許秀菊

摘 要：《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》于2014年1月1日施行，事業(yè)單位內(nèi)控終于有了統(tǒng)一規(guī)范，相較于企業(yè)，我國事業(yè)單位因為自身性質(zhì)以及收支兩條線等原因內(nèi)控一直比較薄弱，領(lǐng)導(dǎo)一般認為外部控制已經(jīng)很好了，財務(wù)內(nèi)控不再重要，所以始終不受重視。對內(nèi)部控制與風(fēng)險管理的關(guān)系實務(wù)界都基本一致認同二者是緊密相連密不可分的，甚至二者的目標(biāo)完全相同。本文將以風(fēng)險管理為切入點，對基于風(fēng)險管理的事業(yè)單位內(nèi)部的研究基礎(chǔ)進行闡述

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；內(nèi)部控制；風(fēng)險管理

一、問題的提出：

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》規(guī)范了規(guī)范風(fēng)險管理：基于風(fēng)險管理的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的完善，對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制進行現(xiàn)狀及存在的主要問題進行分析，結(jié)合風(fēng)險管理的方法，通過邏輯推理的角度可以構(gòu)建出風(fēng)險管理、內(nèi)部控制、行政事業(yè)單位管理三者的整合框架，同時也規(guī)范了會計控制：要建立健全本單位財會管理制度，加強會計機構(gòu)建設(shè)，提高會計人員業(yè)務(wù)水平，強化會計人員崗位責(zé)任制，規(guī)范會計基礎(chǔ)工作，加強會計檔案管理，明確會計憑證、會計賬簿和財務(wù)會計報告處理程序；，同時總結(jié)事業(yè)單位內(nèi)部控制的不足之處，可以從風(fēng)險管理的角度對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制進行完善。

（一）基于風(fēng)險管理的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制內(nèi)涵

內(nèi)部控制與風(fēng)險管理的關(guān)系。內(nèi)部控制與風(fēng)險管理都是為了實現(xiàn)單位的目標(biāo)，但是從時間上來看，內(nèi)部控制的起源早于風(fēng)險管理。內(nèi)部控制由傳統(tǒng)的內(nèi)部牽制制度逐步發(fā)展為以風(fēng)險為導(dǎo)向的內(nèi)部整合框架，風(fēng)險管理也由分散的財務(wù)、經(jīng)營和戰(zhàn)略風(fēng)險管理逐步發(fā)展為整合風(fēng)險管理。實踐證明，內(nèi)部控制的有效實施有賴于風(fēng)險管理的技術(shù)方法，而風(fēng)險管理離開了內(nèi)部控制作為手段支撐也將流于形式。而在我國的內(nèi)部控制規(guī)范體系中將內(nèi)部控制與風(fēng)險管理融為一體。

基于風(fēng)險管理的事業(yè)單位內(nèi)部控制內(nèi)涵?；陲L(fēng)險管理的事業(yè)單位內(nèi)部控制就是以風(fēng)險為導(dǎo)向，對事業(yè)單位現(xiàn)有的內(nèi)部控制制度進行評價與風(fēng)險識別，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有內(nèi)部控制制度存在的問題與缺陷；對所存在問題與缺陷按其風(fēng)險大小及重要程度進行風(fēng)險評估，并提出相應(yīng)的風(fēng)險應(yīng)對措施。也就是說，把現(xiàn)有的內(nèi)部控制制度中的缺陷與問題歸結(jié)為風(fēng)險，樹立“全面應(yīng)對，抓大放小”的風(fēng)險管理理念。

（二）加強基于風(fēng)險管理行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的必要性

通過加強基于風(fēng)險管理的內(nèi)部控制，有利于提高行政事業(yè)單位的風(fēng)險防范能力，防止和及時發(fā)現(xiàn)、糾正錯誤及舞弊，符合相關(guān)法律法規(guī)的要求。

加強基于風(fēng)險管理的內(nèi)部控制是風(fēng)險社會的發(fā)展及行政事業(yè)單位管理科學(xué)化趨勢所在；加強基于風(fēng)險管理行政事業(yè)單位內(nèi)部控制符合相關(guān)法律法規(guī)的要求；加強基于風(fēng)險管理行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是保護財政資產(chǎn)的需要。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀與問題分析

（一）內(nèi)部控制意識淡薄，缺乏風(fēng)險管理理念。事業(yè)單位一般被認為旱澇保收，自認為地位高于一般企業(yè)，再加上事業(yè)單位一般屬于國有或者集體所有，所以，其風(fēng)險意識和風(fēng)險關(guān)鍵都是缺乏的。仍停留在強調(diào)上級對下級的考評，或者是建立健全各部門的規(guī)章管理制度上，放棄對內(nèi)部控制的建設(shè)。由于一直是靠國家的財政撥款扶持，使得行政事業(yè)單位缺乏對社會綜合風(fēng)險、組織內(nèi)部風(fēng)險、組織外部運營風(fēng)險的關(guān)注，這對于國有財產(chǎn)的保護是極為不利的。在大部分行政事業(yè)單位中，會計人員扮演的僅僅是“記賬員”或者是“付款員”的角色，這就使得財務(wù)的控制與監(jiān)督流于形式，會計人員無權(quán)參與重要的管理活動，對于重要決策的過程和結(jié)果更是不了解。如此一來，即使是其他環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題造成損失浪費或者國有資產(chǎn)的流失都歸責(zé)與會計人員，會計人員成為了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的犧牲品。

（二）缺乏風(fēng)險識別與風(fēng)險評估機制。事業(yè)單位一般是上級撥款，收支兩條線，這樣的模式導(dǎo)致一般事業(yè)單位缺乏風(fēng)險識別意識，更談不上風(fēng)險評估機制。缺乏理性思考，這無疑會給行政事業(yè)單位和國家?guī)砹司薮蟮馁Y金損失。

（三）風(fēng)險應(yīng)對措施不完善。行政事業(yè)單位對于投資項目的后續(xù)管理及處置的內(nèi)部控制也相對薄弱，在面對風(fēng)險時，大部分行政事業(yè)單位不能夠根據(jù)本單位的風(fēng)險偏好、風(fēng)險可接受程度、風(fēng)險發(fā)生的原因以及風(fēng)險的重要性水平，結(jié)合本單位所面臨的內(nèi)外部環(huán)境確定適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險應(yīng)對措施，造成投資活動進退兩難，愈來愈背離投資的原始期望。即使查出問題所在，其處罰往往是重人情輕規(guī)定的，如此一來使得本該杜絕的問題及風(fēng)險一次又一次地上演，給單位帶來的累進損失也不斷地增加，使內(nèi)部控制制度僅僅流于形式，無法發(fā)揮其真正效用。何時進行風(fēng)險規(guī)避，何時應(yīng)該選擇風(fēng)險降低策略，何時進行風(fēng)險分擔(dān)，何時選擇風(fēng)險承受，對于行政事業(yè)單位來說是一個不得不思考的關(guān)鍵性的問題。

三、基于風(fēng)險管理的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的完善

對事業(yè)單位內(nèi)部控制進行現(xiàn)狀及存在的主要問題進行分析，結(jié)合風(fēng)險管理的方法，通過邏輯推理的角度可以構(gòu)建出風(fēng)險管理、內(nèi)部控制、事業(yè)單位管理三者的整合框架，同時總結(jié)事業(yè)單位內(nèi)部控制的不足之處，可以從風(fēng)險管理的角度對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制進行完善。

（一）單位應(yīng)當(dāng)建立風(fēng)險識別機制

在明確事業(yè)單位內(nèi)部控制和發(fā)展戰(zhàn)略的前提下，進行風(fēng)險評估，識別單位各類潛在的風(fēng)險是履行具體控制程序的基礎(chǔ)和起點。一般而言，識別風(fēng)險的技術(shù)方法有以下幾個：

1、行業(yè)風(fēng)險組合清單

同一行業(yè)的單位肯能具有相同或者類似的風(fēng)險。事業(yè)單位可以通過國家政策、法律、法規(guī)、事業(yè)單位服務(wù)內(nèi)容等公開渠道或者利用外部專業(yè)咨詢機構(gòu)資源，獲取本行業(yè)的風(fēng)險組合清單，作為識別本單位風(fēng)險的基礎(chǔ)和參考。

2、SWOT分析：SWOT（優(yōu)勢—劣勢——機會——威脅）分析是企業(yè)戰(zhàn)略制定過程中常見的管理技術(shù)。優(yōu)勢和劣勢針對單位內(nèi)部各種要素，包括組織架構(gòu)、企業(yè)文化、財務(wù)資源和人力資源等；機會和威脅針對企業(yè)外部面臨的各類變量，這些外部變量在短期內(nèi)對單位而言是不可控的，如政治、社會、環(huán)境、行業(yè)風(fēng)險。這些SWOT分析成果是可以用來識別風(fēng)險的。

3、職能部門風(fēng)險匯總

事業(yè)單位將控制目標(biāo)分解至各職能部門，由各職能部門根據(jù)分解的戰(zhàn)略和目標(biāo)，列舉其責(zé)任內(nèi)的各類風(fēng)險，并經(jīng)上級主管部門評估后予以確定。其優(yōu)點在于可以識別各類細微的、容易被管理層忽視的風(fēng)險；缺點在于過于重視各職能部門的風(fēng)險，可能錯過影響單位戰(zhàn)略實現(xiàn)的重大風(fēng)險。

4、頭腦風(fēng)暴

管理層組成人員和不同職能部門、不同崗位的員工對單位外部和內(nèi)部可能存在的各類風(fēng)險，因為其角度不一樣，對風(fēng)險的認識也不一樣。這種由不同背景和不同經(jīng)驗、不同偏好的人員共同參與的頭腦風(fēng)暴，有助于識別潛在的、不易被察覺的風(fēng)險。

5、問卷調(diào)查：通常是針對一項新的業(yè)務(wù)或事項進行的風(fēng)險識別方法。

（二）完善和健全內(nèi)部控制

與企業(yè)要有戰(zhàn)略控制和單位層面控制不同，事業(yè)單位的建制以及高層人士安排一般由上級決定，所以，事業(yè)單位的業(yè)務(wù)層面控制就成為其內(nèi)部控制的核心內(nèi)容。

業(yè)務(wù)層面控制，是指運用各種控制手段和方法，針對具體業(yè)務(wù)和事項實施的控制。其主要內(nèi)容如下：

（1）資金活動控制，就事業(yè)單位尤其是全額撥款事業(yè)單位而言，主要就是支出控制，自收自支事業(yè)單位就要把收入、支出都要列入其中。貨幣資金由于其流動性最強，所以最有可能被挪用、侵占、抽逃或遭受欺詐。事業(yè)單位加強對資金的會計系統(tǒng)控制，主要應(yīng)該按預(yù)算要求組織協(xié)調(diào)資金調(diào)度，實現(xiàn)資金的合理占用和良性循環(huán)，嚴禁存在“小金庫”等體外資金循環(huán)現(xiàn)象，對支出進行嚴格的審批，嚴禁擅自改變資金用途。辦理資金業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)遵守現(xiàn)金和銀行存款管理的有關(guān)規(guī)定，不得由一人辦理貨幣資金的全過程業(yè)務(wù)，嚴禁辦理資金業(yè)務(wù)的相關(guān)印章和票據(jù)集中一人保管。

按事業(yè)單位會計制度和事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的要求，管理好出納這個資金管理的核心職位，資金風(fēng)險基本上就控制住了。

（2）資產(chǎn)管理控制。資產(chǎn)，指事業(yè)單位擁有或者控制的存貨、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)。一句話，就是保證其安全和完整。建立資產(chǎn)日常管理制度和定期盤點清查機制，采取資產(chǎn)記錄、實物保管、定期盤點、賬實核對等措施，確保資產(chǎn)安全與完整。

（3）加強工程項目控制。有工程項目的單位，無疑其工程項目就是最容易發(fā)生決策不當(dāng)、工程造價不實、項目招標(biāo)暗箱操作，權(quán)錢交易、工程物資價高質(zhì)次，項目工程低劣、項目進度延遲或中斷、項目資金不落實乃至竣工驗收不合格等風(fēng)險。單位要從項目可行性研究、項目立項、招標(biāo)、監(jiān)理、驗收等內(nèi)部控制關(guān)鍵控制點采取關(guān)鍵控制措施，規(guī)避上述風(fēng)險。并建立項目完工后評估制度，重點評價工程項目預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)情況和投資效益，并以此作為績效考核和責(zé)任追究的依據(jù)。

（三）借用外部專業(yè)咨詢機構(gòu)的力量

加強事業(yè)單位的內(nèi)部審計、借用外部審計即政府審計或者民間審計的力量，利用這種外部專業(yè)機構(gòu)以提高自身識別風(fēng)險的效率和效果，以達到降低或者規(guī)避風(fēng)險的目的。

（四）利用好預(yù)算這個關(guān)鍵控制工具

事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面控制主要包括預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項目控制和合同控制，因為這些業(yè)務(wù)涵蓋了事業(yè)單位主要的經(jīng)濟活動內(nèi)容，所以抓好預(yù)算控制就抓住了事業(yè)單位控制的核心，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立健全預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價等預(yù)算內(nèi)部管理制度，合理設(shè)置崗位，明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，確保預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、評價等不相容崗位相互分離。