錢承燕

摘 要 隨著新的《中華人民共和國預(yù)算法》2015年1月1日開始實(shí)施，“剛性預(yù)算”、“績效入法”，對行政事業(yè)單位預(yù)算管理提出了更高的要求。本文針對行政事業(yè)單位預(yù)算管理普遍存在的一些常見問題，提出相關(guān)的改進(jìn)措施。

關(guān)鍵詞 行政事業(yè)單位；預(yù)算管理；問題；改進(jìn)措施

行政事業(yè)單位預(yù)算管理是指單位經(jīng)營管理過程中，通過預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)對單位及各部門的財(cái)務(wù)以及非財(cái)務(wù)資源進(jìn)行優(yōu)化配置，使資源得到優(yōu)化使用，并進(jìn)行各種反映與評價(jià)。通過預(yù)算管理，可以有效地對財(cái)政資金使用情況進(jìn)行規(guī)范，以便及時(shí)地反映行政事業(yè)單位預(yù)算管理的實(shí)際情況，從而有效地提高資金使用效率，最終保證行政事業(yè)單位的管理活動(dòng)按照國家的要求健康發(fā)展。本文主要對行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題進(jìn)行討論，并提出相應(yīng)的改進(jìn)措施。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

1. 預(yù)算編制不合理

一是預(yù)算編制依然以“增量預(yù)算”為基礎(chǔ)編制，不以“零基預(yù)算”為基礎(chǔ)，不考慮單位或部門的實(shí)際情況來確定安排預(yù)算，導(dǎo)致預(yù)算與實(shí)際工作計(jì)劃脫節(jié)。二是預(yù)算編制時(shí)間比較倉促。預(yù)算編制自下而上，逐級匯總，基層行政事業(yè)單位編制預(yù)算過程短、時(shí)間緊，準(zhǔn)備不充分?；鶎有姓聵I(yè)單位從開始編制預(yù)算到預(yù)算提交上級主管部門匯總“一上”一般為十五到二十天。各部門往往接到預(yù)算編制通知時(shí)才開始編制，在截止期前草草應(yīng)付了事，部門內(nèi)部對業(yè)務(wù)活動(dòng)測算不準(zhǔn)確，業(yè)務(wù)部門與財(cái)務(wù)部門溝通不充分，未能認(rèn)真總結(jié)歷年的預(yù)算執(zhí)行情況，憑空閉門編數(shù)據(jù)?；騻}促新增項(xiàng)目，預(yù)算編制前未與上級主管部門、財(cái)政部門充分溝通、未確定資金來源，未立項(xiàng)評審，直接申報(bào)預(yù)算年度支出預(yù)算，導(dǎo)致上報(bào)上級主管部門預(yù)算匯總時(shí)，新增項(xiàng)目預(yù)算直接被刪除，預(yù)算無法“一上”。三是預(yù)算編制時(shí)從粗從寬編制項(xiàng)目，虛報(bào)項(xiàng)目、多報(bào)項(xiàng)目，夸大業(yè)務(wù)量與支出，支出標(biāo)準(zhǔn)和定額依據(jù)不可靠。注重單個(gè)項(xiàng)目預(yù)算的合理性，忽略單位整體預(yù)算的科學(xué)性。比如編制某個(gè)項(xiàng)目支出預(yù)算，根據(jù)預(yù)算項(xiàng)目監(jiān)測方案中規(guī)定的監(jiān)測頻率、人次，編制差旅費(fèi)預(yù)算，貌似合理，但是將本單位所有項(xiàng)目的差旅費(fèi)合并之后，就可能發(fā)現(xiàn)單位現(xiàn)有的人手天天出差都無法完成預(yù)算年度這么多人次的出差任務(wù)。

2. 預(yù)算下達(dá)批復(fù)不及時(shí)

一是我國的預(yù)算年度是自公歷一月一日起，至十二月三十一日止，預(yù)算要經(jīng)過本級人民代表大會(huì)或者本級人民代表大會(huì)委員會(huì)批準(zhǔn)才能下達(dá)，我國一般在每年三月份召開人民代表大會(huì)，這就意味著每年第一季度，行政事業(yè)單位是在無預(yù)算的情況下進(jìn)行收支活動(dòng)的。有些項(xiàng)目支出預(yù)算不能在三月作為年初預(yù)算一并下達(dá)，需要通過上級主管部門進(jìn)行指標(biāo)細(xì)化再分配，往往四五月份，甚至年底才下達(dá)預(yù)算指標(biāo)也是常有的事。資金遲遲不到位，開展業(yè)務(wù)束手束腳，影響工作正常有序開展，更談不上根據(jù)預(yù)算進(jìn)度執(zhí)行。二是預(yù)算單位每年七八月份開始編制下一年度的預(yù)算，從開始編制預(yù)算到預(yù)算下達(dá)長達(dá)八九個(gè)月的時(shí)間，預(yù)算畢竟只是測算預(yù)估數(shù)，實(shí)際業(yè)務(wù)在預(yù)算下達(dá)的時(shí)候可能已經(jīng)發(fā)生變化，變數(shù)再所難免，但在編制預(yù)算時(shí)不允許編制不可預(yù)見性費(fèi)用，預(yù)算過于僵化，導(dǎo)致部分預(yù)算與業(yè)務(wù)活動(dòng)脫節(jié)。實(shí)際工作中會(huì)存在某些項(xiàng)目支出確實(shí)與預(yù)算項(xiàng)目相關(guān)，但卻不符合具體預(yù)算明細(xì)支出，往往由領(lǐng)導(dǎo)拍板決定支出，導(dǎo)致支出超出預(yù)算。三是項(xiàng)目支出預(yù)算下達(dá)時(shí)，往往直接下達(dá)預(yù)算項(xiàng)目的資金指標(biāo)文件，不下達(dá)預(yù)算明細(xì)。同時(shí)預(yù)算項(xiàng)目的資金指標(biāo)下達(dá)時(shí)不是根據(jù)預(yù)算編制數(shù)直接撥付，中間難免“討價(jià)還價(jià)”，“二下” 預(yù)算項(xiàng)目的資金指標(biāo)與“一上”預(yù)算編制明細(xì)有出入，卻又未修改預(yù)算明細(xì)，導(dǎo)致預(yù)算明細(xì)無法及時(shí)根據(jù)預(yù)算項(xiàng)目的資金指標(biāo)下達(dá)數(shù)更新。在實(shí)際工作中，增加了未經(jīng)評審的經(jīng)常性業(yè)務(wù)項(xiàng)目支出是否在預(yù)算內(nèi)的判斷難度。

3. 預(yù)算執(zhí)行管理不到位

一是未按規(guī)定的額度和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行預(yù)算，資金收支預(yù)算隨意追加或調(diào)整，無批復(fù)，存在無預(yù)算、超預(yù)算收支等問題。單位領(lǐng)導(dǎo)決定的單位收支往往凌駕于預(yù)算管理之上，造成原有的預(yù)算批復(fù)指標(biāo)和收支計(jì)劃被打破。比如單位制定了收入計(jì)劃，卻又鼓勵(lì)在年底超預(yù)算收款，收入預(yù)算追加不及時(shí)，導(dǎo)致第二年超預(yù)算收入直接被當(dāng)作結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金由財(cái)政收回，給單位造成經(jīng)濟(jì)損失。單位領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)支出時(shí)，不看預(yù)算，導(dǎo)致支出無預(yù)算或支出與項(xiàng)目無關(guān)，影響預(yù)算執(zhí)行的準(zhǔn)確性。二是基本支出與項(xiàng)目支出劃分不清，具體執(zhí)行過程中存在基本支出預(yù)算不夠，項(xiàng)目支出預(yù)算以增量預(yù)算編制為基礎(chǔ)，與實(shí)際業(yè)務(wù)不符，大量的工作并沒有如期推進(jìn)，往往年末出現(xiàn)大量結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，存在人為調(diào)節(jié)基本支出與項(xiàng)目支出，為提高項(xiàng)目支出執(zhí)行率，基本支出擠占項(xiàng)目支出。三是預(yù)算執(zhí)行中偏重項(xiàng)目預(yù)算總額的控制，忽略項(xiàng)目明細(xì)科目執(zhí)行率的控制，項(xiàng)目預(yù)算總額預(yù)算執(zhí)行情況較好，但單個(gè)預(yù)算明細(xì)科目支出與預(yù)算不符，存在預(yù)算科目明細(xì)列支金額要么多于預(yù)算要么少于預(yù)算，預(yù)算執(zhí)行不到位。比如原項(xiàng)目預(yù)算總金額100萬元，其中差旅費(fèi)科目預(yù)算30萬元，但最終執(zhí)行結(jié)果為項(xiàng)目總金額列支100萬元，差旅費(fèi)科目列支60萬元，通過擠占其他明細(xì)科目的方式來提高項(xiàng)目總額執(zhí)行率，但具體明細(xì)科目的執(zhí)行率必定不好。四是預(yù)算執(zhí)行中不對預(yù)算執(zhí)行情況定期進(jìn)行分析、溝通，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度偏快或偏慢，控制不得當(dāng)。財(cái)務(wù)部門掌握預(yù)算支出數(shù)據(jù)，但財(cái)務(wù)部門不了解業(yè)務(wù)部門活動(dòng)，不了解項(xiàng)目工作進(jìn)展情況；業(yè)務(wù)部門了解工作進(jìn)度，但不知道預(yù)算的執(zhí)行情況，業(yè)務(wù)部門往往認(rèn)為申請預(yù)算資金是業(yè)務(wù)部門的事，預(yù)算執(zhí)行是財(cái)務(wù)的事，財(cái)務(wù)要負(fù)責(zé)把資金花完。行政事業(yè)單位一般沒有設(shè)立專門監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的崗位，導(dǎo)致實(shí)際工作中，預(yù)算執(zhí)行缺乏溝通、反饋，無法及時(shí)就預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤，提前報(bào)批追加或調(diào)整預(yù)算。

4. 預(yù)算績效評價(jià)不完善

一是年度終了，對于行政事業(yè)單位，尤其是基層的行政事業(yè)單位，財(cái)務(wù)工作重核算輕管理，一般由會(huì)計(jì)根據(jù)賬務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行編制年度部門財(cái)務(wù)決算，往往無專人專崗就預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)，未對年度預(yù)算執(zhí)行情況組織全面評價(jià)、反饋，導(dǎo)致相同的問題逐年發(fā)生，不自查，嚴(yán)重影響項(xiàng)目績效。未建立制度要求基層行政事業(yè)單位就年度部門整體支出預(yù)算執(zhí)行情況接受審計(jì)機(jī)關(guān)（相應(yīng)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)）進(jìn)行績效評價(jià)審查，出具報(bào)告。二是對于行政事業(yè)單位的預(yù)算績效評價(jià)，過于強(qiáng)調(diào)預(yù)算執(zhí)行率的評價(jià)，把百分百的執(zhí)行率作為衡量績效好壞的重要標(biāo)準(zhǔn)，為減少結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，降低存量比，催生了突擊花錢，浪費(fèi)現(xiàn)象。預(yù)算執(zhí)行率的評價(jià)，成了財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的匯總分析，通過一張本期數(shù)、同期數(shù)的比較表，幾個(gè)財(cái)務(wù)百分率數(shù)就判斷預(yù)算執(zhí)行的好壞，相對比較片面，甚至誤導(dǎo)行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作。預(yù)算績效評價(jià)未與“厲行節(jié)約、反對浪費(fèi)”合理充分地結(jié)合，完成項(xiàng)目績效目標(biāo)后結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)數(shù)越大，說明節(jié)約越大，鼓勵(lì)完成績效目標(biāo)后的結(jié)余資金納入預(yù)算重安排，而不是片面追求預(yù)算執(zhí)行率。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的改進(jìn)措施

1. 提高預(yù)算管理的意識

隨著新的《中華人民共和國預(yù)算法》2015年1月1日開始實(shí)施，從法律的層面上規(guī)定了預(yù)算的剛性?！敖?jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。”各行政事業(yè)單位應(yīng)重視預(yù)算的剛性要求。剛性預(yù)算是現(xiàn)代預(yù)算管理的靈魂。首先行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)要足夠重視預(yù)算管理，積極轉(zhuǎn)變觀念，樹立剛性預(yù)算的預(yù)算管理理念，引導(dǎo)單位各部門全員樹立剛性預(yù)算管理的意識。其次應(yīng)積極組織財(cái)務(wù)人員對新《預(yù)算法》進(jìn)行認(rèn)真學(xué)習(xí)，充分理會(huì)新《預(yù)算法》的精神，加強(qiáng)收支審核制度，嚴(yán)格按預(yù)算審核，避免單位資金被隨意浪費(fèi)、擠占，使資金得到有效利用并能充分優(yōu)化配置。最后應(yīng)加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的意識，設(shè)立專人專崗加強(qiáng)預(yù)算的管理，積極監(jiān)管預(yù)算的執(zhí)行，加強(qiáng)財(cái)務(wù)部門與各業(yè)務(wù)部門的溝通，提高預(yù)算的執(zhí)行效果。

2. 建立健全預(yù)算編制制度

根據(jù)新的《中華人民共和國預(yù)算法》的規(guī)定，各行政事業(yè)單位編制預(yù)算支出時(shí)應(yīng)本著“完整準(zhǔn)確”、“勤儉節(jié)約”、“統(tǒng)籌兼顧”的原則進(jìn)行編制。一是具體編制項(xiàng)目支出時(shí)各行政事業(yè)單位應(yīng)建立項(xiàng)目庫，及時(shí)根據(jù)每年的業(yè)務(wù)發(fā)展變化情況，更新項(xiàng)目庫，在預(yù)算編制前先立項(xiàng)，做好項(xiàng)目的評審，做好預(yù)算編制的前期儲(chǔ)備工作。依據(jù)單位職能有重點(diǎn)的確定應(yīng)申報(bào)的預(yù)算項(xiàng)目，建立預(yù)算編制模版，設(shè)置固定的支出科目，根據(jù)費(fèi)用報(bào)銷規(guī)定制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的參數(shù)值，再依據(jù)歷年的支出情況定好控制數(shù)分發(fā)本單位各部門。比如編制2015年度預(yù)算時(shí)，可以設(shè)置的參數(shù)值有“差旅費(fèi)住宿標(biāo)準(zhǔn)320元/間，出差補(bǔ)貼180元/天，租車報(bào)價(jià)2.5元/公里”等?？刂茢?shù)可以參考2014年“三公經(jīng)費(fèi)”的預(yù)算數(shù)，2013年年度、2014年度上半年本單位的水電費(fèi)、辦公費(fèi)、印刷費(fèi)、差旅費(fèi)等決算數(shù)。二是編制預(yù)算時(shí)單位內(nèi)部全員參與，領(lǐng)導(dǎo)牽頭，部門負(fù)責(zé)人主抓編制，財(cái)務(wù)匯總統(tǒng)計(jì)全單位預(yù)算明細(xì)，編寫預(yù)算報(bào)告。預(yù)算編制范圍要完整，測算要準(zhǔn)確，收入、支出，尤其是基本人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目支出都要認(rèn)真測算，不得遺漏。三是各部門編制預(yù)算時(shí)，應(yīng)積極推行“零基預(yù)算法”要求把預(yù)算明細(xì)到項(xiàng)目、具體到每個(gè)業(yè)務(wù)活動(dòng)、每個(gè)會(huì)計(jì)科目、落實(shí)到相關(guān)崗位具體實(shí)施人員，每筆預(yù)算支出的用途應(yīng)詳細(xì)具體、測算有理有據(jù)，能用工作量衡量出來，做到勤儉節(jié)約。四是將資金預(yù)算與資產(chǎn)預(yù)算相結(jié)合。每年擬新增的資產(chǎn)不論是儀器購置還是土地房屋的購建都要編制資產(chǎn)預(yù)算，明確資金來源，尤其是用結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金跨年度購置的，也應(yīng)一并納入年度資金預(yù)算。從而杜絕不合理的資金分配，超標(biāo)準(zhǔn)配置資產(chǎn)。

3. 加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的管理。

一是領(lǐng)導(dǎo)要主動(dòng)承擔(dān)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督責(zé)任。督促財(cái)務(wù)嚴(yán)把支出審核，引導(dǎo)各部門根據(jù)各專項(xiàng)的預(yù)算明細(xì)列支經(jīng)費(fèi)，專款專用，避免無預(yù)算、或超預(yù)算開支。財(cái)務(wù)應(yīng)定期檢查預(yù)算執(zhí)行率，定期公布，發(fā)現(xiàn)有超預(yù)算的支出要及時(shí)制止，并分析超支的原因通報(bào)領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)根據(jù)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、項(xiàng)目進(jìn)度定期組織會(huì)議及時(shí)反饋糾正偏差，積極有效推進(jìn)各項(xiàng)目工作，避免年底突擊。年底應(yīng)組織各部門重新測算當(dāng)年收入完成情況，對于超預(yù)算收入，要及時(shí)追加收入預(yù)算。年度終了應(yīng)對各專項(xiàng)的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析、總結(jié)，為來年編制預(yù)算收集第一手參考數(shù)據(jù)。二是要積極倡導(dǎo)全員參與預(yù)算執(zhí)行。扭轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)部門的錯(cuò)誤觀念，以為業(yè)務(wù)部門只要參與預(yù)算編制就可以了，預(yù)算執(zhí)行是財(cái)務(wù)的事。行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)年度預(yù)算，編制部門，將各項(xiàng)預(yù)算指標(biāo)及預(yù)算明細(xì)細(xì)化、分解到各相關(guān)業(yè)務(wù)部門，關(guān)鍵崗位。同時(shí)因督促各業(yè)務(wù)部門加強(qiáng)預(yù)算知識的學(xué)習(xí)，明確各項(xiàng)資金的性質(zhì)與使用范圍，明白各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)所屬專項(xiàng)，加以區(qū)分。各部門應(yīng)嚴(yán)格根據(jù)預(yù)算開展活動(dòng)，超預(yù)算、無預(yù)算明細(xì)的活動(dòng)因提前告知單位領(lǐng)導(dǎo)及財(cái)務(wù)，加以追加預(yù)算或取消活動(dòng)，使財(cái)政資金能落到實(shí)處，?？顚Ｓ?，真正發(fā)揮出應(yīng)有的效益。三是預(yù)算執(zhí)行中要加強(qiáng)資金使用管理，杜絕為提高預(yù)算執(zhí)行率的奢侈浪費(fèi)、挪用擠占，杜絕一味選擇最低競價(jià)法，造成不得不重復(fù)建設(shè)，再次建設(shè)，效益低下。例如基建項(xiàng)目，為趕工程進(jìn)度支付超預(yù)算趕工獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)，或在政府采購中一味追求最低價(jià)中標(biāo)價(jià)，導(dǎo)致偷工減料或使用效果低下。最便宜的不一定性價(jià)比最好，預(yù)算執(zhí)行應(yīng)堅(jiān)持效率與效益并行。

4. 要完善預(yù)算績效評價(jià)監(jiān)督體系。

一是預(yù)算管理要與績效管理相結(jié)合。新的《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定 “各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則”，將績效管理作為預(yù)算績效評價(jià)重要標(biāo)準(zhǔn)入法。建立不一味追求財(cái)務(wù)預(yù)決算執(zhí)行率，同時(shí)提倡勤儉節(jié)約，以績效目標(biāo)為導(dǎo)向的科學(xué)合理的預(yù)算績效評價(jià)體系。鼓勵(lì)花少錢辦好事，工作按時(shí)保質(zhì)保量完成，鼓勵(lì)將存量結(jié)余資金納入下一年年預(yù)算重安排。二是要建立健全預(yù)算績效管理責(zé)任制，行政事業(yè)單位通過編報(bào)部門整體支出績效目標(biāo)，將本單位的各項(xiàng)支出，包括基本支出和各預(yù)算項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行情況與相關(guān)責(zé)任人的考核目標(biāo)相掛鉤。編報(bào)行政事業(yè)單位部門整體支出績效目標(biāo)工作是開展預(yù)算績效管理的重要內(nèi)容，也是改進(jìn)預(yù)算支出管理工作的重要環(huán)節(jié)，有利于各行政事業(yè)單位加強(qiáng)自身的財(cái)務(wù)建設(shè)，提高財(cái)政資金使用效益。通過實(shí)施部門整體支出績效目標(biāo)完成情況的年度考核，為行政事業(yè)單位全員設(shè)立行為標(biāo)準(zhǔn)，明確工作努力的方向，讓預(yù)算管理工作與績效獎(jiǎng)金和職位晉升相關(guān)聯(lián)，引導(dǎo)相關(guān)人員積極、主動(dòng)地做好預(yù)算執(zhí)行工作。三是定期組織審計(jì)機(jī)關(guān)或外聘中介機(jī)構(gòu)就行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行效果進(jìn)行評價(jià)、審查，出具報(bào)告，并將結(jié)果對外公開，使預(yù)算管理更加透明，監(jiān)督更加有效。

參考文獻(xiàn)：

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