李雪 楊川

摘 要：隨著中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，市場在資源配置中開始發(fā)揮著決定性的作用。這給中國的社會結(jié)構(gòu)和社會利益格局帶來了深刻的改變，傳統(tǒng)的行政主體理論由于不重視社會行政、多元的行政利益等原因，嚴(yán)重阻礙了政府職能的轉(zhuǎn)變和行政體制改革。盡管中國目前越來越重視社會力量的巨大作用，對多元化的認(rèn)識也更為深入，但是還應(yīng)該進(jìn)一步在注重中國國情的條件下，通過建立健全廣泛的公共責(zé)任機(jī)制、完善相應(yīng)的法律法規(guī)制度等，實(shí)現(xiàn)多元行政主體之間的有機(jī)協(xié)作，滿足多元的社會利益需求，維持社會和諧、國家穩(wěn)定和發(fā)展。

關(guān)鍵詞：多元行政主體；利益格局；市場經(jīng)濟(jì)；和諧

隨著改革開放的確立和發(fā)展，中國逐漸建立起了社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度，在打破傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，帶動經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)，也極大地改變了國家—社會一體化的結(jié)構(gòu)形態(tài)，帶來了社會利益格局的多元化。國家只有通過分權(quán)、還權(quán)于社會才能滿足現(xiàn)代社會對公共產(chǎn)品和服務(wù)日益復(fù)雜化、多樣化的需求。盡管中國目前越來越重視社會力量的增長和公共權(quán)力社會化的趨勢，但是隨著非政府公共組織的興起和發(fā)展，必然要求行政主體進(jìn)一步突破作為國家行政主體的行政機(jī)關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)的組織的范圍。

一、傳統(tǒng)行政主體理論面臨的缺陷

中國的行政主體理論是上世紀(jì)80年代末從國外引進(jìn)，并結(jié)合當(dāng)時(shí)的中國國情進(jìn)行了相應(yīng)的改造。而80年代末的中國還沒有確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革的目標(biāo)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，社會利益格局也遠(yuǎn)沒有達(dá)到多元化的程度，公共行政就是指國家行政。在這種背景下，行政主體就只包括行政機(jī)關(guān)和一些代理意義上的行政主體，而這類行政主體必須通過法律法規(guī)授權(quán)。正如薛剛凌指出，“西方國家行政主體制度最本質(zhì)的特征是與行政利益相連，而我國的行政主體理論強(qiáng)調(diào)的是行政職權(quán)”。①盡管當(dāng)前的行政體制改革越來越重視行政管理方式方法的創(chuàng)新，但是對多元行政主體構(gòu)建的重視不夠，“強(qiáng)政府，弱社會”的局面還沒有得到根本改變，僅通過政府直接參與和法律法規(guī)授權(quán)的形式根本無法滿足社會多元利益需求的增長?？傊?，筆者認(rèn)為傳統(tǒng)的行政主體理論主要包括以下幾個(gè)方面的缺陷：

首先，強(qiáng)調(diào)國家行政而忽視社會行政。公共行政不僅包括國家行政，還包括社會行政，非政府公共組織的自治活動就是屬于社會行政，而且也只有通過社會行政才能充分調(diào)動社會的積極性、主動性和創(chuàng)造性，滿足社會的多樣化需要。但傳統(tǒng)的行政主體理論并不重視社會行政的作用，而隨著經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革帶來的社會和政治領(lǐng)域的改變，早已經(jīng)打破了單一的社會結(jié)構(gòu)，整個(gè)社會爆發(fā)出了巨大的生機(jī)和活力，從而呈現(xiàn)出國家—市場—社會三元結(jié)構(gòu)模式。社會越來越多地承擔(dān)了政府由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變后的部分公共職能。當(dāng)前，中國仍然過于重視國家行政的作用，而所謂的作為法律法規(guī)授權(quán)的行政主體更多地被視為國家行政的延伸。

其次，不重視多元行政利益。社會利益多元化的格局是一個(gè)不爭的事實(shí)，目前的政府改革也越來越重視多元化的影響，可仍然沒有完全改變行政主體以行政權(quán)力為基本立足點(diǎn)的觀點(diǎn)，對多元的行政利益重視程度不夠。目前，中央與地方、地方政府之間、政府與社會、政府與公民等之間，都存在著競爭和各自的利益。毫無疑問，政府還是最根本的行政利益主體，但市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得除了國家行政以外，各種利益團(tuán)體都在積極尋求自身利益最大化，這是市場在資源配置中起決定性作用的結(jié)果。重視多元行政利益并不意味著真正的改變，如果不去確認(rèn)和保護(hù)這些利益，只會導(dǎo)致社會的無序和混亂，這也是當(dāng)下群體性事件頻發(fā)的一個(gè)重要原因。

最后，阻礙了行政體制改革。實(shí)際上，除了繼續(xù)轉(zhuǎn)變和完善政府的相應(yīng)職能之外，更重要的是如何運(yùn)用社會力量來實(shí)現(xiàn)社會的自我管理、自我教育和自我服務(wù)。在社會日益復(fù)雜化和多元化的今天，政府所發(fā)揮的作用是相當(dāng)有限的，只有通過確認(rèn)和引導(dǎo)非政府公共組織的力量，才能真正構(gòu)建社會主義和諧社會。全面深化改革，行政體制改革是其中的重要內(nèi)容，而以行政分權(quán)和自治為核心的行政主體制度建設(shè)是行政體制改革最基本的內(nèi)容。一元利益格局下的國家行政，盡管目前已經(jīng)有所改變，但是“一元利益思維”仍然十分強(qiáng)烈地存在，如果僅僅是對傳統(tǒng)的行政主體理論進(jìn)行一定的修補(bǔ)，缺乏對社會多元利益合理地引導(dǎo)和保護(hù)而僅視為國家行政的延伸，那么將會嚴(yán)重阻礙行政體制改革。

二、行政主體多元化的意義

多元是與一元相對立的，美國的公共行政哲學(xué)家法默爾認(rèn)為其具有四個(gè)特征，即“向他者開放、對差異性的偏愛、對元敘事的反對和對已建立的秩序的顛覆”②。這也就是說，多元主張消除敵對，強(qiáng)調(diào)共同參與和協(xié)商。由于市民社會力量的壯大以及公共權(quán)力的社會化，致使非政府公共組織的自主性增強(qiáng)，自治能力得到提升，通過行政主體之間的多元協(xié)作，形成一種相互獨(dú)立而且又相互依賴的合作伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)利益共享、責(zé)任共擔(dān)的局面。

（一）有利于提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，社會結(jié)構(gòu)單一，呈現(xiàn)出一元的社會利益格局。而在市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)得以確定并持續(xù)深入發(fā)展的今天，整個(gè)社會對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求量逐年增加，而且其需求越來越復(fù)雜，但是政府所掌握的資源是很有限的，為了滿足社會的多元需求，為了向公眾提供高質(zhì)量、多樣化和個(gè)性化的公共產(chǎn)品和服務(wù)，必須有賴于多元的行政主體。通過多元行政主體之間的參與和相互協(xié)作，形成相互競爭和合作的關(guān)系，充分地發(fā)揮政府和非政府公共組織各自的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)政府權(quán)威性和社會靈活性的有機(jī)結(jié)合。這樣，多元行政主體的相互競爭與合作可以最大限度地激發(fā)社會的創(chuàng)造力，實(shí)現(xiàn)社會的自我管理和服務(wù)，打破政府對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的壟斷，保證資源的優(yōu)化配置，提升公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的多樣性和質(zhì)量。毫無疑問，在市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)扎根中國的今天，對于公共產(chǎn)品和服務(wù)同樣需要以市場的思維來提供，只有充分地認(rèn)識并主動挖掘整個(gè)社會的潛力才會保證整個(gè)國家的持續(xù)繁榮和發(fā)展。

（二）有利于轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革

十八屆三中全會提出，“必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府?！眰鹘y(tǒng)單一的行政主體理論阻礙了政府的職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革，只要“強(qiáng)政府，弱社會”的局面沒有得到根本改變，這種情況可能會一直持續(xù)下去。實(shí)際上，“公共管理的社會化，不僅有政府的放權(quán)過程，更有政府的還權(quán)過程，把本應(yīng)由社會承擔(dān)的那部分公共管理職能真正交由社會來行使，即一部分權(quán)力需要下放，但更重要的是還權(quán)于社會，還權(quán)于公民”③。此外，權(quán)力不僅僅只是權(quán)力，還意味著必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。行政主體的多元化通過分權(quán)或還權(quán)可以極大地減少政府的壓力，實(shí)現(xiàn)社會的自我管理，也就意味著還必須實(shí)現(xiàn)自我負(fù)責(zé)。放權(quán)和還權(quán)之后的政府不僅可以把更多的時(shí)間和精力放在調(diào)控經(jīng)濟(jì)、監(jiān)督市場、發(fā)展國防等“宏觀公共事務(wù)”上，還有利于形成政府、市場和社會三方共擔(dān)公共責(zé)任的局面，進(jìn)而維護(hù)了政府的形象和公信力?？傊?，行政主體的多元化促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，有利于深化行政體制改革，構(gòu)建服務(wù)型政府。

（三）有利于維持社會的和諧穩(wěn)定

“一般說來，非政府公共組織越成熟，自治能力越強(qiáng)，其管理的事務(wù)就會越多，活動范圍就會越大，并有助于形成穩(wěn)定的社會秩序與和諧的社會關(guān)系”。④前文已經(jīng)提到，行政主體的多元化有利于形成政府與非政府組織的競爭和合作關(guān)系，有利于形成公共責(zé)任共擔(dān)的局面，而且隨著非政府公共組織自身的建立健全，滿足了社會日益增長的多元利益需求，這些因素都有利于維持社會的和諧穩(wěn)定。行政主體多元化形成的多元共治模式，實(shí)現(xiàn)了多元行政主體之間的共同參與、協(xié)商、信息分享。其一是確立了現(xiàn)代公民觀，包含了權(quán)利意識、協(xié)商意識、責(zé)任意識等；其二是確立了公平公正的民主觀念；其三是確立了相互協(xié)調(diào)、共同發(fā)展的競爭和合作觀念。多元化的社會本就是一個(gè)主體多元、價(jià)值多元、兼容并包的社會，多元行政主體通過自由地、平等地、公開地參與和協(xié)商最終達(dá)成共識。通過民主協(xié)商達(dá)成最終的共識是維持一個(gè)和諧穩(wěn)定的社會必不可少的前提條件。

三、多元化背景下行政主體的構(gòu)建

在市場在資源配置中起決定性作用的經(jīng)濟(jì)體制下，公眾對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求與實(shí)際供給之間的矛盾對政府職能的轉(zhuǎn)變和行政體制改革提出了新的要求。必須對傳統(tǒng)以政府占絕對主導(dǎo)地位的一元治理模式進(jìn)行根本性的改革，建立政府和非政府公共組織共同參與的多元社會治理模式。目前，社會的多元性已經(jīng)得到了廣泛的認(rèn)可和接受，政府的治理也越來越依賴于各種非政府公共組織，政府向社會還權(quán)的趨勢也越來越明顯。筆者認(rèn)為，在這種多元化背景下行政主體的構(gòu)建可以從以下幾個(gè)方面考慮：

首先，遵循中國的特殊國情。傳統(tǒng)的行政主體理論已在中國實(shí)行多年，在許多領(lǐng)導(dǎo)干部思維中仍然占據(jù)一定的位置，而在一些重大考驗(yàn)和挑戰(zhàn)面前政府也確實(shí)起到了不可替代的作用，這樣的一種慣性思維要根本的改變還是需要遵循循序漸進(jìn)的原則。因此，對于行政主體理論的建設(shè)必須注重其可操作性和漸進(jìn)性，逐步地建立健全多元的行政主體理論和制度規(guī)范。此外，中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，對于多元行政主體的構(gòu)建來說是不可能被忽視的重要因素。這些中國的特殊國情決定了我們在借鑒國外行政主體理論和制度的時(shí)候，必須建立具有中國特色的以行政分權(quán)和自治為核心的行政主體理論和制度。

其次，建立健全公共責(zé)任機(jī)制。多元的行政主體必然帶來多元的行政利益，各行政主體在追求自身利益最大化的同時(shí)，還必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。在傳統(tǒng)“國家—社會”一元的情況下，政府承擔(dān)了所有的社會公共責(zé)任，而目前社會結(jié)構(gòu)和社會利益格局多元化的事實(shí)已經(jīng)使政府不堪重負(fù)，而且往往還成為矛頭所指的對象，市場經(jīng)濟(jì)前期的發(fā)展，“以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo)，忽視了公共管理所承擔(dān)的廣泛社會責(zé)任，其結(jié)果是在經(jīng)濟(jì)獲得前所未有發(fā)展的同時(shí)，還普遍存在著貧窮、失業(yè)和不公正等等社會問題”?？傊邢拚袚?dān)無限責(zé)任這是很不合理的。通過建立健全廣泛的公共責(zé)任機(jī)制，多元行政主體有利于實(shí)現(xiàn)各主體之間的相互協(xié)作，形成一種有序的良性互動，由以前的僅僅強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)檎头钦M織共同對社會公眾負(fù)責(zé)，這在減少政府負(fù)擔(dān)、提升政府公信力的同時(shí)，極大地提高了政府的行政效率。

最后，加快完善相應(yīng)的法律法規(guī)。中國共產(chǎn)黨早在十五大上就已經(jīng)提出了要依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。而黨的十八屆四中全會更是首次以依法治國作為大會主題進(jìn)行討論，落實(shí)全面推進(jìn)法治中國建設(shè)。對于多元行政主體的構(gòu)建也理所當(dāng)然地需要加強(qiáng)和完善相應(yīng)的法律法規(guī)制度建設(shè)?！皩π姓M織的根本性問題進(jìn)行規(guī)定，特別是要明確組織法定的原則、行政組織的職能、構(gòu)成、法律地位與法律責(zé)任等問題，以為行政組織法律體系的建立奠定基礎(chǔ)”。同時(shí)，還應(yīng)該制定《非政府公共組織法》《行政組織監(jiān)督法》等等一系列的法律法規(guī)。當(dāng)然，這樣的系統(tǒng)立法還是必須遵循遞進(jìn)原則，由單行立法逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一立法，而且其中不僅要涉及到行政主體之間的關(guān)系，還更應(yīng)該注意明確行政主體內(nèi)部的權(quán)力運(yùn)行。總之，通過行政主體內(nèi)部和外部的法治建設(shè)，有效地保護(hù)和規(guī)范各行政主體的公共行為。在充分引導(dǎo)非政府公共組織這股巨大社會力量的同時(shí)，滿足社會復(fù)雜化和多樣化的利益需要，保證社會的持續(xù)發(fā)展、團(tuán)結(jié)統(tǒng)一以及穩(wěn)定和諧。（作者單位：1.四川省社會科學(xué)院；2.成都理工大學(xué)政治學(xué)院）

注解：

① 薛剛凌：“多元化背景下行政主體之構(gòu)建”，《浙江學(xué)刊》，2007年，第2期，第8頁。

② 法默爾：《公共行政的語言——官僚制、現(xiàn)代性和后現(xiàn)代性》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2005年，第509頁。

③ 陳慶云：“我國公共管理研究的基本內(nèi)容及其重點(diǎn)”，《江蘇社會科學(xué)》，2002年，第6期。

④ 石佑啟：“論公共行政之發(fā)展與行政主體多元化”，《法學(xué)評論》，2003年，第4期，第66頁。

參考文獻(xiàn)：

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[3] 陳慶云.我國公共管理研究的基本內(nèi)容及其重點(diǎn)[J].江蘇社會科學(xué)，2002（6）.

[4] 石佑啟.論公共行政之發(fā)展與行政主體多元化[J].法學(xué)評論，2003（4）.

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[6] 石佑啟，陳詠梅.論社會管理主體多元化與行政組織法的發(fā)展[J].法學(xué)雜志，2011（12）.