周天翼

摘 要：行政倫理是約束行政國家權(quán)力擴(kuò)張的重要機(jī)制。而行政國家是隨著行政職能的擴(kuò)展而出現(xiàn)的一種國家現(xiàn)象。現(xiàn)代行政國家的產(chǎn)生具有經(jīng)濟(jì)的、政治的和管理的根源，需要發(fā)揮行政倫理的監(jiān)督功能。

關(guān)鍵詞：行政倫理；行政國家；行政權(quán)力

20世紀(jì)中期以后，“行政國家”在世界范圍內(nèi)成為一種趨勢。行政國家的興起與出現(xiàn)引發(fā)了國內(nèi)外哲學(xué)、政治學(xué)、行政學(xué)和法學(xué)學(xué)界研究的熱潮，尤其是行政國家和行政權(quán)力的擴(kuò)張引發(fā)的一系列政治、經(jīng)濟(jì)和社會問題，得到了學(xué)者們的密切關(guān)注。本文試圖基于行政倫理的視角，分析行政國家的概念以及出現(xiàn)的根源以及其帶來的弊端，為當(dāng)今中國的行政體制改革提供一些啟發(fā)意義。

一、行政倫理視角下的行政國家概念

從權(quán)力制約的角度看，行政倫理是對行政權(quán)力進(jìn)行內(nèi)在約束的機(jī)制。行政權(quán)力作為一種公共權(quán)力，容易產(chǎn)生權(quán)力腐敗和被權(quán)力的行使者來以權(quán)謀私，因此不得不依賴于一套有效的行政權(quán)力約束機(jī)制。從約束的動力機(jī)制看，行政權(quán)力的約束機(jī)制分為他律和自律兩種形式。而行政倫理屬于行政權(quán)力的自律機(jī)制，因為這是一種從內(nèi)在地約束行政權(quán)力的途徑。從這個意義上將，行政倫理不僅可以對行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和約束，還可以因此提高行政機(jī)構(gòu)的合法性。

行政國家是隨著行政職能的擴(kuò)展而出現(xiàn)的一種現(xiàn)象。二戰(zhàn)以來，人類社會進(jìn)步的節(jié)奏變得越來越快，出現(xiàn)了許多新思想、新觀念、新科技、新行業(yè)，導(dǎo)致許多新的需求和價值觀念在人們之間得以形成，同時也導(dǎo)致了許多日漸復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)和社會問題，這就呼吁現(xiàn)代政府能夠?qū)Ω鞣N變化及時做出反應(yīng)并且有效地解決問題。這就使得政府不僅承擔(dān)起了傳統(tǒng)的政治管理的職能，還需要承擔(dān)起扶持各行各業(yè)均衡發(fā)展，提高各個社會階層生活質(zhì)量，緩解社會矛盾的責(zé)任。由此必然會讓政府行政職能一直保持?jǐn)U大的趨勢，推動著“行政國家”的形成，與此同時“行政國家”的興起讓一個“大政府”得以出現(xiàn)。正如漢斯·彼得斯所說“有一種公眾生活過程的現(xiàn)象，這個現(xiàn)象已經(jīng)行之久遠(yuǎn)，但卻幾乎被所有的制憲者以及人民所漠視。這一現(xiàn)已經(jīng)生活在一個行政國家之中?！毙姓揖褪窃诹⒎ā⑺痉?、行政三權(quán)分立的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系內(nèi)，行政權(quán)力和活動不停地增加，逐漸地?fù)碛芯哂袊?yán)格法律意義的行政命令權(quán)和行政裁量權(quán)，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)大量地參與進(jìn)公共事務(wù)的管理的一種國家現(xiàn)象。因此，行政國家很容易出現(xiàn)行政權(quán)力失范，務(wù)必加強(qiáng)行政倫理建設(shè)，監(jiān)督行政權(quán)力的行使，保護(hù)公共利益。

二、行政國家產(chǎn)生的根源

仔細(xì)分析行政國家產(chǎn)生的根源，有助于對行政權(quán)力的監(jiān)督提供啟示?，F(xiàn)代行政國家的產(chǎn)生是人類社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，從根本上說其興起具有經(jīng)濟(jì)的、政治的和管理上根源。

第一，政治根源。保護(hù)公民的自由財產(chǎn)，以及為公民謀取福利是世界各國重要的憲法原則。政府需要為公民提升公共利益和公民的社會福利。19世紀(jì)末開始，“服務(wù)行政”的概念被提出，服務(wù)和協(xié)助公民成為國家的一項義務(wù)。公共機(jī)構(gòu)可以擁有的自主行使的行政權(quán)力，并不需要都經(jīng)過法律授權(quán)，在事實上地獲得了規(guī)范的效力。法治國家可以拿法律來對個人自由進(jìn)行保護(hù)，但這與行政機(jī)構(gòu)對人民行使規(guī)范的權(quán)力并不矛盾。因為基于“自愿者不能構(gòu)成不法”可以認(rèn)為公共機(jī)構(gòu)的權(quán)力取代了法律的地位，而可以對自愿接受公共機(jī)構(gòu)支配的人民（使用者）的權(quán)利予以限制。[1]現(xiàn)代行政不僅要求行政機(jī)構(gòu)要提供傳統(tǒng)的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等其他服務(wù)國家統(tǒng)治的職能，還要主動提供貧病救助、失業(yè)救濟(jì)等等公民救助的服務(wù)。因此，當(dāng)今世界上大多數(shù)行政國家扮演著“掌舵”與“劃槳”的雙重角色。

第二，經(jīng)濟(jì)根源。在古典自由主義時期，奉行的是“守夜人”的政府，干涉最少的政府才是好的政府，亞當(dāng)·斯密在《國富論》中提出國家的職能只能局限于社會治安、司法與維持公共事業(yè)等方面，而其余的諸如經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的職能屬于企業(yè)。無論是“有限的政府”抑或是“消極的政府”，它的行政權(quán)力都是有限的和被動的，人們相信只要政府不干涉市場活動，市場本身就會自動地使生產(chǎn)擴(kuò)大化，并且自動地達(dá)到一種均衡的狀態(tài)。行政活動的界限就是不破壞市場的自由運行為政府越少干預(yù)或不干預(yù)市場活動越好。到了19世紀(jì)的中后期，西方發(fā)達(dá)資本主義國家完成了兩次的工業(yè)革命，完成了由自由資本向壟斷資本的轉(zhuǎn)變。社會生產(chǎn)力的迅速發(fā)展帶動了資本主義社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，而壟斷與市場經(jīng)濟(jì)的公平競爭是相悖的，成為了經(jīng)濟(jì)自由發(fā)展的障礙。1933年誕生的全球性資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)給西方資本主義國家?guī)砹饲八从械纳鐣堋P恩斯主義成為政府活動的指導(dǎo)原則，資本主義國家進(jìn)入了政府積極干預(yù)社會生活的發(fā)展階段。從“羅斯福新政”之后，凱恩斯主義盛行，國家活動大量參與進(jìn)對市場經(jīng)濟(jì)活動的調(diào)節(jié)以及控制，擴(kuò)大內(nèi)需，增加就業(yè)的機(jī)會，用以緩和經(jīng)濟(jì)蕭條等經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致的社會矛盾。西方國家普遍掀起的“凱恩斯革命”宣告了自由放任的政府終結(jié)。經(jīng)濟(jì)社會對政府干預(yù)的強(qiáng)烈需求就是行政國家的經(jīng)濟(jì)根源。

第三，管理根源。行政國家的產(chǎn)生有來自社會本身的原因。從管理和秩序上看，政府的規(guī)模一直保持?jǐn)U大的狀態(tài)，這必然導(dǎo)致行政國家的興起。我們可以看到，如果政治、經(jīng)濟(jì)和社會等管理和秩序方面的混亂也會帶來行政權(quán)力的擴(kuò)大。這是因為社會多元化誕生了許多新的秩序和管理需求，極其需要一股強(qiáng)大的力量來整合社會資源。這些新變化成為了行政機(jī)構(gòu)的調(diào)控機(jī)制膨脹的推動力。另一方面，伴隨著生產(chǎn)、流通和文化等領(lǐng)域的效率和專業(yè)化傾向，也帶動了行政機(jī)構(gòu)的制度變遷。官僚機(jī)構(gòu)的專業(yè)化以及非人格化傾向是與資本主義的組織形式緊密相關(guān)的。理性主義原則成為現(xiàn)代文明在官僚體系的要求，破除孤立的和分割的分配機(jī)制成為社會發(fā)展的強(qiáng)烈要求。社會越來越復(fù)雜，社會安定和福利也遭遇許多潛在的威脅，行政機(jī)構(gòu)必須加強(qiáng)各類的管制，利用法律和秩序手段維持社會的安全穩(wěn)定。這就成為了行政國家誕生的管理根源。

綜上所述，行政國家不是從來就有的，而是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。行政國家的興起在政治上、經(jīng)濟(jì)上和管理上都擁有其根源的因素。分析行政國家的根源，才能為行政權(quán)力的監(jiān)督提供內(nèi)在的啟示意義。

三、行政倫理與行政權(quán)力的監(jiān)督

“行政國家”現(xiàn)象的本質(zhì)就是行政權(quán)力的無限擴(kuò)張，無論是在結(jié)構(gòu)還是總量上。從這種意義上講，當(dāng)今世界上幾乎所有國家都是行政國家。托克維爾在《論美國的民主》中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了行政國家在逐漸形成的現(xiàn)象，認(rèn)為行政權(quán)力集中與效能的程度直接關(guān)系著一個國家的民主生活狀況。行政國家在早些時候在社會管理的有效性和公共服務(wù)的高質(zhì)量提供等方面發(fā)揮著較大的作用，但是到了上世紀(jì)六七十年代逐漸威脅到了公民的自由，也導(dǎo)致了行政機(jī)關(guān)工作效率的下降，行政機(jī)構(gòu)的無效性增加。就這樣，行政國家經(jīng)歷了一個過程，即權(quán)力集中、機(jī)構(gòu)膨脹、結(jié)構(gòu)分化。行政權(quán)力的限制通常是出于某種與社會的信任和服務(wù)的關(guān)系[2]。而公共道德與公共倫理是這種信任和服務(wù)的基礎(chǔ)。因此需要行政倫理去對行政權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督。行政倫理保持了行政機(jī)構(gòu)的程序公正，樹立了行政機(jī)構(gòu)的組織信任，保證了行政機(jī)構(gòu)的民主責(zé)任感，發(fā)揮了行政機(jī)構(gòu)的制度激勵作用。只有行政倫理克服了行政權(quán)力在行使過程中的倫理困境，化解各種利益沖突，才能在各種行政權(quán)力主體和社會利益集團(tuán)之間實現(xiàn)公正合法的交往。

結(jié)語

20世紀(jì)以來隨著人類經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，行政權(quán)力在國家的運轉(zhuǎn)中發(fā)揮著越來越重要的作用。各國“行政國家”的出現(xiàn)，導(dǎo)致了國家的行政部門迅速膨脹，行政權(quán)力迅速集中，公共行政活動的范圍迅速擴(kuò)大，政府對社會的直接管理活動迅速增加，對社會事務(wù)的介入越來越深。到了20世紀(jì)六七十年代，資本主義國家經(jīng)歷領(lǐng)域“滯脹”的出現(xiàn)，導(dǎo)致了行政權(quán)力在就業(yè)、教育、衛(wèi)生、交通和環(huán)境等各個方面都出現(xiàn)了嚴(yán)重的社會問題。行政國家也許不是一種不然的惡，它只是人類社會發(fā)展階段中出現(xiàn)的產(chǎn)物，但必須通過行政倫理對這種巨大無比的國家必須加以限制和約束，才能更好地保護(hù)公民的自由權(quán)利。

參考文獻(xiàn)：

[1] 陳新民.公法學(xué)札記[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2001：55.

[2] 周欣.論行政國家[D].西南政法大學(xué)，2007.