江鈺輝 吳金光

(1.湖南大學 經(jīng)濟與貿(mào)易學院，湖南 長沙 410079;2.湖南財政經(jīng)濟學院，湖南 長沙 410205;3.湖南財政監(jiān)督理論研究基地，湖南 長沙 410205)

一、問題的提出

2014年9月，全國人大常委會重新頒布修訂后的預(yù)算法，新預(yù)算法的出臺再一次引起了人們對預(yù)算監(jiān)督的高度關(guān)注。十八屆三中全會提出“堅持用制度管權(quán)管事管人”，“完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制”。2014年全國財政工作會議上進一步明確提出:“以確保財政支出安全、規(guī)范、高效使用為目標，強化財政監(jiān)督部門的監(jiān)督和制衡”，“找到一個合適的節(jié)點將財政監(jiān)督嵌入預(yù)算編制和執(zhí)行過程，并加以制度化”。因此，構(gòu)建嵌入式預(yù)算監(jiān)督的框架與流程成為當前我國財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型的重要方向。預(yù)算編制在整個預(yù)算管理中處于舉足輕重的地位，完善與加強預(yù)算編制環(huán)節(jié)的監(jiān)督，是硬化我國政府預(yù)算約束、強化預(yù)算管理的有效途徑。

目前國內(nèi)學者對預(yù)算監(jiān)督展開了一系列的研究，許正中等(2011)［1］、李建軍等(2012)［2］、寇鐵軍等(2013)［3］、徐曙娜(2013)［4］、宋立根等(2014)［5］、肖鵬(2014)［6］等學者主要從工作實踐的角度，圍繞具體的預(yù)算監(jiān)督業(yè)務(wù)進行分析并提出相應(yīng)對策，但未能上升到理論層面，理論基礎(chǔ)相對薄弱。也有部分學者從博弈論的委托代理理論切入，對預(yù)算監(jiān)督進行了研究，如高偉明等(2003)［7］、蔡笑騰(2005)［8］、程瑜(2006)［9］、徐毅(2012)［10］等從預(yù)算分配環(huán)節(jié)入手，對預(yù)算申請方和審批方之間的關(guān)系進行了博弈分析;陳工等(2007)［11］、程瑜(2009)［12］、林華偉等(2011)［13］則著眼于預(yù)算資金的使用，就監(jiān)督部門和資金使用部門之間的預(yù)算執(zhí)行博弈展開了分析;馬向榮(2008)［14］基于委托代理理論，研究了財政監(jiān)督委托人和代理人之間的博弈;傅江景等(2000)［15］、唐雙(2011)［16］等在研究中進行了有益的拓展，在博弈分析的基礎(chǔ)上探討了共謀性腐敗和尋租的問題，但對于如何將更多的相關(guān)主體納入到預(yù)算監(jiān)督模型從而優(yōu)化權(quán)利的制衡與約束關(guān)系，未做進一步研究。就目前關(guān)于預(yù)算監(jiān)督的文獻來看，基本上都未能跳出兩主體監(jiān)督博弈的框架，而在實際工作中，預(yù)算監(jiān)督尤其是預(yù)算編制監(jiān)督實質(zhì)上是一個多主體共同參與的博弈過程，需要以此為前提來研究財政監(jiān)督嵌入預(yù)算編制的節(jié)點與實現(xiàn)方式的選擇。

二、博弈模型的構(gòu)建與分析

現(xiàn)行的部門預(yù)算編制采取“兩上兩下”的編制程序，財政部門下發(fā)預(yù)通知控制數(shù)，預(yù)算單位按照要求編制“一上”預(yù)算，上報給業(yè)務(wù)管理機構(gòu)，而業(yè)務(wù)管理機構(gòu)負責審核匯總并上報財政部門。財政部門審核后再通過業(yè)務(wù)管理機構(gòu)向預(yù)算部門下達“一下”控制數(shù)。預(yù)算部門根據(jù)新的控制數(shù)調(diào)整預(yù)算編制，做出“二上”申請，交由業(yè)務(wù)管理機構(gòu)審核匯總提交給財政部門。在“二下”階段，最終下達批復(fù)的預(yù)算?？梢姡陬A(yù)算編制過程中，財政業(yè)務(wù)管理機構(gòu)的預(yù)算權(quán)力較大，審批意見主導(dǎo)性、靈活性較強。這樣的權(quán)力配置空間下，如果缺乏監(jiān)督，就很難保證不會出現(xiàn)違規(guī)或共謀現(xiàn)象。

1、無共謀時的兩主體博弈分析

先考慮最簡單的情況，只有財政業(yè)務(wù)管理處室和部門預(yù)算單位兩個主體，且雙方不存在共謀行為。部門預(yù)算單位提出預(yù)算申請，其戰(zhàn)略空間為如實申報預(yù)算或者虛報預(yù)算(虛報預(yù)算能為預(yù)算單位帶來更多的可支配資金);財政業(yè)務(wù)管理處室對預(yù)算申請進行審批，戰(zhàn)略空間為審批通過或者削減預(yù)算。無論預(yù)算部門是實報還是虛報預(yù)算，都將產(chǎn)生申報成本，而且由于虛報預(yù)算時需要編造合適的理由與證據(jù)以掩飾虛高的預(yù)算金額，所以虛報成本高于實報成本。同樣的，對于業(yè)務(wù)管理機構(gòu)而言，做出削減預(yù)算的決定需要掌握更多的信息、做出更細致的審查，所以成本應(yīng)該高于直接審批預(yù)算的成本。

雖然雙方?jīng)Q策在時間上有先后差異，但是由于雙方在決策時并不知道對方的戰(zhàn)略選擇，所以仍屬于靜態(tài)博弈。具體變量設(shè)置如下:用Z 表示總的預(yù)算資源，C11表示財政業(yè)務(wù)管理機構(gòu)的審批成本，C12表示其削減預(yù)算所需付出的成本，顯然C11＜C12。設(shè)部門預(yù)算單位在申請預(yù)算時實報的成本為C21，虛報預(yù)算的成本為C22，同理，C21＜C22。設(shè)實報情況下的預(yù)算金額為Y，虛報情況下的預(yù)算金額為Y°，一般情況下Y＜Y°。如果業(yè)務(wù)處室削減預(yù)算的話，削減比例為t。設(shè)財政業(yè)務(wù)管理機構(gòu)批準預(yù)算的概率為α，部門預(yù)算單位實報預(yù)算額的概率為β，已知0＜α＜1，0＜β＜1 。得出的收益矩陣如圖1 所示。

圖1 業(yè)務(wù)管理機構(gòu)與預(yù)算單位無共謀博弈時的收益矩陣

設(shè)財政業(yè)務(wù)管理機構(gòu)和部門預(yù)算單位的期望收益分別為E()B 、E()C 。那么給定業(yè)務(wù)管理機構(gòu)批準預(yù)算的概率α，部門預(yù)算單位的期望收益為:

對(1)式求導(dǎo)并令其等于0，可得

為了便于與后文第二個模型區(qū)分，將(3)式的α*設(shè)為。由前文已知C21＜C22且Y＜Y°，可知(0，1)，符合假設(shè)。(3)式表示，當業(yè)務(wù)處室批準預(yù)算的概率α ＞ α*1 時，部門預(yù)算單位將選擇虛報預(yù)算;反之，將選擇如實申報。由(3)式可知，業(yè)務(wù)處室批準預(yù)算的概率與預(yù)算單位虛報預(yù)算和實報預(yù)算的成本之差(C22－C21)成正比，說明預(yù)算單位虛報預(yù)算的成本越高、實報預(yù)算的成本越低，則業(yè)務(wù)處室批準預(yù)算的概率越高。

給定部門預(yù)算單位的如實申報預(yù)算的概率β，那么財政業(yè)務(wù)管理機構(gòu)的期望收益為:

對(4)式求導(dǎo)并令其等于0，可得

2、存在共謀時的兩主體博弈分析

圖2 業(yè)務(wù)管理機構(gòu)與預(yù)算單位有共謀博弈時的收益矩陣

如果部門預(yù)算單位在做出虛假預(yù)算申報時，預(yù)期業(yè)務(wù)管理機構(gòu)可能會削減預(yù)算，則其可能會謀求與業(yè)務(wù)管理機構(gòu)的私下交易，通過額外給予某種形式的好處，來獲得預(yù)算申請的順利通過。只要這種交易的代價小于虛報預(yù)算帶來的收益，或者小于將被削減的預(yù)算金額，那么在理性人假設(shè)下，預(yù)算單位謀求私下交易的可能性就很大。在這種情況下，業(yè)務(wù)管理機構(gòu)可以選擇是否接受這種“額外給予”的租金，即可以選擇是否進行共謀。如果選擇共謀，則業(yè)務(wù)管理機構(gòu)將得到租金收入，設(shè)為H。顯然，H＜Y°－Y，H＜tY°，H＜tY 均成立。

此時，雙方的收益矩陣如圖2 所示。

給定財政業(yè)務(wù)管理機構(gòu)批準預(yù)算的概率α，則部門預(yù)算單位的期望收益為:

對(7)式求導(dǎo)并令其等于0，可得

而給定部門預(yù)算單位的概率β，財政業(yè)務(wù)管理機構(gòu)的期望收益為:

對(10)式求導(dǎo)并令其等于0，可得

因此，如果業(yè)務(wù)管理機構(gòu)和部門預(yù)算單位存在共謀并產(chǎn)生租金收入的話，預(yù)算編制過程中的預(yù)算申請將更容易得到通過，被削減的可能性更小。獲批的預(yù)算超出所需的實際預(yù)算金額，這個差額構(gòu)成財政資金的浪費與損失，因此，在預(yù)算編制過程中，應(yīng)該引入第三方的財政監(jiān)督力量。

3、監(jiān)督部門參與的三方博弈模型

在預(yù)算編制的過程中，如果考慮財政監(jiān)督的參與，則原有的博弈格局就會發(fā)生變化。

假設(shè)監(jiān)督部門的監(jiān)督是連續(xù)性的，即其監(jiān)督并不只存在于某一年的預(yù)算編制，而是連續(xù)每年都參與其中。為了加強財政監(jiān)督成果的運用，進一步假設(shè)上一年的監(jiān)督檢查結(jié)果會對下一年的預(yù)算申請審批產(chǎn)生影響，尤其如果業(yè)務(wù)管理機構(gòu)和部門預(yù)算單位在上一年的監(jiān)督檢查中被發(fā)現(xiàn)違規(guī)，則在下一年的預(yù)算編制中會受到預(yù)算削減等相應(yīng)的資金方面的處罰。相關(guān)變量設(shè)置如下:設(shè)Qt－1為財政業(yè)務(wù)管理機構(gòu)上一年被處罰的罰款，本年度以mQt－1的比例反映在財政業(yè)務(wù)管理機構(gòu)的收益中;同理，設(shè)部門預(yù)算單位上一年被發(fā)現(xiàn)的虛報的預(yù)算額為yt－1，本年度以nyt－1的比例對預(yù)算單位的預(yù)算申請進行削減(此部分削減與當年審查進行的削減不重合)，其中m，n ≥0 。若業(yè)務(wù)管理機構(gòu)和預(yù)算單位上一年存在違規(guī)或共謀行為并被發(fā)現(xiàn)，則m，n ＞0 ;否則，m=n=0 。

若財政業(yè)務(wù)管理機構(gòu)和部門預(yù)算單位在新的一年有共謀行為且被發(fā)現(xiàn)，則雙方還會受到新的處罰。設(shè)部門預(yù)算單位受到的處罰為虛高預(yù)算的k 倍(k ≥0)，即k(Y°－Y);財政業(yè)務(wù)管理機構(gòu)受到的處罰則為其租金收入的r 倍(r ≥0)，即rH。另外，財政業(yè)務(wù)管理機構(gòu)作為財政內(nèi)部部門，還可能受到行政方面的責令整改甚至通報批評，作為非量化指標，用S 來表示。

假設(shè)監(jiān)督部門進行監(jiān)督檢查的概率為θ，成本為C，監(jiān)督成功的概率為P，業(yè)務(wù)管理機構(gòu)與預(yù)算單位共謀的概率為φ。設(shè)監(jiān)督部門的預(yù)期收益為E(A)，其他變量設(shè)置與前兩個模型相同，則三者博弈的收益矩陣如下:

圖3 預(yù)算編制環(huán)節(jié)三方參與博弈的收益矩陣

(1)給定業(yè)務(wù)管理機構(gòu)和部門預(yù)算單位共謀的概率φ

則監(jiān)督部門的期望收益為:

對式(13)進行求導(dǎo)并令其等于零，可得

即當業(yè)務(wù)管理機構(gòu)與預(yù)算部門共謀的概率φ ＞φ*時，監(jiān)督部門應(yīng)該選擇監(jiān)督。(15)式表示業(yè)務(wù)管理機構(gòu)與預(yù)算部門共謀的概率與監(jiān)督部門的監(jiān)督成本C 成正比，與監(jiān)督成功的概率P、對業(yè)務(wù)管理機構(gòu)的處罰k()Y°－Y 和對預(yù)算部門的處罰rH 成反比。也就是說，在財政監(jiān)督力量介入的情況下，業(yè)務(wù)管理機構(gòu)和預(yù)算部門的共謀概率取決于監(jiān)督部門的監(jiān)督成本和監(jiān)督成功的概率，即監(jiān)督部門的監(jiān)督成本越高、成功的概率越小，業(yè)務(wù)管理機構(gòu)和預(yù)算部門的共謀概率越高;而對業(yè)務(wù)管理機構(gòu)和預(yù)算部門的罰款也能降低其共謀的概率。

(2)給定監(jiān)督部門監(jiān)督的概率θ

則財政業(yè)務(wù)管理機構(gòu)的期望收益為:

對式(16)求導(dǎo)可得

也就是說，在業(yè)務(wù)管理機構(gòu)利益最大化的情況下，削減預(yù)算的成本越高、審批通過預(yù)算的成本越低，需要的監(jiān)督概率越大，因為業(yè)務(wù)管理機構(gòu)會更傾向于審批而不是削減預(yù)算。共謀產(chǎn)生的租金收入越高時，最優(yōu)監(jiān)督概率也越大，這可以理解為租金收入越高，預(yù)算部門選擇共謀的傾向性就會越大。當業(yè)務(wù)管理機構(gòu)削減預(yù)算的幅度越大時，說明其對預(yù)算做出了更細致的審查，所以此時的最優(yōu)監(jiān)督概率更小。而監(jiān)督成功的高概率，可以降低最優(yōu)監(jiān)督概率。業(yè)務(wù)管理機構(gòu)受到的罰款和行政處罰越輕，最優(yōu)監(jiān)督概率也越大。

部門預(yù)算單位的期望收益為:

三、結(jié)論與建議

1、結(jié)論

(1)前一年的罰款對新一年共謀行為的產(chǎn)生沒有起到牽制作用

由三方博弈模型可知，上一年違規(guī)的罰款mQt－1和nyt－1并沒有降低新一年的共謀概率，因為財政管理機構(gòu)和預(yù)算單位在前一年資金上的處罰，會引致這么一種結(jié)果，也就是財政管理機構(gòu)和預(yù)算單位可能會期望通過新一年共謀所得的租金收入和虛報的預(yù)算分別得到彌補，所以前一年的罰款對二者未能產(chǎn)生足夠的、持久的威懾。

(2)租金收入的存在降低了財政業(yè)務(wù)管理機構(gòu)審核預(yù)算的努力程度

由兩主體博弈模型可知，共謀行為的產(chǎn)生確實增加了業(yè)務(wù)管理機構(gòu)批準預(yù)算的概率，直接會給財政資金帶來損失，應(yīng)該加以監(jiān)督。在監(jiān)督過程中，為了預(yù)防共謀行為的發(fā)生，要加強對財政業(yè)務(wù)管理機構(gòu)審核預(yù)算的流程、依據(jù)與理由的審查。

(3)業(yè)務(wù)管理機構(gòu)和部門預(yù)算單位自身的行為成本影響著對方的行為選擇

由兩主體博弈模型可知，預(yù)算單位虛報預(yù)算和實報預(yù)算的成本之差對業(yè)務(wù)處室批準預(yù)算的概率有正向作用。而相應(yīng)的，業(yè)務(wù)管理機構(gòu)削減預(yù)算和審批預(yù)算之間的成本差也正向影響著預(yù)算單位虛報預(yù)算的概率。

(4)監(jiān)督部門可以通過以往的預(yù)算削減比例和幅度來衡量業(yè)務(wù)管理機構(gòu)和預(yù)算單位共謀的可能性大小

由三方博弈模型可知，最優(yōu)監(jiān)督概率與預(yù)算削減幅度存在一定的相關(guān)關(guān)系，而其正負性則視主體而定。對于業(yè)務(wù)管理機構(gòu)的監(jiān)督檢查，其以往的預(yù)算削減幅度越大，最優(yōu)監(jiān)督概率越小，因為削減幅度大可以間接反映出業(yè)務(wù)管理機構(gòu)在審查預(yù)算編制時的努力程度。而對于預(yù)算單位而言，以往的預(yù)算被削減幅度越大，最優(yōu)監(jiān)督概率越大。這也不難理解，由于預(yù)算單位預(yù)期預(yù)算申報時會被大幅削減，一方面，預(yù)算單位存在虛報預(yù)算的行為慣性和僥幸心理;另一方面，預(yù)算單位在編制新一年預(yù)算時很可能反而會增加預(yù)算虛報額，以保證被削減后的預(yù)算仍能滿足“需求”，此時，最優(yōu)監(jiān)督概率應(yīng)該更大。

(5)監(jiān)督部門的工作水平影響共謀概率

由三方博弈模型可知，監(jiān)督部門的監(jiān)督成本越高，監(jiān)督成功的概率越小，業(yè)務(wù)管理機構(gòu)和預(yù)算部門共謀的概率就越大。

(6)當年的罰款和行政處罰都能影響共謀概率和最優(yōu)監(jiān)督概率，其中行政處罰的效果優(yōu)于罰款

由三方博弈模型可知，對于業(yè)務(wù)管理機構(gòu)和預(yù)算部門的罰款對其共謀概率有負向作用，而且可以降低最優(yōu)監(jiān)督概率。另外，對于業(yè)務(wù)管理機構(gòu)行政方面的懲罰也可以降低最優(yōu)監(jiān)督概率?？紤]到結(jié)論1 中，前一年的罰款對于新一年的共謀概率的影響可以通過新一年的違規(guī)行為而得到補償而導(dǎo)致效果降低，因此當年的罰款不適宜作為首要的懲罰手段。行政方面的懲罰也許可以成為制約共謀行為的重要方式。

2、建議

(1)在預(yù)算編制環(huán)節(jié)提高財政監(jiān)督部門的參與度并提升其獨立性

預(yù)算編制環(huán)節(jié)是預(yù)決算編制和執(zhí)行的首要環(huán)節(jié)，也是預(yù)算監(jiān)督工作的重中之重［17］。預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算支出績效評價等都立于預(yù)算編制的基礎(chǔ)之上。可以說，預(yù)算編制的合理合規(guī)性，直接影響著財政資金的分配和使用。由上文的分析可知，共謀行為和租金收入的存在增加了財政業(yè)務(wù)管理機構(gòu)審批預(yù)算的概率，這容易助長預(yù)算單位虛報預(yù)算的意愿。面對這種行為需引入具有獨立地位的第三方監(jiān)督力量，對業(yè)務(wù)管理機構(gòu)的權(quán)利進行制約和約束，加強監(jiān)督和管理［18］。

(2)健全完善財政監(jiān)督嵌入預(yù)算編制過程的機制

減小業(yè)務(wù)管理機構(gòu)削減預(yù)算和審批預(yù)算之間的成本差有助于降低預(yù)算單位虛報預(yù)算的概率。而要降低業(yè)務(wù)管理機構(gòu)削減預(yù)算的成本，第一，可以通過將監(jiān)督力量嵌入預(yù)算的“兩上兩下”編制環(huán)節(jié)這個關(guān)鍵節(jié)點，讓監(jiān)督部門真正參與到這個過程中，協(xié)助業(yè)務(wù)管理機構(gòu)對預(yù)算進行審查，則可以有效降低其審查成本，也就降低了其做出削減預(yù)算決定的成本和概率。第二，監(jiān)督部門的加入，可以增強預(yù)算編制審查力量，使審查工作更細致，對于預(yù)算編制中存在的預(yù)算虛報問題更容易發(fā)現(xiàn)，對編制部門預(yù)算的單位也可以起到一定的威懾作用，間接增加預(yù)算部門虛報預(yù)算的成本。第三，預(yù)算編制的監(jiān)督，應(yīng)將預(yù)算編制的依據(jù)和預(yù)算審查通過的理由作為一項重要內(nèi)容，這樣，既可以加大預(yù)算單位虛報預(yù)算的成本，也可以減少共謀行為的產(chǎn)生。因此，健全和完善財政監(jiān)督嵌入預(yù)算編制過程的機制十分必要。此外，構(gòu)建和完善部門預(yù)算編制信息系統(tǒng)，由業(yè)務(wù)管理機構(gòu)錄入預(yù)算編制信息和預(yù)算項目數(shù)據(jù)等，并對監(jiān)督部門開放入口，可以讓監(jiān)督部門審查更及時便捷、更好地嵌入預(yù)算管理流程。

(3)提高監(jiān)督部門的工作水平

為了降低業(yè)務(wù)管理機構(gòu)和部門預(yù)算單位的共謀可能性，監(jiān)督部門應(yīng)該增加自身的審查監(jiān)督能力，在降低監(jiān)督成本的同時加大自身監(jiān)督成功的概率。優(yōu)化監(jiān)督隊伍的專業(yè)結(jié)構(gòu)，增加對監(jiān)督人員的專項培訓、業(yè)務(wù)培訓等，都可以提高監(jiān)督部門的審查能力。上文的模型分析中還提供了一個增加監(jiān)督成功概率的做法，那就是通過觀察往年的預(yù)算編制時的削減比例，來對監(jiān)督對象和監(jiān)督重點進行篩選和鎖定，可以由財政監(jiān)督部門牽頭，建立針對部門預(yù)算單位的預(yù)算編制質(zhì)量評估制度，將評估結(jié)論作為財政監(jiān)督力度選擇的重要依據(jù)。

(4)用行政處罰替代罰款來約束預(yù)算編制行為

共謀現(xiàn)象的罰款對業(yè)務(wù)管理機構(gòu)和預(yù)算單位有一定懲戒作用，但是從文中分析也能看出，這種懲罰效果并不持續(xù)。不難理解，罰款除了有一定的懲罰作用之外，更容易引起業(yè)務(wù)管理機構(gòu)和預(yù)算單位的排斥和“逆反”心理，這并不是財政監(jiān)督想要的結(jié)果。而且，在實際工作中，對于業(yè)務(wù)管理機構(gòu)和預(yù)算單位或者其負責人的罰款，由于各種主觀和客觀原因，往往很難按章執(zhí)行或難以執(zhí)行到位，或者額度很難界定。從性質(zhì)上看，預(yù)算編制的失真，是對《預(yù)算法》的違背，屬于套取預(yù)算資金的行為，應(yīng)給予行政處罰，性質(zhì)嚴重的，應(yīng)追究法律責任。因此，筆者認為，罰款不應(yīng)成為預(yù)算編制過程中共謀行為的懲罰手段，而應(yīng)該用行政方面的處罰代替，這樣不僅加大了違規(guī)成本，而且與針對某一年度的罰款相比，會產(chǎn)生更長遠的效果，震懾力更為顯著。同時，在運用行政處罰的同時，還可以采用與部門績效考核、轉(zhuǎn)移支付和專項資金分配因素掛鉤等多種方式，將預(yù)算編制失真行為與共謀行為與干部的工作考核和評職評薪等相掛鉤，發(fā)揮懲處帶來切膚之痛的效果，讓相關(guān)部門以及相關(guān)人員不能、也不敢發(fā)生違背預(yù)算編制制度的行為。

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