數(shù)60萬人多5萬人，僅此一項(xiàng)當(dāng)年的城鄉(xiāng)低保資金結(jié)余達(dá)0.6億元，此預(yù)算資金結(jié)余數(shù)純屬空掛。

（二）預(yù)算執(zhí)行中因資金使用政策變化形成結(jié)余。在預(yù)算執(zhí)行過程中，相關(guān)政策發(fā)生變化也會(huì)導(dǎo)致資金結(jié)余。如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見》（國辦發(fā)〔2010〕54號(hào)）出臺(tái)后，孤兒認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)政策發(fā)生變化，由之前的“父母雙亡”“尋找不到生父母”“父死母嫁”“父母雙方勞改” 4條認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)變更為“父母雙亡”“尋找不到生父母”2條標(biāo)準(zhǔn)，按原標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定孤兒人數(shù)3.9萬人、向中央申報(bào)下?lián)苜Y金1.61億元，但按新標(biāo)準(zhǔn)符合兩條件的孤兒只有2.5萬人，認(rèn)定人數(shù)減少了1.4萬人，導(dǎo)致資金結(jié)余0.6億元。

（三）民政專項(xiàng)資金下?lián)軙r(shí)間過晚形成資金結(jié)余。根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》，“中央對(duì)地方的一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)在全國人民代表大會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算后三十日內(nèi)正式下達(dá)。對(duì)地方的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)在全國人民代表大會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算后九十日內(nèi)正式下達(dá)。省、自治區(qū)、直轄市政府接到中央一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付后，應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)正式下達(dá)到本行政區(qū)域縣級(jí)以上各級(jí)政府。縣級(jí)以上地方各級(jí)預(yù)算安排對(duì)下級(jí)政府的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)當(dāng)分別在本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算后的三十日和六十日內(nèi)正式下達(dá)?！痹诜蓪用鎻闹醒氲娇h級(jí)某項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付款最快也要150天才到，如果算上中間審批環(huán)節(jié)，就可能耗上半年到一年了，資金的層層下?lián)軐?dǎo)致基層出現(xiàn)“上半年沒錢花、下半年花不完”的現(xiàn)象，常常在年末形成大量資金結(jié)余。

（四）建設(shè)項(xiàng)目資金因進(jìn)度緩慢形成資金結(jié)余。經(jīng)調(diào)查，民政建設(shè)項(xiàng)目資金的投向分為兩類：一類是民政部門作為業(yè)主的建設(shè)項(xiàng)目，如社會(huì)福利院、敬老院等基建項(xiàng)目，另一類是受災(zāi)戶作為業(yè)主的因?yàn)?zāi)倒房重建項(xiàng)目。一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目需要經(jīng)過立項(xiàng)、征地、報(bào)建、設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收等多個(gè)環(huán)節(jié)，涉及發(fā)改、國土、規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保等多個(gè)政府部門，哪個(gè)環(huán)節(jié)卡殼都會(huì)影響到整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)度。對(duì)于民政部門作為業(yè)主的建設(shè)項(xiàng)目，民政部門管理建設(shè)項(xiàng)目并不專業(yè)，項(xiàng)目推進(jìn)往往難以按預(yù)定時(shí)間完成；對(duì)于受災(zāi)戶作為業(yè)主的重建項(xiàng)目，受災(zāi)戶自行掌握進(jìn)度，包括房屋選址、開工日期選擇等，民政部門更難以控制其建設(shè)進(jìn)度。

（五）資金管理制度建設(shè)滯后導(dǎo)致資金使用不暢。在民政資金結(jié)余形成的過程中，資金管理制度的建設(shè)往往滯后于實(shí)務(wù)發(fā)展。我國自20世紀(jì)90年代以來相繼推行城市最低生活保障（1997年）、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助（2003年）、農(nóng)村最低生活保障（2007年）等多項(xiàng)親民愛民濟(jì)民的善舉，與之相關(guān)的資金管理制度的建立健全沒有跟上。1984年7月民政部發(fā)布的《民政事業(yè)費(fèi)使用管理辦法》執(zhí)行將近30年沒有更新，《城鄉(xiāng)最低生活保障資金管理辦法》（財(cái)社〔2012〕171號(hào)）2012年10月才出臺(tái)，《城鄉(xiāng)醫(yī)療救助基金管理辦法》2013年12月才頒布。廣西出臺(tái)的《廣西壯族自治區(qū)城鄉(xiāng)居民最低生活保障資金管理辦法》和《廣西自然災(zāi)害生活救助資金管理暫行辦法》等制度都比實(shí)務(wù)遲半年以上。頂層制度建設(shè)的滯后導(dǎo)致基層工作者在開展實(shí)務(wù)工作時(shí)無依據(jù)可以遵循，直接影響資金的順暢使用。

三、廣西消化民政專項(xiàng)資金結(jié)余的經(jīng)驗(yàn)

（一）加強(qiáng)制度建設(shè)，資金管理逐步規(guī)范化。2010年以來，廣西陸續(xù)出臺(tái)《廣西壯族自治區(qū)城鄉(xiāng)居民最低生活保障資金管理辦法》《廣西自然災(zāi)害生活救助資金管理暫行辦法》《廣西民政公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目管理暫行辦法》等多項(xiàng)制度，各市縣級(jí)民政部門結(jié)合實(shí)際情況，相繼建立了多項(xiàng)制度，如靈山縣制定下發(fā)了《靈山縣民政事業(yè)費(fèi)使用管理規(guī)定》《救災(zāi)救濟(jì)資金管理使用辦法》等文件。2013年在貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見》國發(fā)〔2012〕45號(hào)文中，廣西及時(shí)出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城鄉(xiāng)居民最低生活保障工作的實(shí)施意見》，對(duì)落實(shí)核對(duì)工作機(jī)構(gòu)、落實(shí)核對(duì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、落實(shí)基層核對(duì)人員編制，為社會(huì)救助工作規(guī)范管理高效服務(wù)奠定了基礎(chǔ)，民政部2013年5月專門在廣西召開全國居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)工作推進(jìn)會(huì)，肯定了廣西的做法。

（二）重視信息平臺(tái)建設(shè)，資金使用效率明顯提高。為了提高民政資金使用的效率，廣西重視民政信息平臺(tái)的建設(shè)工作，先后建立了廣西最低生活保障信息系統(tǒng)、優(yōu)撫信息E管理系統(tǒng)、減災(zāi)救災(zāi)應(yīng)急指揮平臺(tái)、醫(yī)療救助即時(shí)結(jié)算管理信息平臺(tái)等多個(gè)系統(tǒng)。2014年又全力推進(jìn)廣西低保核對(duì)信息平臺(tái)建設(shè)，已于2014年12月通過評(píng)審驗(yàn)收。該平臺(tái)自2014年6月啟用以來，全年完成相關(guān)救助委托核對(duì)370.75萬人，因家庭收入變化退出21.3萬人，因“人情保”“錯(cuò)?！蓖顺?.15萬人，新增低保對(duì)象12.66萬人。低保核對(duì)平臺(tái)的運(yùn)用有力地促進(jìn)了社會(huì)公平，也大大地發(fā)揮了低保金的救助功能，核對(duì)信息平臺(tái)建設(shè)成效明顯3。

（三）以法治建設(shè)為抓手，推動(dòng)和保障民政事業(yè)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展。廣西民政能主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新常態(tài)，圍繞“法治民政”這一主線，全面加強(qiáng)法治民政建設(shè)以推進(jìn)民政事業(yè)的科學(xué)發(fā)展。在管理理念上從粗放民政向法治民政轉(zhuǎn)型，項(xiàng)目建設(shè)上從規(guī)模小而散向園區(qū)聚集型轉(zhuǎn)型，為此從2013年始各市縣陸續(xù)規(guī)劃和實(shí)施一批民政園區(qū)，從而有效加快和消化民政項(xiàng)目資金，民政事業(yè)也得到了快速發(fā)展。如靈山縣舊州鎮(zhèn)以園區(qū)建設(shè)敬老院，功能配套齊全，環(huán)境優(yōu)美，吸引了眾多老人入住就是轉(zhuǎn)型升級(jí)成功范例。4

四、加強(qiáng)民政資金結(jié)余管理的對(duì)策

（一）以制度建設(shè)引領(lǐng)資金規(guī)范管理。制度建設(shè)與實(shí)務(wù)發(fā)展如影隨形，建議民政部加強(qiáng)制度的頂層設(shè)計(jì)，及時(shí)制訂與完善各項(xiàng)資金管理制度，如對(duì)財(cái)政部、民政部1984年頒布實(shí)施的《民政事業(yè)費(fèi)使用管理辦法》進(jìn)行修訂，出臺(tái)和修訂《優(yōu)撫資金管理辦法》《社會(huì)福利資金管理辦法》《自然災(zāi)害生活救助資金管理辦法》和《民政公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資金管理辦法》等制度，以規(guī)范資金管理，提高資金使用的效率效果。

（二）以資金績效為目標(biāo)加強(qiáng)資金預(yù)算工作。資金預(yù)算管理對(duì)資金結(jié)余的影響至關(guān)重要：

1. 重視預(yù)算編制工作。一是實(shí)行預(yù)算編制責(zé)任制，對(duì)虛編預(yù)算的應(yīng)追究當(dāng)事人和法人的責(zé)任；二是預(yù)算編制員要高素質(zhì)、能力強(qiáng)、重責(zé)任；三是預(yù)算編制依據(jù)既要充分更要切合實(shí)際；四是預(yù)算編制程序要規(guī)范，強(qiáng)調(diào)上下結(jié)合，將政策要求與基層實(shí)務(wù)相融合，力求預(yù)算合理；五是重視預(yù)算編制的復(fù)核工作。

2. 預(yù)算資金的下?lián)車?yán)格按時(shí)間進(jìn)度撥款，對(duì)法定支出建議按上年基數(shù)編入當(dāng)年預(yù)算并可預(yù)撥，以保障社會(huì)救助、社會(huì)福利等各項(xiàng)工作的有序開展。

3. 預(yù)算執(zhí)行嚴(yán)格按預(yù)算和各級(jí)下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付文件撥付到位，一是嚴(yán)格按項(xiàng)目和用款計(jì)劃執(zhí)行；二是加大對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況分析；三是加強(qiáng)與財(cái)政部門對(duì)帳，核對(duì)預(yù)算指標(biāo)是否到位及指標(biāo)結(jié)余情況；四是做好預(yù)算績效評(píng)價(jià)。對(duì)于執(zhí)行中確因政策變化導(dǎo)致預(yù)算調(diào)整的，應(yīng)及時(shí)增加預(yù)算或調(diào)減預(yù)算，以防范形成資金結(jié)余。

（三）以監(jiān)督為手段防范新結(jié)余的形成。民政部門應(yīng)建立健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，對(duì)新結(jié)余實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)各項(xiàng)民政資金的結(jié)余狀況，對(duì)當(dāng)季度、當(dāng)年度資金結(jié)余較大的市縣及資金類別進(jìn)行重點(diǎn)督查，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、查找原因和解決問題，以惠實(shí)民生。

要重視內(nèi)部審計(jì)及問題的整改，以當(dāng)前的現(xiàn)狀至少用一半以上精力用于對(duì)民政資金的事后監(jiān)督，把防范和消滅民政蠹蟲作為民政資金管理“永遠(yuǎn)在路上”的監(jiān)督工作。

（四）盤活存量，削減結(jié)余。民政資金結(jié)余有相當(dāng)部分是非正常性的歷史結(jié)余，從走訪部分基層民政工作者口中反映，基層多申報(bào)預(yù)算、認(rèn)定口徑上窄下寬、審批寬進(jìn)嚴(yán)出等非正常因素形成的結(jié)余占兩成以上。對(duì)解決歷史結(jié)余國務(wù)院和財(cái)政部歷來高度重視，2014年國辦專門就盤活財(cái)政存量資金作出了部署，2015年3月財(cái)政部在全國開展地方盤活財(cái)政存量資金專項(xiàng)檢查。建議乘國家開展盤活結(jié)余資金的東風(fēng)，加快出臺(tái)利于消化本地區(qū)本領(lǐng)域歷史結(jié)余的政策措施。譬如，適時(shí)提高救助標(biāo)準(zhǔn)務(wù)實(shí)救助困難群眾，作為為民辦實(shí)事的具體舉措，可提高優(yōu)撫人員和低保對(duì)象補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，這些舉措從自治區(qū)到市縣已有行動(dòng)，廣西已經(jīng)明確，從2014年10月1日起，提高廣西城鄉(xiāng)低保對(duì)象補(bǔ)助水平，城市低保由每人每月240元提到260元，農(nóng)村低保由每人每月100元提到110元，提高部分優(yōu)撫對(duì)象等人員的撫恤和生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，殘疾軍人的撫恤金最高可達(dá)到每年52360元，最低達(dá)到每年4980元。2015年1月1日起，北海城市低保標(biāo)準(zhǔn)由現(xiàn)在的每人每月350元提高至420元，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)則由每人每年2000元提高至2600元，提高標(biāo)準(zhǔn)后，該市城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)將高出廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)各城市平均水平。標(biāo)準(zhǔn)提高后著實(shí)解決救助群眾生活困難，進(jìn)一步利于消化結(jié)余提高資金使用效益。5

（作者單位：廣西壯族自治區(qū)民政廳）

注釋：

1 民政部網(wǎng)站http://files2.mca.gov.cn/ cws/201501/20150129172531166.htm

2 根據(jù)廣西財(cái)政廳網(wǎng)站（http://www.gxcz.gov. cn/gxzzzzqczt/yfwlgk/czxx/）公開2011—2014年連續(xù)4年的預(yù)算執(zhí)行情況，廣西全區(qū)的公共財(cái)政預(yù)算支出分別為2545.30億元、2965.20億元、3192.26億元、3475.92億元。

3 廣西民政信息2015年第03期（總第509期）2015-01-31 08:16中國新聞網(wǎng)

4《廣西民政深化改革善謀舉措趕超跨越》，中國社會(huì)報(bào)，時(shí)間： 2015-01-29 13:49

5《北海市2015年1月1日起執(zhí)行新的城鄉(xiāng)最低生活保障》，中新網(wǎng)廣西新聞 2014-12-29 11:58:55